Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовый менеджмент. Учебное пособие для бакалавров
.pdf
61
2.3. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ.
ХАРАКТЕРИСТИКА СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Государственный финансовый контроль является комплексом процессов и мер, выполняемых органами государственной власти, в том числе преднамеренно созданными ими органами, с применением своеобразных форм
и методов его организации за выполнением субъектами хозяйствования и органами государственной власти норм права для обеспечения законности, целесообразности, результативности образования, распределения и использования
финансовых ресурсов государства.
Государственный финансовый контроль распространяется не только на
государственный сектор экономики, но и оказывает влияние на субъекты хозяйствования всех форм собственности, ключевым образом осуществляя про-
верки соблюдения ими налогового законодательства, выполнения государ-
ственных и муниципальных заказов, целевого потребления субсидий, дотаций,
бюджетных кредитов, в том числе результативности предоставления и законности потребления налоговых льгот. Делая вывод, можно сказать, что объектом
государственного финансового контроля становятся все денежные отношения,
строящиеся в процессе деятельности субъектов хозяйствования, связанные
с формированием и использованием финансовых ресурсов государства.
Во множестве стран создание и применение государственного финансо-
вого контроля в основном определяется формой государственного устройства
(например, для Российской Федерации, США это присутствие института президентской власти). Исходя из определенных признаков классификации, внутри
государственного финансового контроля можно выделить следующие виды:
1. По отношению к ветвям государственной власти: контроль, проводимый законодательными (представительными) органами государственной
власти как напрямую (парламентский контроль), так и через сознательно со-
зданные ими органы независимого контроля; контроль, осуществляемый пре-
зидентом; контроль, осуществляемый органами исполнительной власти.
Парламентский контроль подразумевает: просмотр и утверждение бюджета, отчет о его выполнении; контрольную деятельность неизменных комиссий и комиссий по анализу и упразднению финансовых нарушений и др.
62
Например, в Индии такими органами являются парламентские комитеты
(государственной отчетности, бюджетных предложений, по делам государ-
ственных предприятий), в США — Бюджетное управление конгресса и Главное
контрольно-финансовое управление. Назначение Бюджетного управления конгресса — снабжать Конгресс, в том числе бюджетные комитеты, информацией
по финансово-экономическим вопросам, анализировать исполнение финансовых программ и др. [26, c. 161]. Ключевой функцией Главного контрольнофинансового управления как верховного органа, осуществляющего контроль за
исполнением бюджета, является контроль за правительственными расходами.
Данный орган имеет своеобразную независимость от обеих ветвей власти.
В других странах (Австрия, Испания, Франция, Германия и др.) роль независимых органов государственного финансового контроля представляют
Счетные палаты. В России парламентский контроль, включая и финансовую
сферу, выполняют палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Гос-
ударственная Дума, которые образуют комитеты и комиссии (например, коми-
тет по бюджету и налогам). На основании ст. 107 Конституции обязательному
рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Ду-
мой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных
налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регули-
рования, денежной эмиссии. Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы
субъектов РФ представляют органы независимого государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Во многих странах одновременно с органами парламентского контроля
существуют правительственные контрольно-ревизионные органы. В США таким органом служат административно-бюджетное управление при Президенте,
инспекторские службы в федеральных ведомствах, президентский совет по
борьбе с финансовыми злоупотреблениями в правительственных учреждениях;
в Финляндии — Ревизионное управление государственного хозяйства, которое
является частью Министерства финансов. К таким органам присоединяется
также служба Генерального инспектора и ревизора в Индии, ведомство Гене-
рального контролера в Канаде и т.д.
Система контрольных органов в рамках исполнительной власти в Рос-
сийской Федерации формируется Правительством РФ в соответствии с БК. Фи-
нансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, орга-
нами местного самоуправления, возложен на Министерство финансов РФ, Фе-
63
деральное казначейство (федеральная служба), финансовые органы субъектов
РФ и муниципальных образований, главных распорядителей бюджетных
средств и распорядителей бюджетных средств [26, c. 165].
Президентский контроль в Российской Федерации, в смысле контроля за
исполнением указов и распоряжений Президента РФ по вопросам государ-
ственных финансов, возлагается на органы, уполномоченные Президентом РФ
в соответствии с законодательством (например, Контрольное управление Пре-
зидента РФ).
