Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

1 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 86 7 8 > Следующая >>>

№ 223-ФЗ понимается совокупность мероприятий по обеспечению законности в указанной отрасли, которые способствуют развитию конкуренции, а именно: позволяют максимальному числу лиц принимать участие в закупках. Уполномоченным на проведение контроля органом в сфере государственных и муниципальных закупок выступает Федеральная антимонопольная служба. Такими полномочиями она была наделена в 2015 г. положением «О ФАС». Для реализации своих полномочий ФАС России на уровне Российской Федерации, региона или муниципалитета может проводить плановые и внеплановые проверки.

В Законе № 44-ФЗ предусмотрены три разновидности антикоррупцион-

ного контроля. Помимо ведомственного контроля, который производится ФАС России и иными государственными организациями (ст. 100), здесь выделен внутренних контроль со стороны заказчика по ст. 101 и общественный контроль со стороны граждан, их объединений и юридических лиц по ст. 102. В зависимости от масштабов совершенного деяния, размера ущерба для бюджета и тяжести последствий для государства выявленные в ходе контрольных мероприятий коррупционные деяния могут стать основанием для открытия административного или уголовного делопроизводства. Так, в УК РФ предусмотрено сразу несколько статей, которые предусматривают уголовную ответственность за совершение коррупционных деяний в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд:

– ст. 200.4 за злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для

обеспечения государственных или муниципальных нужд;

– ст. 200.5 за подкуп работника контрактной службы, контрактного управ-

ляющего, члена комиссии по осуществлению закупок;

– ст. 285.1 за нецелевое расходование бюджетных средств и ст. 285.2 за

нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов;

– ст. 286 за превышение должностных полномочий; – ст. 289 за незаконную предпринимательскую деятельность;

– ст. 290 за получение должностным лицом, иностранным должностным лицом либо должностным лицом публичной международной организации лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества либо в виде незаконного оказания ему услуг имущественного характера, предоставления иных имущественных прав;

– ст. 291 за дачу взятки должностному лицу, иностранному должностному лицу либо должностному лицу публичной международной организации лично или через посредника (в том числе, когда взятка по указанию должностного лица передается иному физическому или юридическому лицу), а также большое количество поправок находятся на стадии рассмотрения.

Как мы видим, отдельный раздел правонарушений в закупочной отрасли формируют коррупционные нарушения в сфере государственных и муниципальных закупок. Их отличает нацеленность должностного лица заказчика на извлечение личной выгоды, использование своего служебного положения в данных целях.

2.2. АНАЛИЗ ОПЫТА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Анализ практики надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции и норм Закона № 44-ФЗ демонстрирует, что распространенным результатом противоправных действий, совершаемых в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок, является причинение финансового ущерба бюджетам как муниципального, так и регионального уровня, связанного с существенным завышением стоимости товаров, работ или услуг при заключении контракта.

Так, относительная экономия в результате проведения процедур закупок в Московской области держится на достаточно высоком уровне с 2018 г.:

– в 2017 г. — 7,13 %;

– в 2018 г. — 7,20 %;

– в 2019 г. — 6,25 %;

– в 2020 г. — 8,00 %.

При этом средний уровень относительной экономии в России:

– в 2017 г. — 8,30 %;

– в 2018 г. — 6,83 %;

– в 2019 г. — 6,05 %;

– в 2020 г. — 6,09 %47.

См.: Единая информационная система. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html#statAnchor

(дата обращения: 12.01.2021).

