Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Монография
.pdf
ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
____________________________________________________________________
А.С. Соколов, И.Н. Осипова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ
АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР
В СФЕРЕ ЗАКУПОК
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Монография
Саратов
Вузовское образование
2022
УДК 351
ББК 67.401.02
С59
Авторы:
Соколов А.С. — магистр, заместитель начальника ООЗ,
ГКУ «Центр Координации ГУ ИС»;
Осипова И.Н. — канд. ист. наук,
доц. кафедры государственного и муниципального управления
Поволжского института управления им. П.А. Столыпина —
филиала РАНХиГС при Президенте РФ
Соколов, Александр Сергеевич.
С59 Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для госу-
дарственных и муниципальных нужд : монография / А.С. Соколов, И.Н. Осипова. — Саратов : Вузовское образование, 2022. — 80 с. — (Высшее образование). — Текст : электронный.
ISBN 978-5-4487-0618-9
В монографии изложены теоретико-методологические основы иссле-
дования коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок,
рассмотрен региональный опыт организации противодействия коррупции
в сфере государственных и муниципальных закупок, даны рекомендации,
направленные на совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок на государственные и муниципальные нужды.
Настоящая монография рекомендуется при подготовке к занятиям по
дисциплинам «Государственное и муниципальное управление», «Организация противодействия коррупции в органах власти».
Монография представляет интерес для бакалавров, магистрантов и аспирантов образовательных организаций, реализующих программы высшего образования, слушателей переподготовки и повышения квалификации по направлению «Государственное и муниципальное управление»,
преподавателей, а также специалистов органов власти, осуществляющих
закупки для государственных и муниципальных нужд.
Научное электронное издание
ISBN 978-5-4487-0618-9 © Соколов А.С., Осипова И.Н., 2022
© Оригинал-макет, оформление.
ООО «Вузовское образование», 2022
Редактор Г.И. Иванова
Технический редактор, компьютерная верстка Г.И. Иванова
Корректор О.А. Адясова
Обложка С.С. Сизиумовой
Подписано к использованию 01.09.2021. Объем данных 6 Мб.
Издание представлено в электронно-библиотечных системах
IPR BOOKS (www.iprbookshop.ru),
Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)
Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35
Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96
Отдел продаж и внедрения ЭБС:
доб. 206, 213, 144, 145
E-mail: sales@iprmedia.ru
Отдел комплектования ЭБС:
доб. 224, 227, 208
E-mail: mail@iprbookshop.ru
По вопросам приобретения издания обращаться:
доб. 208, 201, 222, 224
E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru
4
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ................................................................................................................. 5
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК ..................................................................... 7
1.1. Научная проблематика исследования системы закупок
для государственных и муниципальных нужд ......................................................... 7
1.2. Характеристика системы закупок для обеспечения государственных
и муниципальных нужд ............................................................................................ 13
1.3. Анализ коррупционных рисков в сфере закупок для государственных
и муниципальных нужд ............................................................................................ 20
1.4. Современные проблемы контрактной системы в сфере закупок
для государственных и муниципальных нужд ....................................................... 33
ГЛАВА 2. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ
ОРГАНИЗАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК ... 41
2.1. Меры противодействия коррупции на региональном
и муниципальном уровнях ....................................................................................... 41
2.2. Анализ опыта московской области по осуществлению закупок
для государственных и муниципальных нужд ...................................................... 52
2.3. Рекомендации, направленные на совершенствование
антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных
и муниципальных нужд ............................................................................................ 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ....................................................................................................... 71
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ................................................................ 74
5
ВВЕДЕНИЕ
В России угрожающие масштабы имеет уровень коррупции, которая, со-
гласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации1, а также
Национальной стратегии противодействия коррупции2, является одной из главных угроз национальной безопасности нашей страны. Безусловно, экономические последствия и рост масштабов коррупции в России негативно сказываются
на всех сторонах жизни общества, включая сферу финансов. Ни для кого не
секрет, что одним из наиболее коррупционноемких секторов российской экономики является именно сфера закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд, в силу вовлечения в этот процесс
значительных финансовых ресурсов и стремления нечистых на руку участников
этого процесса обогатиться ими, используя незаконные способы.
Закупки для государственных и муниципальных нужд выступают одной
из самых важных «основ» благополучия общества, безопасности и стабильности Российской Федерации. Однако коррупция, имеющая свойства проникать
во все правоотношения, самым негативным образом влияет на стабильность
государства. В данном исследовании предпринята попытка выявить основные
коррупционные риски, возникающие в системе закупок для государственных
и муниципальных нужд, и способы совершенствования антикоррупционных
мер по их устранения.
Несмотря на тот факт, что в последние годы решено достаточно большое
количество проблем правоприменительной практики в исследуемой сфере, эмпирический опыт свидетельствует о неприемлемом количестве спорных, конфликтных и проблемных ситуаций.
В средствах массовой информации очень часто поднимается вопрос об
отсутствии здоровой конкуренции в сфере государственных и муниципальных
закупок. С каждым годом выявляется все больше коррупционных правонарушений и различных схем лоббирования интересов своего потенциального по-
1
См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной
безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.