2. Рассматривая ступени государственной власти, выделяют: феде-
ральные органы государственного финансового контроля и региональные орга-
ны государственного финансового контроля. К федеральным органам относятся: в Российской Федерации — Счетная палата РФ, Министерство финансов РФ
и его федеральные службы и др.; в Германии — Федеральная счетная палата; во
Франции — Счетная палата Франции. Региональные органы включают в себя
контрольно-счетные органы субъектов РФ (например, Контрольно-счетная палата Москвы, контрольно-счетные палаты краев и областей РФ), контрольные
органы администрации субъектов РФ (например, Главное управление государ-
ственного финансового контроля города Москвы); в Германии — счетные палаты федеральных земель; во Франции — региональные счетные палаты.
3. Учитывая характер компетенции, выделяют: органы общей компе-
тенции — производят контроль в направлении довольно большой сферы во-
просов (например, Счетная палата РФ, Главное контрольное управление Пре-
зидента РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора РФ и др.);
органы отраслевой компетенции (Федеральная служба страхового надзора);
органы межотраслевой компетенции (Федеральная налоговая служба, Феде-
ральная таможенная служба).
Негосударственный финансовый контроль включает в себя аудитор-
ский контроль, внутрихозяйственный финансовый контроль и общественный
контроль.
В Российской Федерации финансовый контроль согласно БК осуществ-
ляют органы законодательной и исполнительной власти, главные распорядите-
ли и распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов
бюджета и главные администраторы источников финансирования дефицита
бюджета.
64
В частности, в Государственной Думе и Совете Федерации созданы и ра-
ботают различные комитеты и комиссии. Статья 265 БК четко указывает, какие
формы контроля закреплены за законодательными органами:
- предварительный контроль — в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов по бюджетнофинансовым вопросам;
- текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов испол-
нения бюджетов на заседании комитетов, комиссий, рабочих групп законода-
тельных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими во-
просами;
- последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов
об исполнении бюджетов.
В настоящее время основными органами финансового контроля в Рос-
сии являются: Центральный банк РФ (Банк России), Счетная палата РФ, Феде-
ральная служба по финансовому мониторингу, Министерство финансов РФ,
в том числе находящиеся в его ведении Федеральное казначейство, Федераль-
ная налоговая служба РФ, Федеральная таможенная служба РФ.
Правовое положение Федерального казначейства РФ закреплено Положе-
нием о Федеральном казначействе (постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе»), согласно которому оно
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим пра-
воприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюдже-
та, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ,
контролю и надзору.
Полномочия Федерального казначейства РФ определены в разд. 2 Поло-
жения о Федеральном казначействе. В частности, в полномочия Федерального
казначейства РФ как органа финансового контроля вменены:
- предварительный и текущий контроль за ведением операций со сред-
ствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями
и получателями средств федерального бюджета;
- контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере в установленном
порядке;
- внешний контроль качества работы аудиторских организаций;
- контроль за своевременностью и полнотой устранения объектами кон-
троля нарушений законодательства и т.д.
65
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности
Федеральное казначейство РФ имеет право запрашивать и получать в установ-
ленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам
установленной сферы деятельности.
Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти,
осуществляющим свою деятельность под руководством Президента РФ. В свою
очередь, Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов ис-
полнительной власти (за некоторыми исключениями).
Необходимо отметить, что ни положениями Федерального конституци-
онного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Фе-
дерации», ни иными нормативными правовыми актами, составляющими право-
вую основу деятельности Правительства РФ, конкретные полномочия по осуществлению финансового контроля не установлены.
Однако системный анализ нормативных актов позволяет прийти к выво-
ду, что Правительство РФ осуществляет финансовый контроль, реализуя
свои полномочия в области финансов. Так, оно определяет порядок осу-
ществления форм контроля, в том числе основания, порядок организации,
предмет, форму, сроки, периодичность проведения проверок субъектов кон-
троля и оформление результатов таких проверок; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль, регулирование и государственный контроль
в области внешнеэкономической деятельности, а также в области международ-
ного научного, научно-технического и культурного сотрудничества; координи-
рует и контролирует деятельность федеральных органов исполнительной вла-
сти, находящихся в ведении федеральных министерств.
Министерство финансов РФ осуществляет свою деятельность в соответ-
ствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ
от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации».
Минфин России организует исполнение федерального бюджета. В силу п. 1
Положения Минфин России является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики
и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, стра-
ховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофи-
нансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудитор-
ской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности и т.д.
66
Полномочия Минфина России закреплены в разд. 2 Положения. Так,
в сфере финансового контроля Минфин России реализует следующие полномочия:
- осуществление координации и контроля деятельности находящихся
в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхово-
го надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу;
- разработка и утверждение порядков составления и исполнения феде-
рального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и со-
ставления отчетности об их исполнении;
- осуществление контроля в процессе разработки проекта федерального
бюджета, поступления и расходования бюджетных средств и средств федераль-
ных внебюджетных фондов, а также контроля направления и использования
государственных инвестиций и т.д.
