Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Монография
.pdf
41
ГЛАВА 2. РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ
ОРГАНИЗАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК
2.1. МЕРЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЯХ
Прежде чем определять, какие меры необходимо предпринимать для повышения эффективности противодействию коррупции, необходимо разобраться, чем различаются системы закупок на региональном и муниципальном уровнях. Особенности можно рассмотреть на примере субъектов РФ — Московская
или Саратовская область — и муниципального образования, например, Пышминского городского округа. И наш рассматриваемый субъект, и муниципальное образование осуществляют закупки в соответствии с Законом № 44-ФЗ.
При этом на региональном уровне заказчик заключает государственный контракт, а на муниципальном уровне — муниципальный контракт. Существенных
различий в системах закупок на рассматриваемых уровнях нет. Что касается
мер противодействия коррупции в сфере закупок на данных уровнях, то здесь
не все так однозначно.
Если рассматривать муниципальный уровень на примере Пышминского городского округа Свердловской области, то в данном муниципальном образовании
принято совсем немного нормативно-правовых актов в области противодействия
коррупции в сфере закупок: Постановление администрации Пышминского городского округа от 18 декабря 2020 г. № 740 «Об утверждении Плана мероприятий
Пышминского городского округа по противодействию коррупции на 2021–2022 годы», Постановление администрации Пышминского городского округа от 26 декабря 2020 г. № 781 «Об утверждении плана антикоррупционного просвещения руководителей муниципальных организаций, подведомственных администрации
Пышминского городского округа на 2021 год», Постановление администрации
Пышминского городского округа от 10 декабря 2020 г. № 710 «О проведении
социологического опроса уровня восприятия коррупции в Пышминском городском округе», Распоряжение администрации Пышминского городского округа
42
от 10 апреля 2017 г. № 305 «О мерах по недопущению нарушений Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд”». Такая ситуация прослеживается при анализе большинства муниципальных образований, так как на региональном и федеральном уровнях принято
достаточно большое количество нормативно-правовых актов.
В настоящее время Закон № 44-ФЗ полностью регулирует все взаимоотношения между исполнителями и заказчиками федеральных и региональных органов власти, государственных и муниципальных учреждений. Разница между
государственным и муниципальным контрактом все же есть. Она заключается
непосредственно в уровне бюджета, из которого производится финансирование
контракта. В ст. 10 Бюджетного кодекса закреплено положение о трехуровневой системе распределения средств в нашей стране. На первом уровне находятся федеральный бюджет, а также источники внебюджетных фондов Российской
Федерации, на втором — бюджеты субъектов РФ и государственных территориальных фондов вне бюджета. Наконец, к третьему уровню относятся местные
бюджеты — это казна любого муниципального района, городского округа,
внутригородского образования. Любая муниципальная структура, согласно существующей норме, закрепленной законодательно, имеет право на формирование и утверждение локального бюджетного акта, на основе которого ведется
работа с финансовыми потоками весь следующий год. Таким образом, мы приходим к тому, что разница заключается только в том, из какого уровня бюджета
исполнителю будет перечислена оплата согласно условиям контракта. Между
тем, в самом механизме реализации и специфике построения муниципальных
и государственных контрактов совершенно нет принципиальной разницы.
В каждом субъекте РФ приняты свои дополнительные нормативно-правовые
акты и различные программы для снижения возможных коррупционных рисков.
Так, в Саратовской области прошла Программа по противодействию коррупции
в Саратовской области на 2018–2020 годы, прекрасно себя зарекомендовав. Ежегодные отчеты можно увидеть на официальном портале правительства Саратовской
области. В Саратовской области по этой программе стояла задача осуществить
мониторинг с целью выявления коррупционных рисков в деятельности по осуществлению закупок для обеспечения государственных нужд области, муници-
43
пальных нужд и устранения этих рисков. Ответственными назначены органы
исполнительной власти области, к функциям которых относится осуществление
закупок. В 2019 г. мониторинг с целью выявления коррупционных рисков в деятельности по осуществлению закупок осуществлялся на постоянной основе
органами исполнительной власти, к функциям которых относится осуществление закупок. Так, Министерством экономического развития области мониторинг осуществлялся по результатам проведения 139 проверок в соответствии
с Законом № 44-ФЗ. Вопросы разработки и принятия мер, направленных на минимизацию коррупционных рисков при осуществлении закупок, периодически
рассматривались, в том числе, в ходе совместных тематических мероприятий.
