го устройства, закрепленные в законах и инструкциях. Например, исправно исполнять свои обязанности государственного служащего, принимать реше­ния на основании только имеющихся в распоряжении фактов, а не под влия­нием тех или иных материальных соображений или обещания вознагражде­ния за выполнение этих обязанностей.

Наиболее сложным для государственного служащего является вопрос о том, что считать этичным, а что – нет. Не исключено, например, что госу- дарственная служба может выработать такой этический кодекс, согласно ко­торому репутация верховной власти или необходимость оградить министров от критики будут считаться делом более важным, чем этичность того или иного политического курса. Поэтому очень важно при разработке этическо­го кодекса государственной службы постараться по возможности миними­зировать или исключить такую возможность.

Большинство ученых и практиков убеждено, что мораль должностного лица не может основываться только на его собственном представлении о добре и зле, на его личной совести. По мнению специалистов, нормы нрав­ственности определяются общественными потребностями и должны осно­вываться на моральных ценностях и убеждениях, присущих данному обще­ству. В связи с этим предлагается теснее привязать моральный кодекс госу­дарственной службы к этическим принципам, признаваемым в обществе. В частности, по мнению американских ученых Э.Сембора и М.Лининджера, необходимо создавать такие институты, где граждане смогут ознакомиться с важными государственными проблемами, обсудить их и принять относи­тельно них собственное решение.

противника в период военных действий, в порядке самообороны, во время казни по решению суда. Можно назвать множество различных неопределен­ностей и дилемм, которые возникают при определении того, насколько эти­чески оправданным является то или иное решение или действие чиновника.

Профессор политологического отделения Университета штата Айова М. Ван Уарт, поместивший в одном из номеров американского журнала «Public Administration Review» обстоятельную статью о современных про­блемах административной этики, приводит типичный пример. Согласно установленным правилам чиновник имеет право пользоваться служебным автомобилем только для служебных целей.

Однако возникает вопрос, если тот же чиновник находится в длитель­ных командировках, становятся ли его личные потребности (питание, стир­ка, чистка одежды) «служебными»? Нужно ли чиновнику выделить больше средств с тем, чтобы он имел возможность заплатить за стирку или за такси? Или от этого чиновника ждут, что он более критически оценит персональ­ные потребности, которые могут стать «служебными» в ходе командировки? По мнению автора, указанные проблемы – не такая уж мелочь, поскольку могут породить сомнения и кривотолки у простых граждан относительно нравственности государственных служащих. Поэтому чаще всего государ­ственные служащие весьма щепетильно относятся к ситуациям, когда может возникнуть хотя бы видимость неэтичного поведения.

На первое место разработчики кодекса поставили общественные (госу­дарственные) интересы как ключевые для государственных служащих. По мнению автора статьи, это означает, что общественный (государственный) интерес должен быть чем-то большим, чем просто следование политически детерминированной воле, которая зачастую является неопределенной, кон­фликтной или может вообще отсутствовать.

Хотя, с другой стороны, и здесь не все так просто, как это кажется на первый взгляд. Существуют серьезные расхождения, связанные с тем, как определить государственный интерес и как он в практическом плане влияет на решения чиновников. С одной стороны, бытует мнение, согласно которо­му выразителями государственного интереса следует считать только выбор­ных должностных лиц, на мнение которых и должны ориентироваться чи­новники. Другая точка зрения состоит в том, что главными выразителями государственного интереса являются граждане в целом.

Исключительно важное значение при разработке этического кодекса имеют правовые интересы, под которыми понимаются интересы, выражен­ные Конституцией, федеральными и местными законами, регулирующими нормами, уточняющими положения законов. Это означает, что кодекс не должен противоречить нормам права, представленным в Конституции и других нормативно-правовых актах государства, он должен сообразовывать­ся с утвердившейся политической и правовой системой.