Тенденция к более тщательному планированию и увеличению экономии также наблюдается в Московской области, как и по всей стране. Распространенной в регионе при осуществлении государственных и муниципальных закупок является и практика так называемых «откатов», заключающихся в том, что должностное лицо за определенный процент от контракта оказывает содействие «договорным контрагентам». При этом оказание содействия при заключении государственных и муниципальных контрактов на территории области осуществляется должностными лицами различными способами, в том числе с помощью нарушений процедуры размещения сведений в ЕИС в сфере закупок, нарушений порядка определения победителя конкурсных процедур, нарушений при утверждении конкурсной документации и рядом других способов. Результаты анализа свидетельствуют о том, что государственными и муниципальными заказчиками, органами, уполномоченными на размещение заказов, нарушения закона допускаются на всех стадиях от информационного обеспечения до исполнения заключенных контрактов.

Например, типичный пример нарушения ст. 11 Закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Так, согласно постановлению Арбитражного суда Московского округа от 13 февраля 2019 г. по делу № А40-88709/2018 ФАС России было выявлено антиконкурентное соглашение, заключенное и реализованное компаниями двух групп лиц на шести аукционах на поставку криминалистической техники общей суммой почти 200 млн руб. Реализация неконкурентного соглашения выразилась в имитации конкуренции при совместном участии в процедуре, а также в отказе от участия в торгах в пользу других участников соглашения. Суды апелляционной и кассационной инстанций признали решение антимонопольного органа законным, отметив, что антимонопольным органом установлена достаточная совокупность прямых и косвенных доказательств, подтверждающих заключение соглашение и участие в нем. Так, заявители при участии в аукционах не конкурировали, а, наоборот, согласовывали и координировали свои действия, о чем свидетельствует совместное использование ими единой инфраструктуры, оборудования, компьютерной сети, а также их поведение на аукционах (совпадение учетных записей, на которых создавались и изменялись файлы заявок).

Доводы о недоказанности рентабельности соглашения были отклонены судами, поскольку при нарушении хозяйствующим субъектом п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» возможность наступления последствий в виде влияния на конкуренцию презюмируется, следовательно, не доказывается, ввиду чего на антимонопольный орган не возложены обязанности по установлению фактов, квалифицирующих согласованные действия хозяйствующих субъектов на торгах. Анализ поведения участников с точки зрения экономической выгоды, рентабельности снижения цены и ее адекватности как таковой не входит в предмет доказывания по указанной категории дел. Стоит отметить, что обстоятельства, установленные Решением ФАС России , приняты во внимание следственным органом, рассматривающим уголовное дело по фактам нарушений на рассматриваемых ФАС России аукционах48.

Такая картина наблюдается не только в Московской, но и в Саратовской области. Примером может служить постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 29 января 2019 г. по делу № А57-1199/201749. Суд кассационной инстанции подтвердил законность выводов Саратовского УФАС России по делу о нарушении ст. 16 Закона № 135-ФЗ в отношении участника процедуры и Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области. В 2015 г. Министерством был проведен аукцион на строительство автодороги, по итогам которого 28 декабря с победителем был заключен контракт. Согласно условиям контракта работы должны быть выполнены до 30 декабря, т.е. за два дня. При этом антимонопольным органом было установлено, что участник (в последующем победитель процедуры закупки) уже в конце ноября и начале декабря, т.е. до даты подведения итогов аукциона, выполнял подготовительные работы (завоз строительных материалов) и размещал строительную технику, что являлось подготовительным этапом работ по контракту. Опрос, проведенный Саратовским управлением ФАС России среди участников рынка производства работ по строительству автомобильных дорог, показал, что заявленные в контракте работы за три дня выполнить невозможно. Также Саратовское УФАС России установило, что на момент заключения контракта у обще-

См.: решение от 30 июля 2018 г. по делу № А40-88709/2018. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/

oCcdHGARvz1r (дата обращения: 26.08.2021).

См.: решение от 25 мая 2017 г. по делу № А57-1199/2017. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/

XUfeuIQL7vYP/ (дата обращения: 26.08.2021).

ства на правах аренды находилось оборудование, необходимое для строительства, которое являлось областной собственностью и было передано ему без проведения конкурентных процедур.