Так, 7 июня 2019 г. проведен совместный семинар Министерства экономического развития области, Управления Федеральной антимонопольной службы по
Саратовской области и контрольно-аналитического комитета области по вопросам реализации законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
Также, согласно Программе по противодействию коррупции в Саратовской области на 2018–2020 годы, требовалось разработать и принять меры,
направленные на совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных
функций органов исполнительной власти области, иных органов государственной власти области, органов местного самоуправления области. И такие меры
органами власти были предприняты. Так, например, в 2021 г. Приказом контрольно-аналитического комитета Саратовской области утверждены требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг, в том числе и предельные цены38.
Как уже выше говорилось, основным нормативно-правовым актом, регулирующим сферу государственных и муниципальных закупок, является Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Стоит отметить, что изначально
принятие нового закона в сфере государственных и муниципальных закупок
№ 44-ФЗ и Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц», которые пришли на смену Федеральному
закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това-
38
См.: Приказ контрольно-аналитического комитета Саратовской области от 27 мая 2021 г. № 34-ос «Об
утверждении требований к закупаемым контрольно-аналитическим комитетом Саратовской области, отдельным
видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров работ, услуг)». URL: https://g-64.ru/
docs/kontrolno-analiticheskiy-komitet-oblasti/prikaz-kontrolno-analiticheskogo-komiteta-saratovskoy-oblasti-ot-27-maya2021-goda-34-os/ (дата обращения: 26.08.2021).
44
ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд», было направлено именно на повышение открытости закупочной отрасли
и минимизацию коррупционных рисков. Но, помимо данных законов, перечень
мер, которые направлены на недопущение коррупционных рисков, содержится
в следующих федеральных законах: от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»; от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; ведомственных, территориальных и отраслевых программах по противодействию коррупции.
Практически всеми федеральными ведомствами на сегодняшний день
были приняты рекомендации, которые содержат меры по противодействию
коррупции. К ним относятся приказ ФАС России от 31 января 2014 г. № 38/14
«Об организации исполнения Поручения Президента Российской Федерации по
усилению персональной ответственности за состояние антикоррупционной работы», письма Минэкономразвития от 15 июня 2016 г. № Д28и-1501 «О мерах,
направленных на снижение коррупционных рисков и злоупотреблений в сфере
закупок», от 23 марта 2016 г. № ОГ-Д28-3680 «О мерах, направленных на снижение коррупционных рисков и злоупотреблений в сфере государственных закупок», от 7 июля 2015 г. № Д28и-2018 «О применении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд”» и многие другие. Кроме того, субъектами РФ разрабатываются отдельные региональные программы против коррупции. Также на сегодняшний день
действуют некоторые методические рекомендации, которые направлены на
профилактику коррупции со стороны госслужащих.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции» одним из основных направлений деятельности
государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных или муниципальных нужд. В работе комиссии
при определении поставщика (исполнителя, подрядчика) не могут принимать
участие лица, лично заинтересованные в результатах конкурсных закупок. Федеральный закон № 44-ФЗ конкретизирует перечень требований, описывает ме-
45
ханизм вывода из состава комиссии таких лиц. Но, как мы понимаем, не всегда
этот механизм работает. В большинстве случаев во всех субъектах РФ членами
закупочной комиссии являются сотрудники заказчика, которые, в свою очередь,
состоят в трудовых отношениях с работодателем. Зависимость от решений руководителя органа власти или учреждения в кадровых вопросах зачастую не
позволяет членами закупочной комиссии принимать объективные решения.