Сказанное не означает, что между этикой и правом нет никакого раз­личия, и что этический кодекс может быть простым воспроизведением пра­вовых норм и заменять собой правовые или административные документы. Моральный кодекс – это не уголовный кодекс, это, прежде всего, система принципов, которым служащий следует добровольно и сознательно без при­нуждения и угрозы наказания. Он не должен также регламентировать част­ную жизнь государственного служащего, ограничивать его права и свободы вне службы. Его основная цель – определить нравственную сторону профес­сиональной деятельности государственного чиновника, установить четкие этические нормы служебного поведения. Как очень верно заметил профес­сор Р.Г.Апресян, выступая на открытых парламентских слушаниях по про­блемам формирования системы парламентской этики в России (декабрь 2000 г.), этический кодекс не должен быть дисциплинарным по своему характеру,

Подводя итог сказанному, можно сделать вывод: этический кодекс государственного служащего – это свод общих принципов и правил, опреде­ляющих ценностные основания поведения, выбора и принятия решений в процессе выполнения служащим своих профессиональных и должностных обязанностей, а также служащих ориентиром и критерием разрешения кон­фликтов. Он призван регулировать процесс принятия решений в условиях конфликта не только интересов, но и ценностей. Его главное назначение – ориентировать на идеалы, а не на страх наказания. Он не должен навязы­ваться сверху как директива.

Этический кодекс действует тогда, когда другие механизмы и регуля­торы, говоря словами одного автора, «не дотягиваются» до человека. И, напротив, правовая сверх-регулированность, преобладание запретных регу­ляторов возникают тогда, когда этические нормы внедряются «на всякий случай», чтобы рассеять подозрения в неэтичном поведении, а вовсе не для обеспечения высоких этических стандартов в государственном аппарате.

По мнению ученых, значение Этического кодекса государственного служащего (Кодекса административной этики) определяется, прежде всего, тем, что по нему достаточно полно можно судить о нравственной направ­ленности, основных моральных принципах и нормах кадровой политики государства. В то же время этический кодекс является серьезным конкрет­ным инструментом самой государственной службы, так как с его помощью осуществляется формирование кадрового состава государственных служа­щих, оценивается и регулируется их деятельность.

Согласно общепринятой практике этический кодекс включает в себя три типа нравственных норм: предписывающие, запретительные и рекомен­дательные. В предписывающих и запретительных разделах этического ко­декса содержатся указания на то, как требуется поступать в конкретных и наиболее важных ситуациях и что не разрешается делать с точки зрения профессиональной этики государственной службы в рамках служебного по­ведения. Рекомендательные нормы ориентируют служащего, как следует вести себя в той или иной нравственной ситуации (например, вести дискус­сию в корректной форме, не подрывающей авторитет государственной службы).

Как уже отмечалось, этический кодекс государственной службы не должен уподобляться правовому или административному документу. Необ­ходимость и обязательность выполнения заложенных в нем норм и положе­ний должны быть основаны на добровольном соглашении-договоре между служащим и государственным органом. При этом, как считают специалисты, ни администрация, ни, тем более, правовые органы, не должны брать на себя функции реализации моральных предписаний и решать этические споры.

Руководство компании следит, чтобы каждый сотрудник был проин­формирован о том, что нарушение Кодекса является серьезным нарушением сотрудником своих должностных обязанностей. Выполнение положений этического кодекса отражается в характеристике на каждого сотрудника.

В целях достижения высоких стандартов нравственности и предупре­ждения неэтичных поступков многие учреждения и компании требуют от своих сотрудников сообщать о нарушениях кодекса, о любом факте подкупа или предложении о незаконном платеже или выгоде вышестоящему руко­водству или Председателю комитета/комиссии по этике. При этом сотруд­ник, сообщивший о нарушениях, должен быть защищен от любой формы преследования, если только он не действовал злоумышленно или недобро­совестно. По просьбе сотрудника его имя не должно быть разглашено, насколько это возможно с юридической точки зрения. В ряде крупных ком­паний члены высшего руководства и руководители региональных отделений в конце каждого года в обязательном порядке пишут заявления-отчеты по установленному образцу, которые можно представить в следующем виде:

Определенную пользу здесь может, на наш взгляд, оказать опыт наиболее «продвинутых» и авторитетных по части разработки и внедрения этических стандартов частных компаний. Многие из них создают свои по­стоянные комитеты по этике для оценки повседневной практики компании с точки зрения ее соответствия нормам этики. Обычно такой комитет состоит из руководителей высшего уровня и включает в себя Председателя Совета Директоров, Главного Исполнительного Директора, Председателя Комитета по этике и лица, не являющегося сотрудником компании, которого назнача­ет Совет Директоров.

Постоянным участником заседаний Комитета по этике, как правило, является Начальник отдела внутреннего аудита. Некоторые компании, наоборот, не создают специальных комитетов по этике, но нанимают специ­алиста по вопросам этики («адвоката по этике»), в задачи которого входит выработка суждений по этически спорным проблемам, связанным с дей­ствиями организации, а также выполнение функции «социальной совести» организации.

