Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Стратегическое управление в правоохранительной сфере. Учебное пособие
.pdf
дарства, как жизни и здоровья, так и имущества (собственности). Оптимальным является такое комбинирование факторов
развития правоохранительной системы, которое дает наилучший результат при возможно более экономичном использовании ресурсов, при соблюдении ряда условий и ограничений.
Эффективной будет такая правоохранительная система, которая
обеспечивает оптимальное соотношение результата и затрат при
возможно более полной активизации наличных ресурсов. Поэтому миссия структуры является критерием оценки прежде всего результата, а уже через полученный эффект в целом — критерием оценки результативности функционирования правоохранительной системы. Оптимальное комбинирование факторов развития, в том числе и ресурсов, определяется на основе эффективности их использования. Следовательно, через эффективность миссия является также критерием проектирования факторов развития.
В процессе комбинирования факторов развития следует
учитывать и использовать ряд ограничений и условий. Ограни-
чения могут быть связаны с соблюдением законодательных
норм. В частности, уголовно-процессуальный закон запрещает
в процессе расследования уголовных преступлений использовать психологическое и физическое давление на участников уголовного процесса. К условиям, которые необходимо соблюдать
при комбинировании факторов развития в правоохранительной
сфере, относятся:
• бескомпромиссное соблюдение законности при обеспече-
нии правоохранительными субъектами социальной безопасности и правопорядка;
• осуществление профилактики чрезвычайных ситуаций,
других вызовов и угроз, локализация или нейтрализация
их отрицательных последствий.
В правоохранительной сфере результативность деятельности
субъектов не сводится к экономическому эффекту. Главным является социальный результат. Так и затраты измеряются не
только с экономической точки зрения, но и с социальной позиции. Социальная и социально-экономическая эффективность
системы правоохранительных субъектов не могут быть полно
измерены в деньгах или материальной форме. Зачастую математические методы оптимизации недостаточны для оценки оптимального комбинирования факторов развития системы с ярко
выраженной социальной составляющей, к которой относятся
131
правоохранительные субъекты. Здесь наряду с количественными
(математическими) методами измерения необходимо использовать качественные, которые порой будут не только предпочтительными, но и единственно возможными. В частности, моральный климат персонала правоохранительной организации,
доминирование таких нравственных ценностей, как патриотизм,
совесть, честь, творческий подход и вдохновение, жизненный
тонус персонала и т.п., невозможно измерить математически.
Каждой правоохранительной стратегии соответствует и своя
организационная структура. Например, для прокуратуры своя,
отличная от структуры органов МВД, ФСБ и др. Зачастую выбранная стратегия предполагает создание соответствующих подразделений, реализующих функцию развития правоохранительного субъекта. Например, в некоторых правоохранительных
структурах уже созданы и эффективно функционируют подразделения стратегического анализа и планирования. В данном
случае работает принцип — «стратегия определяет структуру»
(А. Чандлер).
Следует отметить, что в практике оргпроектирования правоохранительных субъектов данный принцип реализуется редко.
Вместе с тем, изменчивый характер внешней среды, необходимость постоянной корректировки правоохранительных стратегий объективно требуют изменения организационной структуры
правоохранительных субъектов. Поэтому наилучший результат в
правоохранительной деятельности по обеспечению социальной
безопасности может быть обеспечен организационной структурой адаптивного содержания. Она характеризуются наибольшей
гибкостью, способностью реагировать на быстро меняющиеся
социальные процессы и явления.
Важным отличительным признаком адаптивной структуры
управления является ее способность к расширению горизонтальных связей, устранению и преодолению ведомственных
барьеров между правоохранительными субъектами, а также
противоречий, возникающих внутри правоохранительных
структур. Традиционные линейно-функциональные организационные структуры, распространенные в правоохранительной
системе, являются привычными и с этой точки зрения, конечно же, удобными. Их преимущество заключается в четком разграничении функций, иерархической соподчиненности всех
звеньев управления, упорядоченности системы правил и стандартов, определяющих функционирование органов управления.
Однако недостатки, мешающие адаптации структуры к внеш-
132
ним условиям, заключаются в жесткой программе ее «поведения», в трудностях организации взаимодействия подразделений
внутри структуры, практически неспособности к быстрым нововведениям.
2.4.6. Планирование и программирование
в системе стратегического управления
в правоохранительной сфере
Стратегическое планирование в правоохранительной деятельности не только мыслительный, но и социальный процесс.
Осуществляется в системе социальных связей и охранительных
правоотношений в различных сферах жизнедеятельности человека. Выступает в качестве одной из важнейших закономерностей функционирования и развития общества и является одним
из условий стабильности воспроизводства и упрочения социальных связей, поддержания устойчивости и жизнеспособности социального организма. Поэтому стратегическое планирование в
правоохранительном сегменте представляет собой выявление
общего в потребностях и интересах субъектов общественной
жизни. Но поскольку жизнь общества многообразна и противоречива, стратегическое планирование принимает форму социально организованного процесса, выполняет функцию согласования интересов и целей людей, групп, классов в борьбе с преступностью, по обеспечению социальной безопасности.