Таким образом, Министерство создало преимущественные условия обществу для получения государственного контракта. Указанные обстоятельства позволили антимонопольному органу сделать вывод о наличии антиконкурентного соглашения между Министерством и участником закупки. В результате реализации данного антиконкурентного соглашения бюджету региона причинен ущерб в размере более 70 млн руб., что послужило основанием для возбуждения уголовного дела по факту мошенничества в крупном размере при выполнении строительных работ.

Примером заключения соглашения, ограничивающего конкуренцию, может являться постановление Арбитражного суда Московского округа от 21 февраля 2019 г. по делу № А40-121772/1850. Суды трех инстанций, признав законным постановление Московского УФАС России о привлечении общества с ограниченной ответственностью «С» к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.32 КоАП РФ (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности), указали, что факт направления лицом, заключившим антиконкурентное соглашение, заявления о признании в заключении и реализации картельного соглашения при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства не является сам по себе безусловным основанием для освобождения данного общества от административной ответственности.

Судами установлено, что соответствующее заявление было подано после того, как антимонопольным органом было собрано большинство доказательств о заключении обществом картельного соглашения. Кроме того, на момент подачи соответствующего заявления антимонопольный орган уже располагал заявлением иного лица о заключении обществами картельного соглашения, направленного на поддержание цен на аукционах. С учетом данных обстоятельств суды не усмотрели основания для применения примечания 1 к ст. 14.32 КоАП РФ51.

См.: постановление от 12 октября 2018 г. по делу № А40-121772/2018. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/

riifQWGsa2Ju/ (дата обращения: 26.08.2021).

См.: Обзор судебной практики ФАС России 2019 года. URL: https://zakaz-mo.mosreg.ru/dokumenty/ dokumenty-rf/praktika-rassmotreniya-del-v-sudah-i-kontroli/25-04-2019-14-29-39-obzor-sudebnoy-praktiki-fas-rossii-zayanvar-fevra (дата обращения: 26.08.2021).

В Московской области очень часто практикуется отклонение заказчиков от

заключения контракта и признание победителя электронной процедуры закупки уклонившимся от заключения контракта, если гарантия банка на выполнение контрактных обязательств не отвечает требованиям закона. Согласно постановлению арбитражного суда Московской области от 19 февраля 2019 г. № Ф05583/2019 по делу № А40-23607/2018 заказчик не принял гарантию. ФАС России и суд поддержали решение. Банк прописал в документе, что при наступлении одновременно нескольких обстоятельств, требующих выплаты неустойки, заказчик лишается возможности получить денежные средства в полном объеме52.

Ярким примером разнообразных нарушений в сфере закупок для государ-

ственных и муниципальных нужд является Министерство здравоохранения Московской области. За последние пять лет выявлено более 700 нарушений. Но не все так плохо с закупками в здравоохранении Московской области. Очень часто потенциальные участники подают жалобу на действия или бездействие заказчика, не разобравшись в нюансах законодательства о закупках. Так, в 2017 г. в Московское областное УФАС России поступила жалоба от ООО ФК «Фармакоппола» на действия комиссии по осуществлению закупок Министерства здравоохранения Московской области при проведении электронного аукциона на закупку лекарственного препарата «Темозоломид» для обеспечения отдельных категорий граждан, в отношении которых установлены меры социальной поддержки в 2017 г. По мнению ООО ФК «Фармакаппола», заказчиком неправомерно отклонена заявка общества на участие в торгах — следует из материалов дела. В нем отмечается, что в ходе рассмотрения жалобы управлением установлено, что заказчик отклонил заявку участника на основании постановления Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. № 1289 «Об ограничениях и условиях допуска, происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд». На основании установленного факта Московское областное УФАС России пришло к выводу, что заявка ООО ФК «Фармакоппо-

ла» отклонена Министерством здравоохранения в соответствии с Законом № 44-ФЗ, и жалоба общества признана необоснованной53.