Помимо указанных органов, ряд полномочий в области финансового кон-
троля осуществляют следующие органы власти:
- полномочия Президента РФ в области финансового контроля закреп-
лены в ст. 80, 84, 86, 90 Конституции. В частности, Президент РФ осуществляет
финансовый контроль посредством ежегодных посланий Федеральному Собра-
нию РФ, подписания и обнародования законов о бюджете, издания указов по
вопросам финансовой деятельности; кроме того, через Контрольное управление
и другие управления своей Администрации, а также через полномочных пред-
ставителей в семи федеральных округах;
- Федеральное собрание — через одну из палат (Государственную Думу),
которая, в свою очередь, реализует свои контрольные полномочия через созда-
ваемые ей соответствующие комитеты и комиссии (например: Комитет по
бюджету и налогам, Комитет по финансовому рынку и др.). Финансовый кон-
троль осуществляется в процессе заслушивания Государственной Думой еже-
годных отчетов Центрального банка РФ, рассмотрения федерального бюджета,
представляемого Правительством РФ, а также отчета об его исполнении, фор-
мирования Счетной палаты и др.
Счетная палата РФ является по существу высшим органом государствен-
ного финансового контроля. В соответствии с п. 5 ст. 101 Конституции Счетная
палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой Федерального
Собрания страны для осуществления контроля за исполнением федерального
67
бюджета. Руководит Счетной палатой председатель, который назначается на
должность Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Пре-
зидента РФ и не может занимать эту должность более двух сроков подряд. Счет-
ная палата осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным за-
коном от 5 апреля 2013 г. 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».
Полномочия Счетной палаты РФ определены в ст. 14 указанного зако-
на. В частности, к ним относятся: контрольная, экспертно-аналитическая, ин-
формационная и иные виды деятельности; направление представлений, предпи-
саний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, информаци-
онных писем, а при выявлении данных, указывающих на признаки составов
преступлений, передача соответствующих материалов в правоохранительные
органы и т.д. Перечень полномочий Счетный палаты РФ является открытым,
следовательно, она может осуществлять и иные полномочия.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются, во-
первых, на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации,
на федеральные внебюджетные фонды, во-вторых, на органы местного само-
управления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие
финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения
вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечис-
ляют, используют средства из федерального бюджета или федеральную соб-
ственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным
законодательством или федеральными органами государственной власти нало-
говые, таможенные и иные льготы и преимущества.
Структура органов финансового контроля в экономически развитых
странах в основном одинакова и содержит следующие пункты:
- ведомство главного ревизора-аудитора (счетная палата), которое подчиняется напрямую парламенту или президенту страны. Смысл этого ведомства — контроль за тратами государственных средств и государственного имущества;
- налоговое ведомство с подчинением президенту, правительству либо
министерству финансов, которое контролирует зачисление налоговых доходов
в государственную казну;
- контролирующие структуры в числе государственных ведомств, проводящие проверки и ревизии подведомственных организаций;
68
- аудиторские фирмы, осуществляющие на коммерческой основе провер-
ку и подтверждение достоверности отчетной информации и законности финан-
совых операций;
- службы внутреннего контроля (внутренний аудит), основная задача которых — снижение издержек, оптимизация финансовых потоков и увеличение
прибыли.
В тоталитарных государствах с наиболее распространенной государ-
ственной собственностью государственный финансовый контроль носит то-
тальный административный характер, преследуя в общем фискальные цели.
2.4. ВНУТРИХОЗЯЙСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
Внутренний финансовый контроль осуществляется непосредственно
в государственных (муниципальных) органах власти. Целью данного вида кон-
троля является постоянная проверка деятельности и осуществление мероприя-
тий по устранению нарушений.
По сути, в процессе внутреннего финансового контроля участвуют все
работники, служащие органов, учреждений или организаций. Это связано с
тем, что к структуре подразделений и субъектов внутреннего контроля относят
непосредственного руководителя организации и назначенных им ответствен-
ных лиц, которыми может быть кто угодно. Количество данных лиц также не
ограничено.
Система внутреннего контроля — это сложная структурированная кон-
струкция. Степень структурированности и сложности данной системы зависит
от строения самого учреждения. Также на нее влияет масштаб деятельности,
численность работников и т.д. Результаты внутреннего финансового контроля
могут использоваться всеми структурными подразделениями организации для
оптимизации их деятельности, а руководством — для более эффективного
управления и учета имеющихся в организации ресурсов.