На муниципальном уровне управления проблема сложнее. Так, глава городского округа «формально» является прямым работодателем членов этой комиссии,
может влиять на их решение — это одна из специфик работы на муниципальном
уровне. Но при этом глава городского округа также находится в сложном положении. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят
в систему органов государственной власти. Органы государственной власти региона взаимодействуют с органами местного самоуправления на «партнерском
уровне». При этом бюджет городского округа зависит от бюджета региона,
а следовательно, и косвенное влияние на муниципального заказчика присутствует. Одним из оснований для отправки главы муниципального образования
в отставку является неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей
по решению вопросов местного значения, которые невозможно исполнять без
должного финансирования.
Основным способом определения поставщика (исполнителя, подрядчика) на
сегодняшний день остается аукцион в электронной форме. Главной особенностью данного способа является изолированность заказчиков от потенциальных
подрядчиков, поставщиков или исполнителей при определении победителя,
что, несомненно, предотвращает коррупционные проявления. Данный способ
решает множество задач в системе закупок для государственных и муниципальных нужд. Российской и международной практикой выработаны четыре
основных метода противодействия коррупции в системе закупок на государственном и муниципальном уровнях: психологические методы, технические
методы, регламентация процессов, репрессивные меры39.
39
См.: Будаева Ю.С., Соловьева А.А, Борякин Д.В. Правовые меры, направленные на противодействие
коррупции в сфере государственных закупок // Государство и право: проблемы и перспективы совершенствования : сборник научных трудов 2-й Международной научной конференции. Курск : Изд-во Юго-Западного государственного университета, 2019. URL: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=41492328 (дата обращения: 26.08.2021).
46
Психологические методы позволяют воздействовать на первопричину
коррупции — стремление нанятых работников к незаконному обогащению за
счет работодателя, а в нашем случае — за счет государства и, следовательно,
всех граждан. К такого рода методам можно отнести проверку анкетных данных, биографии кандидата и отзывов с предыдущих мест работы. Это наиболее
простой и распространенный метод, который позволяет изначально не допускать к потенциально коррупционно опасным видам деятельности сотрудников,
имеющих судимости или уволенных с предыдущих мест работы за коррупционные проступки или преступления. В настоящее время такие проверки осуществляются кадровыми службами всех государственных и муниципальных
структур при рассмотрении кандидатур на замещение вакантных должностей
государственной службы. Также очень часто используют специальные, глубинные тестирования кандидатов при приеме на работу (вплоть до проверки на полиграфе — «детекторе лжи»). На сегодняшний день существует множество
специальных тестов и компьютерных программ, которые позволяют работодателю получить достаточно четкий психологический портрет кандидата, в том
числе с точки зрения потенциальной склонности к незаконному обогащению.
Применение подобных психологических тестов является обыденной практикой
приема на работу в коммерческом секторе и некоторых подразделениях силовых структур. Однако в ряде случаев применение последнего метода при трудоустройстве может столкнуться со вполне обоснованными претензиями по
ущемлению конституционных прав личности40.
Периодические проверки сотрудников на лояльность, включая использование провокационных методов, широко распространены в коммерческом секторе.
Побочным эффектом применения данного метода является атмосфера подавленности в коллективе и высокая текучесть кадров. В системе государственного
и муниципального управления данные меры используются в основном как
средство «грязной» борьбы с чиновниками-конкурентами, а не как профилактическая мера борьбы с коррупцией.
В практике государственного сектора достаточно часто встречаются добровольные осведомители, но имеются определенные особенности: в государ-
40
См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СПС
«КонсультантПлюс».
47
ственных учреждениях система добровольных осведомителей, как правило, не
имеет официального регламента и является источником внутренней информации для отдельных руководителей.