Что касается США, то, например, в американском парламенте обе па­латы имеют комиссии по этике, формирование которых происходит на двухпартийной основе (обе политические партии равно представлены в обе­их комиссиях). Комиссии имеют право нанимать на работу персонал, не имеющий партийной принадлежности. Члены американского парламента в отличие от европейских парламентариев не пользуются иммунитетом от уголовного преследования за совершенное преступление независимо от его тяжести. Поэтому возможна ситуация, когда в отношении того или иного депутата, нарушившего какое-либо правило, одновременно может произво­диться расследование со стороны министерства юстиции и со стороны ко­миссии по этике.

При создании Комитет по стандартам был наделен рядом полномочий. Он должен был исследовать стандарты поведения лиц, занимающих госу­дарственные должности, в том числе нормы и процедуры, регулирующие финансовую и коммерческую деятельность, и на этой основе предоставлять рекомендации по внесению в существующие механизмы изменений, необ­ходимых для обеспечения более высоких стандартов благопристойности в публичной сфере. В круг лиц, находящихся в поле зрения Комитета, входят министры, государственные служащие, должностные лица в ранге, соответ­ствующем министру, высшие должностные лица других учреждений, фи­нансируемых из государственного бюджета, а также избранные представи­тели и должностные лица местных органов власти. В 1995 г. круг полномо­чий Комитета был расширен в связи с возникшей (под влиянием обществен­ных запросов) необходимостью внимательного изучения системы финанси­рования политических партий, которые в Англии не получают средств от государства, а получают их в виде частных пожертвований.

В разделе, посвященном парламентской этике, мы уже приводили семь принципов публичной жизни (бескорыстие, принципиальность, честность, подотчетность, открытость и лидерство), разработанные Комитетом по стандартам и призванные стать важнейшим регулятором поведения в пуб­личной сфере для всех без исключения должностных лиц и государственных служащих в Соединенном Королевстве. По словам Председателя Комитета Н.Викса, Комитет разработал также три средства реализации этих принци­пов. Во-первых, необходимо, чтобы каждый из институтов – Парламент, Палата общин, Палата лордов и Кабинет министров – разработали свой эти­ческий кодекс, в котором на высоком уровне отобразились бы аргументы в пользу определенных стандартов поведения. Эти кодексы, по мнению чле­нов Комитета, не обязательно должны быть пространными, ибо если кодекс

будет слишком пространным, его никто не будет читать, и он потеряет зна­чимость (в кодексе для государственной службы, например, не более трина­дцати абзацев, то же самое и в кодексе парламентариев).

Весьма полезными могут оказаться методы, которые использует Коми­тет по стандартам в публичной сфере в своей работе. Сразу после того, как сформулирована тема, члены Комитета раздают опросник и получают мно­жество мнений, обычно в письменном виде. Затем проводятся слушания, в которых может принять участие любой желающий, после чего публикуется доклад. Это серьезный документ, представляющий собой большое исследо­вание, на проведение которого при условии тщательной отработки требуется около года. В нем дается 30-40 рекомендаций, как правило, подробных. Ре­комендации направляются премьер-министру, и правительство обычно офи­циально отвечает, излагая свой взгляд на эти рекомендации. На следующем этапе правительство соответствующие законы. Примерно через год Комитет проверяет, как реализуются его рекомендации. По данным Н.Викса, за время своего существования Комитет по стандартам сформулировал в семи своих докладах в общей сложности 334 рекомендации.

В целях повышения этичности поведения руководителей и рядовых со­трудников в большинстве учреждений и организаций существует порядок оказания помощи служащим в вопросах этики. В Кодексах по этике поведе­ния рекомендуется в неясных ситуациях, если сотрудник не уверен, как необходимо поступать в соответствии принятыми нормами, он должен про­консультироваться у высшего руководства или у Председателя Комите­та/комиссии по этике. Кроме того, может быть использовано этическое кон- сультирование, к которому прибегают многие частные компании. Обычно этическое консультирование проводится в тех случаях, когда в организации отсутствует специальная комиссия (комитет) по этике или когда проблемы организации не могут быть решены силами самой организации из-за слож­ности и противоречивости ситуации, связанной с конкретными моральными дилеммами. В этих случаях приглашаются компетентные независимые спе­циалисты по вопросам этики со стороны.