Управленческие структуры организации должны осуществлять владение,
пользование и распоряжение имуществом эффективно и целесообразно, долж-
ны уметь оперативно принимать решения, устранять негативные последствия
возможных нарушений. К примеру, для того чтобы проверить правильность со-
ставления финансовой отчетности, оценить общий потенциал организации
и состояние хозяйственной деятельности, руководство привлекает экспертов
69
и специалистов, обладающих особыми знаниями и навыками, для проведения
экспертиз.
Финансовый контроль тесно связан с наступлением ответственности за
нарушение финансовой дисциплины. Ответственность может быть как админи-
стративная, уголовная, так и экономическая, материальная, гражданская. Санк-
ции применяются как в отношении всей организации, так и в отношении от-
дельного лица. Меры экономической ответственности являются основными ме-
тодами воздействия финансового контроля на возможные нарушения. Данные
меры содействуют оздоровлению организации и дальнейшей превенции подоб-
ных нарушений.
Если говорить об основных задачах внутреннего контроля, то можно
назвать следующие:
- обеспечение соблюдения законодательства;
- обеспечение проводимой руководством организации внутренней финан-
совой политики путем контроля за исполнением внутренних актов;
- обеспечение правильности и законности ведения отчетности;
- обеспечение соблюдения финансовой дисциплины;
- обеспечение сохранности и целесообразности реализации имущества.
Внешний и внутренний финансовый контроль устанавливаются соответ-
ственно законодательной и исполнительной властью. Внешний контроль суще-
ствует для того, чтобы подтверждать достоверность и правильность бухгалтер-
ской отчетности, в то время как внутренний контроль направлен на обеспече-
ние всеми элементами системы организации законодательства и задач, поставленных руководством.
Внутрихозяйственный контроль реализуют отдельные подразделения,
предполагаемые управленческой структурой субъекта хозяйствования, и вместе
ними отдельные специалисты. Внутрихозяйственный контроль имеет ряд нюансов: сотрудники, его реализующие, напрямую подчиняются руководителю;
этот вид финансового контроля действует на регулярной основе, а не периодически; кроме того, не существует единой регламентации объема и характера
процессов контроля, системы их документирования (определяется, как правило,
самой организацией). Внутрихозяйственный контроль устанавливают обычно
в средних и крупных организациях; его выполнение с учетом четкой организации способствует: увеличению ответственности должностных лиц и работников; безопасности и правильному использованию финансовых ресурсов учреждений; предупреждению неблагоприятных явлений в финансово-хозяйствен-
70
ной деятельности организации; получению необходимой оперативной инфор-
мации для осуществления управления.
К видам финансового контроля традиционно относят и общественный
контроль, под которым понимают контроль, осуществляемый непосредственно
гражданами, а также общественными организациями и объединениями, т.е. без
участия специальных государственных органов.
В зависимости от объекта контроля выделяют такие виды финансового контроля, как бюджетный, налоговый, таможенный, валютный, контроль
в страховой сфере (страховой), денежно-кредитный, контроль за деятельностью
внебюджетных фондов и др.
Бюджетный контроль, являющийся одним из важнейших видов финан-
сового контроля, обеспечивает проверку правильности составления и исполне-
ния доходов и расходов бюджета в разрезе показателей, установленных зако-
ном о бюджете на соответствующий год; выявление отклонений в ходе испол-
нения бюджета; выявление финансовых нарушений в бюджетной сфере;
контроль за правильностью осуществления бюджетного учета. Налоговый и
таможенный контроль рассматриваются либо как самостоятельные виды контроля, либо как составляющие бюджетного контроля.
Финансовый контроль, объектом которого являются финансовые отно-
шения, складывающиеся в различных сферах и звеньях финансовой системы,
могут осуществлять органы как государственного, так и негосударственного
финансового контроля. Так, финансовый контроль в страховой сфере проводят
специально созданные государственные органы (например, Федеральная служ-
ба страхового надзора РФ), а также аудиторские организации. Финансовый
контроль в системе пенсионного обеспечения в РФ осуществляют: Счетная па-
лата РФ, Федеральная служба по финансовым рынкам, Пенсионный фонд РФ (в
отношении страхователей и пенсионеров), Федеральная служба финансово-
бюджетного надзора, Общественный совет по инвестированию средств пенси-
онных накоплений, негосударственные пенсионные фонды (по отношению к
управляющим компаниям), аудиторские фирмы, органы внутреннего контроля.
Совокупность контрольных действий и операций, осуществляемых субъ-
ектами контроля, может быть выражена в той или иной форме, зависящей от
целого ряда факторов. С учетом этих факторов (время и место проведения контроля, периодичность его проведения и др.) можно выделить следующие фор-
мы финансового контроля (табл. 4).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]