Эффективная мотивация сотрудников включает в себя не только материальное вознаграждение чиновников-закупщиков, но и специальные мотивационные программы, направленные на стимулирование желания долговременного
сотрудничества с работодателем, построения карьеры в организации. В европейских странах чиновники, отвечающие за государственные закупки, считаются отдельной категорией служащих и получают более высокое вознаграждение за свой труд по сравнению со своими коллегами — своеобразную «доплату
за честность». В России, к сожалению, такой подход не практикуется, и отдельных мотивационных программ государственных служащих, отвечающих за
расходование бюджетных средств, практически нет. Формирование корпоративной этики нетерпимости к коррупции (включая разработку этических кодексов, кодексов по управлению конфликтом интересов и реализацию специальных учебных программ) за рубежом считается одним из ключевых элементов
стратегии противодействия коррупции. В крупных международных компаниях
этический кодекс регламентирует поведение каждого работника. В кодексе
прописаны правила и этика поведения сотрудников, порядок разрешения и урегулирования ситуаций конфликта интересов. В некоторых случаях этический
кодекс является неотъемлемой частью договора о найме сотрудника, и нарушение его положений может привести к увольнению. В системе государственной
службы на Западе этические кодексы, регламентирующие, в числе прочего,
и вопросы предотвращения коррупции, используются очень широко. Однако
практика показала, что этические кодексы выполняют свою функцию только
в случае обязательного регулярного проведения специальных тренинговых
программ с участием всех сотрудников41.
Технические методы исключают или значительно уменьшают вероятность
сговора представителей закупочных подразделений и потенциальных исполнителей, устраняя возможность личных контактов между участниками сделки или
41
См.: Гаранян Н.Г., Захарова Ю.В., Сорокова М.Г. Этические установки российских психологов-
консультантов: область разногласий и потенциальных конфликтов // Консультативная психология и психотерапия. 2020. Т. 28. № 1. С. 87–112.
48
увеличивая риск коррупционера быть пойманным. Примером подобного инструментария может служить оборудование переговорных комнат и рабочих мест специалистов по закупкам системами контроля и видеонаблюдения. Аналогом такой
системы является антикоррупционный метод, используемый в службе дорожной полиции США: здесь взаимодействие офицера полиции с правонарушителем должно происходить исключительно в фокусе специальной видеокамеры,
установленной на каждом патрульном автомобиле. Использование современных информационных технологий (системы электронных торгов, электронных
торговых площадок) позволяет исключить непосредственный контакт специалиста и представителя потенциального исполнителя или поставщика и является
обыденной практикой в системе закупок коммерческого и государственного
секторов европейских стран.
Интересный пример такой системы закупок можно наблюдать в Московской
области. Единая автоматизированная система управления закупками (далее —
ЕАСУЗ) работает в Московской области более пяти лет. Функционал ЕАСУЗ позволяет обеспечить мониторинг и контроль всех этапов от стадии планирования до
исполнения контрактов. В ноябре 2019 г. в эксплуатацию запущена новая платформа ЕАСУЗ версии 2.0, которая дает возможность заказчикам намного быстрее заполнять информацию и сократить трудозатраты. Важно отметить, что новая платформа позволяет заходить в ЕАСУЗ с любого устройства. Внедренная
интерактивная база знаний позволяет пользователю самостоятельно устранять
ошибки, что сокращает количество обращений в службу технической поддержки. Однако, система далека от совершенства. Неудобный в использовании интерфейс, а также частые его изменения замедляют процесс работы в системе.
В данной системе внедрен функционал закупок малого объема — электронный магазин. Согласно п. 1.5 регламента работы электронного магазина,
подсистема ЕАСУЗ42, состоящая из публичной (открытой) и внутренней (закрытой) частей, способствует автоматизации процесса осуществления заказчиками закупок малого объема. При этом нигде в регламенте не указано, по какой
причине заказчикам всей Московской области и участникам процедур доступна
42
См.: Регламент работы подсистемы Электронный магазин Единой автоматизированной системы
управления закупками Московской области. URL: https://zakaz-mo.mosreg.ru/dokumenty/informacionnye-sistemy/
27-12-2018-14-24-11-reglament-raboty-podsistemy-elektronnyy-magazin-ed (дата обращения: 26.08.2021).