2
См.: Указ Президента России от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия
коррупции на 2018–2020 годы» // СЗ РФ. 2 июля 2018 г. № 27. Ст. 4038.
6
ставщика (исполнителя, подрядчика) со стороны заказчика3. Однако указанные
количественные данные, а также иные статистические показатели правонарушений в сфере закупок, в полном объеме не охватывают реальные масштабы
распространения коррупционных правонарушений, так как включают только
сведения о выявленных правоохранительными органами и прокурорами нарушениях закона, без учета реального количества совершенных правонарушений,
обладающих высокой степенью латентности в Российской Федерации.
Независимые наблюдатели и эксперты также подтверждают подвержен-
ность сферы государственных и муниципальных закупок коррупционным посягательствам. По результатам исследования наиболее значимых федеральных,
региональных и муниципальных заказчиков, а также деятельности лидеров российского корпоративного сектора, проведенного экспертами Некоммерческого
партнерства «Национальная ассоциация участников электронной торговли»
(далее — НАУЭТ), установлено, что только за 2016 г. потери государства от закупок в условиях низкой конкуренции составили 187,82 млрд руб. (без учета
уровня инфляции), доля потерь в объеме размещенного заказа — 2,68 %.
Наибольшую долю потерь, которая равна 3,40 %, имеет муниципальный сегмент. В региональном сегменте доля потерь оценивается в 2,83 %, в федеральном — 2,10 %. С учетом инфляции потери государственного сектора составляют порядка 179,37 млрд руб.4.
Наличие указанных проблем при организации сферы закупок для госу-
дарственных или муниципальных нужд влечет за собой наличие существенных
финансово-экономических рисков, т.е. опасность наступления неблагоприятного события с возможностью и непредсказуемостью финансовых потерь.
Новые ресурсы повышения эффективности и совершенствования дея-
тельности по противодействию коррупции в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд невозможно
изыскать только путем анализа и учета ошибок. Для этого требуются научные
исследования и теоретические разработки о закономерностях развития всех аспектов механизма коррупции, комплексный анализ и выявление теоретических,
правовых, организационных проблем и путей их решения.
3
См.: Денисенко Г.В. Тендеры без конкуренции // Аудитор. 2017. № 5. С. 45–49.
4
См.: Национальный рейтинг прозрачности закупок. URL: http://www.nrpz.ru.
7
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИССЛЕДОВАНИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
1.1. НАУЧНАЯ ПРОБЛЕМАТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЗАКУПОК
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Система антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных
и муниципальных нужд в России основана на целях, задачах и принципах реализации Национальной стратегии противодействии коррупции, утвержденной
Указом Президента РФ5. С 2010 г. в рамках реализации национальных планов
противодействия коррупции предпринят ряд мер, направленных на нивелирование коррупционных рисков в системе закупок для государственных и муниципальных нужд.
Системного исследования по вопросам сущности коррупционных рисков
в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд в науке
не представлено. Отдельные аспекты данной проблемы рассматривались учеными и исследователями, специализирующимися в различных областях экономики и финансов, а также в области уголовного права. При этом ряд исследований
больше ориентированы на описание сложившейся ситуации, чем на изучение
и выявление сущностных характеристик коррупционных рисков в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Научные исследования последних лет ориентированы на те аспекты, которые были обозначены Национальным планом противодействия коррупции 2018–2020 гг.
Важнейшим направлением научных исследований по данной проблематике является профилактика и урегулирование конфликта интересов. Исследователи обращают внимание на разницу определений понятия «конфликт интересов»,
которые содержатся в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»6 и Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ
5
См.: Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия
коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1875.
6
См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ.
2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
8
«О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 44-ФЗ)7. По мнению
ученых (С.Е. Чанов, М.А. Сизов, Ю.Е. Соколова и другие)8, из-за «узости» понятия «конфликт интересов», которое дано в Законе № 44-ФЗ, целый пласт возможных ситуаций конфликта интересов не рассматривается в сфере закупок
для государственных и муниципальных нужд, а отдельные конфликты интересов не обязательно возникают из-за личной заинтересованности должностных
лиц или их противоправного поведения. Такое ограничение в последние годы
превратило данную сферу в одну из самых коррумпированных.
Попытка исправить сложившуюся ситуацию была предпринята Национальным планом противодействия коррупции 2018–2020 гг., котором предусмотрен целый ряд мер, связанных с профилактикой и урегулированием конфликта интересов в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Так, например,
Национальным планом противодействия коррупции 2018–2020 гг. определена
необходимость уточнения условий, при которых может возникнуть конфликт
интересов между участником закупки и заказчиком, установления требования
о недопущении возникновения конфликта интересов между участниками закупки. Важной мерой представляется обязанность участника закупки представлять заказчику информацию в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов с заказчиком.
Специфика закупок для государственных и муниципальных служб заключается в том, что данная сфера неминуемо связана с противоречиями общественных целей и потребностей с личными интересами участников закупки.