Вместе с тем стратегическое планирование выполняет не
только функцию по обеспечению согласования интересов и
правоохранительных целей различных социальных групп, но и
увязывает данные потребности с имеющимися реальными возможностями общества. Выполняя стимулирующую функцию,
заинтересовывает участников правоохранительного процесса в
обеспечении безопасности личности, общества, государства
наилучшим из социально приемлемых способов.
Из сказанного следует, что стратегическое планирование в
рассматриваемой сфере нечто большее, чем составление и реализация плана, это — управление изменениями в обеспечении
безопасности и борьбе с преступностью. В процессе стратегического планирования определяются не только перспективы развития правоохранительной системы, но и возможности преодоления негативных тенденций и процессов, влияющих на будущее состояние безопасности общества, как в целом в стране, так
и отдельных ее регионах. Предвосхищая возможные негативные
133
изменения качественного состояния преступности и правопорядка, планирование выступает эффективным инструментом,
способствующим сокращению неопределенности в состоянии
социальной безопасности, обеспечивает соответствующую реакцию на возникающие риски, вызовы и угрозы.
Особая роль в этом процессе принадлежит управлению и
управленцам, которые обеспечивают организационную адаптацию системы к переменам. Они работают с возникающими
тенденциями в общественных процессах и явлениях, могущих
повлиять на социальную безопасность, организуют широкий
исследовательский анализ, заботятся как о процессе планирования, так и о претворении в жизнь новых идей и подходов.
Они становятся изобретателями будущего безопасного состояния общества, аналитиками, людьми, мобилизующими сторонников позитивных перемен в борьбе с правонарушениями.
Стратегическое планирование, осуществляемое правоохранительными субъектами, неразрывно связано со знанием социальных процессов, происходящих в экономической, политической, социально-бытовой и иных сферах жизнедеятельности
общества, а также глубоким пониманием тенденций в их протекании. В этом смысле стратегическое планирование заключается
в таком согласовании, которое позволит предвидеть будущее состояние социальной безопасности в соотношении и связи с динамикой развития социальных процессов, происходящих в различных сегментах жизнедеятельности общества и государства.
Стратегическое планирование в социальном управлении
предстает как форма и способ логического преобразования
фактических данных, определенных намерений, предположений в пригодную для практических действий политику. Другими словами — это способ принятия перспективных государственных стратегических решений, выходящий за рамки простого анализа. Оно предполагает активное участие субъектов
управления правоохранительной сферой в предвидении зарождающихся негативных тенденций в развитии преступности,
возникновения для социальной безопасности вызовов и угроз,
возникающих в материальной и духовной жизнедеятельности
общества и выступающих в отдельных ее разновидностях (терроризм, экстремизм, алкоголизм и наркомания и т.д.). Это
сложный мыслительный процесс и свойство жизнедеятельности человека, социума. А поскольку в системе обеспечения
безопасности личности, общества, государства центральной
134
фигурой является человек — существо сознательное, стремящееся оказать влияние на правоохранительные отношения и
процессы, адаптироваться к изменяющимся условиям, происходящими в материальной и духовной сфере жизнедеятельности, упрочить свое положения в борьбе с правонарушениями и
преступностью, то его действия по планированию предопределяются целеполаганием. Планирование облегчает задачу формирования образа будущего состояния преступности и типа
личности преступника, создает представления о возможных
факторах и тенденциях, способных характеризовать качественные и количественные изменения этих феноменов, позволяет
учесть опыт прошлого и соединить его с настоящим в конкретных действиях по обеспечению социальной безопасности в
стране, регионе, городе. Ролевое значение планирования в нашем контексте состоит в выполнении им аналитических и прогнозных функций, обеспечивающих обоснование правоохранительных целей.
Процесс правоохранительного целеполагания включает в себя не только постановку социальными субъектами целей, но и
работу по обоснованию путей и средств их достижения. В виде
функции стратегического управления в правоохранительной
сфере планирование реализуется через выбор оптимального варианта развития объектов управления в перспективе, в качестве
которых выступают отношения безопасности в экономической,
политической, социально-бытовой и духовно-культурной областях жизни человека (внешняя и внутренняя среда).
Термины «стратегическое планирование» и «стратегическое
управление» в повседневном обиходе ученых и даже в практике
социального управления зачастую употребляются как синонимы.