Казалось бы, что такое направление в структуре государственного поряд-

ка не может стать источником коррупционных правонарушений, но это не так, как показывает практика Арбитражного суда Московской области. Арбитражный суд подтвердил допущенное нарушение закона о контрактной системе в сфере закупок со стороны ЗАГС Московской области — сообщается на сайте УФАС России по Московской области. Региональный суд признал законным решение Московского областного УФАС России по делу о нарушении Главным управлением ЗАГС Московской области Закона № 44-ФЗ. Как следует из материалов дела, ранее в управление поступило обращение ГУ ЗАГС Московской области о включении сведений в отношении ООО «Строительная компания Титон» в реестр недобросовестных поставщиков. Ведомство установило нарушение порядка одностороннего отказа от исполнения контракта на проведение работ по текущему ремонту помещений органов ГУ ЗАГС. Управление вынесло решение о нарушении ЗАГСом Закона № 44-ФЗ, в связи с чем сведения в отношении ООО «Строительная компания Титон» не подлежали включению в реестр недобросовестных поставщиков. Не согласившись с указанным решением УФАС России, ГУ ЗАГС обратилось в суд. Арбитражный суд города Москвы отказал Главному управлению ЗАГС Московской области в удовлетворении требований. Суды апелляционной и кассационной инстанций поддержали позицию Арбитражного суда города Москвы и подтвердили законность и обоснованность решения и предписания антимонопольного органа54.

Очень часто муниципальные власти делегируют свои полномочия своим

подведомственным учреждениям. Этот процесс происходит путем выделения субсидий бюджетным учреждениям, а они, в свою очередь, должны провести процедуру закупки в рамках Закона № 223-ФЗ, но не всегда бюджетные учреждения выполняют нормы закона. Муниципальное бюджетное учреждение «Дорожник Сергиево-Посадского городского округа Московской области»,

См.: УФАС МО: Жалоба на действия Министерства здравоохранения МО по осуществлению закупок признана необоснованной. URL: https://mo.fas.gov.ru/publications/40721 (дата обращения: 26.08.2021).

См.: Арбитражный суд подтвердил допущенное нарушение закона о контрактной системе в сфере за- купок со стороны ЗАГС Московской области. URL: https://podmoskovye.bezformata.com/listnews/rossii-po-delu-onarushenii-gu-zags/54857013 (дата обращения: 26.08.2021).

Муниципальное казенное учреждение «Центр муниципальных закупок Сергиево-Посадского городского округа» при определении поставщика по итогам прошедшего электронного аукциона на проведение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, предусматривающих проектную документацию, утвержденную в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, для капитального ремонта подъездной автомобильной дороги к СНТ на территории Сергиево-Посадского городского округа в 2020 г. неправомерно отказали ООО «СТРОЙ-ЭКСПЕРТ» в допуске к участию в электронной процедуре. В назначенный день Московское областное УФАС России, выслушав доводы лиц, участвовавших в рассмотрении жалобы, и изучив представленные доказательства, пришло к выводу о неправомерности действий учреждений и признало жалобу ООО «СТРОЙ-ЭКСПЕРТ» обоснованной. Также Московское областное УФАС России выдало Муниципальному бюджетному учреждению «Дорожник Сергиево-Посадского городского округа Московской области», Муниципальному казенному учреждению «Центр муниципальных закупок Сергиево-Посадского городского округа» обязательное для исполнения предписание об устранении допущенных нарушений55. Это еще один пример того, что борьба с коррупционными рисками оправдана на всех уровнях и обращения в антимонопольную службу чаще всего дают хорошие результаты в борьбе с нечистыми на руку заказчиками всех уровней.