При этом отсутствие мер, направленных на профилактику конфликта интересов в данной сфере, не только нивелирует ее базовые принципы открытости
и прозрачности, но и создает препятствия для общественного контроля. В этой
связи интересными представляются меры, определенные Национальным планом противодействия коррупции 2018–2020 гг., предусматривающие проведе-
7
См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
8
См., например: Сизов М.А., Соколова Ю.Е. Проблемы законодательного определения «конфликт ин-
тересов» в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд // Коррупция в сфере исследований
и разработок: выявление причин, специфики и мер противодействия : материалы международной научнопрактической конференции / Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России).
Москва, 2018. С. 159–164.
9
ние обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг,
в случае если начальная (минимальная) цена контракта составляет 50 млн руб.
(государственные нужды) и 5 млн руб. (муниципальные нужды). Важной также
представляется мера, направленная на профилактику конфликта интересов, связанная с установлением запрета на привлечение к исполнению государственных и муниципальных контрактов субподрядчиков (соисполнителей) из числа
юридических лиц, подконтрольных руководителю заказчика, его заместителю,
члену комиссии по осуществлению закупок, руководителю контрактной службы заказчика, контрактному управляющему, а также их супругам, близким родственникам и свойственникам.
Не обошли стороной ученые и такое направление, как повышение ответственности должностных лиц, выполняющих определенные обязанности в сфере
закупок для государственных и муниципальных нужд. Необходимо обратить внимание на то, что ряд мер, которые были предложены по данному направлению
Национальным планом противодействия коррупции 2018–2020 гг., являются результатом научных исследований, предшествовавших его принятию. Так, например, нашла отражение в Национальном плане противодействия коррупции
2018–2020 гг. такая мера, как усиление контроля за деятельностью должностных лиц заказчика при осуществлении закупок в целях исключения необоснованного применения к поставщикам (подрядчикам, исполнителям) неустоек
(штрафов, пеней) и привлечение этих должностных лиц к дисциплинарной
и материальной ответственности9.
Исследователи обращают внимание на то, что несмотря на казалось бы
многоступенчатую систему контроля в данной сфере (внутренний, общественный,
финансовый, кассовый) злоупотребления должностными полномочиями не уменьшились. Так, З.С. Лусегенова обращает внимание на абстрактное изложение основных вопросов государственного контроля в статьях Закона № 44-ФЗ и отсутствие
четкой систематизации контролирующих органов по их функциям и полномочиям, видам контроля, от которых зависит процессуальный порядок (правила)
9
См.: Указ Президента России от 29 июня 2018 г. № 378 «О Национальном плане противодействия кор-
рупции на 2018-2020 годы» // Собрание законодательства РФ. 02.07.2018. № 27. Ст. 4038.
10
его осуществления10. По мнению Т.В. Сафоновой недостаточно эффективно работают положения ч. 11 ст. 7.30 КоАП РФ и ч. 1 и 4 ст. 30 Закона № 44-ФЗ
вследствие отсутствия четкой регламентации проведения плановых проверок.
Т.И. Абдреев отмечает определенные недостатки в системе финансового контроля, такие как неправомерное уклонение заказчика от проведения торгов, завышение цен контрактов, ненадлежащее исполнение контрактных обязательств
и приемки товаров, работ, услуг, несвоевременная их оплата11. Интересными
представляются исследования региональных практик осуществления финансового контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд.
Жаль, что большинство исследований не содержат конкретных предложений по
совершенствованию сложившейся системы контроля, а ограничиваются набором общих фраз о необходимости «…развития функции контроля в сфере
управления государственными закупками с использованием современных и
эффективных контрольных процедур»12.
К отдельному научному направлению можно отнести работы, посвященные исследованиям общественного контроля в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд (А.Н. Степанова, Н.В. Шершунова, А.К. Казарян, М.О. Пашигорев, Н.А. Проданова и другие)13.
В научных исследованиях поднимаются и другие проблемы, связанные
с осуществлением органами власти закупок для государственных и муниципальных нужд. По мнению К.Е. Картавых, проблемой является отсутствие в законодательстве определения понятия «государственные закупки». При этом автор не
обосновывает, в чем заключается проблема отсутствия данного определения для
существования системы закупок и как это влияет на возникновение коррупцион-
10
См.: Лусегенова З.С. Институт контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения госу-
дарственных и муниципальных нужд: правовые аспекты // Общество: политика, экономика, право. 2016. № 11.
С. 131–133.
11
См.: Абдреев Т.И. Развитие финансового контроля в сфере закупок для государственных и муниципаль-
ных нужд как составляющая системы государственного обеспечения экономической безопасности Российской
Федерации // Финансовая система Российской Федерации в условиях развития цифровой экономики: правовые
и экономические аспекты : материалы всероссийской научно-практической конференции с международным
участием. 2020. С. 37–40.
12
Трунова Т.А., Лытнева Н.А. Контрольно-методический инструментарий в механизме управления гос-
ударственными закупками // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2020. № 8–2. С. 320–328.
13
См., например: Пашигорев М.О., Проданова Н.А. Возможности общественного контроля за соблюде-
нием требований законодательства в сфере закупок // Бухгалтерский учет и налогообложение в бюджетных
организациях. 2019. № 8. С. 19–26.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]