Это не так. По нашему мнению, стратегическое планирование в
правоохранительной сфере включает несколько этапов. Как
мыслительный процесс стратегическое планирование может
быть описано c помощью логических схем и как средство обоснования целей, и как инструмент рационального использования
ресурсов. Хотя в практике названные логические схемы переплетаются и включают три основных этапа. В силу этого обстоятельства стратегическое планирование нами рассматривается в качестве центрального звена стратегического управления.
Основными задачами стратегического планирования в правоохранительной сфере являются обеспечение долгосрочной и
стабильно устойчивой, эффективной деятельности правоохрани-
135
тельных субъектов в непрерывно меняющихся условиях внешней среды, а также развитие и совершенствование информационно-аналитической функции в процессе разработки и реализации планов.
Кроме того, к задачам стратегического планирования относятся:
• установление негативных тенденций, выявление вызовов и
угроз социальной безопасности, выработка мер адекватного противодействия;
• формирование и осуществление социальной политики в
правоохранительной сфере;
• разработка правоохранительных стратегий субъектов обес-
печивающих социальную безопасность;
• формирование или уточнение исходных данных и разра-
ботка критериев и показателей социальной безопасности,
их пороговых значений и индикаторов;
• совершенствование механизма взаимодействия и коорди-
нации правоохранительных субъектов в их деятельности
по обеспечению безопасности;
• осуществление мер информационной и информационно-
аналитической поддержки стратегического планирования;
• системное накопление и воспроизводство знаний, подго-
товка, переподготовка и повышение квалификации кадров
в области стратегического планирования, осуществляемого
в правоохранительной сфере;
• оценка степени соответствия планируемых на федераль-
ном, межрегиональном, региональном и отраслевом уровне программно-целевых мероприятий обеспечения социальной безопасности общества;
• осуществление комплексного наблюдения (мониторинга)
состояния социальной безопасности в стране и субъектах
Российской Федерации, включая совершенствование системы информационно-статистического наблюдения за показателями социальной безопасности общества.
Кардинальное отличие стратегического управления от всех
других видов управления в правоохранительной сфере состоит в
том, что оно не ограничивается присутствием в стратегии управления элементов долгосрочности и глубинных структурных преобразований факторов развития и механизмов их взаимодействия. Как уже отмечалось, этот вид стратегического управления
содержит и такой важный признак, как системность. Система
136
стратегического планирования включает органы государственной власти и управления, корпоративные, государственнообщественные и иные объединения, разрабатывающие политические, организационно-правовые, социальные, экономические
и иные меры, направленные на противодействие вызовам и угрозам развития негативных тенденций в состоянии правопорядка и социальной безопасности.
Стратегическое планирование осуществляется на федеральном, межрегиональном (федеральный округ), региональном
(субъекты территорий) и отраслевом (Генеральная прокуратура,
МВД, ФСБ, ФСНК и пр.) уровнях с учетом основных социально-экономических, политических и других факторов общественного развития, общей оценки угроз правопорядку и социальной безопасности, ресурсных и иных возможностей.
Плановая деятельность представляет собой естественную
функцию жизнеспособного общества. Особое место занимает
плановая и предшествующая ей прогнозно-аналитическая
функция в деятельности государства в управлении по обеспечению национальной (в том числе и социальной) безопасности. Стратегическое планирование в правоохранительной сфере
организуется в соответствии со статусом Совета Безопасности
Российской Федерации, а также в пределах полномочий и с
учетом компетенции и ответственности правоохранительных
субъектов. Осуществляется на федеральном, межрегиональном
(федеральный округ), региональном (субъект федерации) и отраслевом уровнях (правоохранительные структуры). На федеральном уровне ведется на перспективу 20—25 лет. Для системных задач общенационального значения осуществляется
более детальное стратегическое планирование на 5—10 лет.
Общее руководство стратегическим планированием обеспечивает Президент Российской Федерации, непосредственное
управление им в части их касающейся осуществляют Председатель Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководители крупных корпоративных структур предпринимательского сообщества, наделенные правом принимать национально значимые управленческие решения, руководители государственных научных академий. Разграничение полномочий,
компетенции и ответственности в рамках стратегического планирования в правоохранительной сфере определяется Прези-
137
дентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в части его касающейся.
В процессе стратегического планирования в правоохранительной сфере принимают участие Администрация Президента
Российской Федерации и его полномочные представители в федеральных округах, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, крупные корпорации, а также специальные органы, осуществляющие сбор и
анализ информации о состоянии национальной безопасности и
занятые разработкой методологии, технологий и средств в области сбора и анализа информации. В планировании могут принимать участие субъекты права законодательной инициативы.