Анализ плана-графика закупок заказчиков Московской области свидетельствует об искусственном дроблении (разделении) закупок на закупки с начальной (максимальной) ценой контракта, не превышающей 1 млн руб. На территории Московской области, в том числе с целью снижения общего уровня коррупционных правонарушений в сфере закупок, активно применяется на практике правовая норма ст. 102 Закона № 44-ФЗ, предусматривающая общественный контроль за соблюдением требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок. Следует напомнить, что граждане Российской Федерации, общественные объединения

См.: В Сергиево-Посадском городском округе нарушили порядок проведения аукциона на капиталь-

ный ремонт подъездной автомобильной дороги к СНТ на территории Сергиево-Посадского городского округа в 2020 году. URL: https://mo.fas.gov.ru/news/148703 (дата обращения: 26.08.2021).

и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, а органы государственной власти и местное самоуправление обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля. В целях обеспечения возможности указанного общественного контроля в сфере закупок организован механизм общественного обсуждения закупок. В заключение хотелось бы отметить, что УФАС России Московской области выявлены следующие основные нарушения требований законодатель-

ства о контрактной системе в сфере закупок при планировании закупок:

– несвоевременное внесение изменений в планы-графики, указание в них информации, не соответствующей поданной в уполномоченный орган заявке;

– формирование не в полном объеме доведенных лимитов бюджетных обязательств на год.

Вместе с тем коррупционные правонарушения в большинстве случаев провоцируют должностных лиц государственного либо муниципального заказчика совершать нарушения в части документации о закупке с целью облегчить процесс получения контракта организацией — «взяткодателем».

Основными нарушениями в части документации, размещаемой при проведении конкурентной процедуры закупки, являются следующие действия.

1. Установление незаконных требований к участникам закупки, в том числе с признаками ограничения свободы конкуренции, либо не установление необходимых требований к участникам закупки.

2. Нарушение при формировании описания объекта закупки, в том числе установление характеристик товара, работ или услуг, не соответствующих техническим регламентам либо стандартам. Установление характеристик конкретного товара, работ или услуги, влекущих ограничение свободы конкуренции, либо установление несуществующих характеристик объекта закупки.

3. Несоответствие описания объекта закупки, инструкции по заполнению заявки участником конкурсной процедуры.

Проведенное исследование практики реализации контрактной системы

в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд Московской области продемонстрировало, что контрактная система в сфере закупок на территории

области в основном сформирована, а в исследуемой сфере созданы необходимые институты, разработана обязательная нормативная правовая база. В среднем более 90 % закупок в Московской области осуществляется конкурентными способами, основным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является электронный аукцион. Вместе с тем результаты мониторинга и контроля в сфере закупок свидетельствуют о том, что контрактная система в Московской области остается недостаточно эффективной.

Наиболее проблемными по количеству допускаемых заказчиками нару-

шений являются конкурсные процедуры определения поставщика (подрядчика, исполнителя), что связано как с низкой подготовкой специалистов заказчика, так и со стремлением заказчиков установить преимущественные условия для конкретных (аффилированных) потенциальных «организаций-исполнителей», что влечет за собой в результате совершение коррупционных правонарушений.

По мнению экспертов, среди основных причин нарушений в системе закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд можно выделить отсутствие единой практики применения законодательства, а также нестабильность непосредственно правовой базы, так как только в Закон № 44-ФЗ за последние четыре года внесено уже более 60 поправок. Подводя итог исследования системы закупок Московской области, хотелось бы отметить необходимость активнее совершенствовать систему противодействия коррупционным правонарушениям в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд с целью снижения коррупционных рисков.

2.3. РЕКОМЕНДАЦИИ, НАПРАВЛЕННЫЕ НА СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ МЕР В СФЕРЕ ЗАКУПОК

ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД

Как уже ранее говорилось, в Российской Федерации наблюдается тенденция

к увеличению количества различной направленности автономных учреждений как муниципального, так и регионального (государственного) уровня. Отличия в правовом регулировании создают почву для совершения коррупционных правонарушений должностными лицами, курирующими деятельность автономного

<<< < Предыдущая 1 2 3 4 56 / 86 7 8 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]