На уровне федеральных округов стратегическое планирование в правоохранительной сфере организует полномочный
представитель Президента Российской Федерации, в субъекте
Российской Федерации — руководитель конкретного субъекта
совместно с руководством органов государственной власти территорий. Координирует эту работу полномочный представитель
Президента России. Организация, порядок государственного регулирования и координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов исполнительной власти, разграничение их полномочий в области
стратегического планирования в правоохранительной сфере входит в компетенцию Правительства России. Участие в стратегическом планировании по обеспечению безопасности и правопорядка со стороны предпринимательского сообщества осуществляется путем формирования государством благоприятных для
этих целей условий.
Государство в лице Президента и Совета Безопасности берет на себя управление стратегическим планированием по
обеспечению социальной безопасности. Такое управление
включает: формирование и осуществление государственной политики в правоохранительной сфере; вопросы правового регулирования отношений в области стратегического планирования
в пределах компетенции, полномочий и ответственности субъектов стратегического планирования; установление нормативов
финансирования мероприятий стратегического планирования
на федеральном и региональном уровнях, определение расходов на эти цели; надзор и контроль в сфере стратегического
138
планирования. С этой точки зрения деятельность государства
носит характер директивы со стороны общества, закрепленной
правовыми актами. Директивный характер носят и задачи, поставленные Президентом Российской Федерации перед правоохранительными субъектами, призванными обеспечить социальную безопасность личности, общества, государства в различных сферах жизнедеятельности.
Существует достаточно много видов планирования. В теории
управления описаны календарное, оперативное, тактическое,
среднее и перспективное, централизованное, нормативное, индикативное, сетевое, итеративное планирование и т.д. Каждый
вид управления имеет свою специфику.
Стратегические планы в правоохранительной сфере определяют основные направления развития правоохранительной
структуры, ее общественно полезную деятельность. Общественная потребность в социальной безопасности требует осуществления правоохранительной деятельности в виде конкретных заданий и показателей применительно к каждому
этапу реализации стратегических ориентиров в борьбе с правонарушениями и преступностью в экономической, политической, социально-бытовой и духовно-культурной областях
жизни общества. Это может быть реализовано в двух основных формах: либо подготовки стратегического плана в виде
ряда среднесрочных и текущих (оперативных) планов, либо
посредством разработки и реализации пакета (комплекса)
программ, конкретизирующих направления или меры стратегического плана. В теории и практике стратегического управления по методам и технологиям различают централизованное
(директивное) и децентрализованное, нормативное, индикативное и итеративное планирование.
Директивное планирование требует доведения плана или программ до субъекта правоохранительной деятельности в форме
приказа, с определением соответствующих стимулов и ответственности. Примером такого планирования может быть названа
директива МВД России на текущий год исполнения приоритетных задач органов внутренних дел и внутренних войск.
Нормативное планирование (на основе нормативов) отвечает
на вопрос не «Что будет, если…?», а «Что необходимо предпринять, чтобы...?» Требования планирования по такому принципу
в правоохранительной сфере предполагает четкую классификацию сфер применения (экономическая, социально-бытовая и
139
т.д.), процедур измерения показателей (например, критериальный показатель оценки остроты кризисной ситуации в сфере
занятости — уровень общей безработицы, влияющий на увеличение числа корыстных преступлений в регионе), определение
их рубежных значений (5% — предкризисная ситуация, 8% —
кризисная)
1
. При ситуационном (адаптивном) технологическом
методе план выступает в качестве механизма адаптации к условиям быстро меняющейся внешней среды, используя инструментарий, позволяющий улавливать негативные тенденции или
сигналы и оперативно реагировать на них. (См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля
2006 г. ¹ 100 «О федеральной целевой программе «Повышение
безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах».).
Индикативное планирование предусматривает осуществление
процесса формирования системы параметров (индикаторов),
иначе называемых ключевыми показателями, определяющих
состояние правоохранительных субъектов, состояние социальной безопасности и мер воздействия по ее обеспечению. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых правоохранительная система, включая организационные
механизмы, координационные связи, наличествующие ресурсы
(материальные, финансовые, кадровые, информационные и
т.д.), способна устойчиво и эффективно не только функционировать, но и развиваться. В отличие от «показателя», позволяющего оценить лишь количественную сторону проблемного
явления, индикатор имеет векторный характер. Индикаторы
устанавливают пороговые (минимальные и максимальные) значения, например, в отношении распространенности в обществе
наркомании, теневой экономики, коррупции. Внутри предельных границ распространения преступности образуется «коридор», необходимый и достаточный для принятия стратегически
важных управленческих решений. Особое место занимают и
нередко используются в антикризисном управлении и предотвращении кризисов пороговые значения индикаторов, призванных сигнализировать о приближении критического состояния объекта управления и необходимости изменить стратегию развития объекта, включить соответствующие экстренные
регуляторы. В литературе такие индикаторы определяют, как
1
См.: Экономическая безопасность России. Общий курс: Учебник / Под ред.
В.К. Сенчагова. 2-е изд. М., 2005. С. 626.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]