49
информация о суммах, заявленных потенциальными исполнителями. Это приводит к тому, что нечистые на руку сотрудники заказчика могут в любой момент проинформировать заинтересовавшего его исполнителя и, тем самым,
нарушить условия конкурентности процедуры. При этом у заказчика в рамках
системы «Электронного магазина» полностью отсутствует ответственность за
отказ в подписании не больших по объему контрактов.
Регламентные (процедурные) методы направлены на проведение всех закупок в полном соответствии с формализованными внутренними правилами и процедурами, снижающими риск возникновения коррупции. В этом случае комплекс
мер по противодействию коррупции осуществляется по нескольким направлениям: создание эффективной системы правил, детально регламентирующих
коррупционно опасные этапы процедуры, и создание четких механизмов контроля за соблюдением правил. В самой системе правил, которые снижают риск
возникновения коррупции, должны быть предусмотрены контрольные точки
(в том числе согласования с подразделениями, не вовлеченными в процедурную
часть осуществления закупки), позволяющие вести независимый текущий или
последующий аудит проводимых процедур43.
Репрессивные меры проявляются в установлении ответственности за коррупцию в системе государственных и муниципальных закупок. В российском
законодательстве это реализуется через отдельные положения УК РФ (ст. 285–
286, 288–293) и КоАП РФ (ст. 7.29–7.32)44.
Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции, прежде всего, в сфере государственного и муниципального управления включает последовательность действий, осуществляемых гражданами и их автономными
объединениями с целью предотвращения возможностей и устранения условий, способствующих возникновению коррупционных отношений, выявления и пресечения фактов коррупции. При этом гражданский контроль, в отличие от других форм
публичной политики, всегда требует выработки виденья проблемы и формирова-
43
См.: Приказ от 21 декабря 2017 г. № 265 «Об утверждении Методических рекомендаций о мерах по
снижению коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд». URL: http://docs.cntd.ru/document/543730371 (дата обращения: 26.08.2021).
44
См.: КоАП РФ (c комментариями и изменениями 2020 г.). URL: https://koap-kodeks.ru/st-7.29-koap-rf
(дата обращения: 26.08.2021).
50
ния ресурсов для участия в ее решении45. Стоит отметить, что добиться ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход —
сбалансированное использование всех методов противодействия на всех этапах
процесса закупок. Если ограничиваться отдельными областями или методами,
можно получить лишь кратковременный эффект, однако, спустя некоторое
время, структура и механизм извлечения незаконного дохода изменятся, сместившись в области, не затронутые инструментами контроля и противодействия. В результате суммарные коррупционные потери вернутся к прежним
размерам или даже превзойдут их.
Как можно понять из вышесказанного, меры противодействия направлены, прежде всего, на недопущение нарушений законодательства, а меры ответственности, в свою очередь, — на защиту уже нарушенного права. Вместе с мерами противодействия коррупции в системе закупок данный институт также
нуждается в охране, т.е. требуются определенные правовые механизмы для защиты сферы государственного и муниципального заказа. Так, в КоАП РФ специальные составы правонарушений в сфере размещения заказа перечислены
в ст. 7.29, 7.30, 7.31, 7.32. Также стоит отметить ст. 14.9 и 15.4 КоАП РФ, которые предусматривают ответственность за ограничение конкуренции и за нецелевое использование бюджетных средств.
При этом, по мнению антимонопольного органа, ответственность за нарушения законодательства о размещении заказов должна применяться вне зависимости от времени их совершения. ФАС России неоднократно подчеркивала, что
объектом административных правонарушений, ответственность за совершение
которых предусмотрена КоАП РФ, являются отношения, связанные с обеспечением государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах за
счет средств соответствующих бюджетов46.
Если рассматривать с точки зрения закона, то под антикоррупционным
контролем в закупочной отрасли по ст. 99 Закона № 44-ФЗ и ст. 6 Закона
45
См.: Калинина А. Гражданский контроль как механизм противодействия коррупции // Социальная инте-
грация и развитие этнокультур в евразийском пространстве. 1, 8 фев. 2019 г. С. 303-308. URL: http://journal.asu.ru/
sidec/article/view/6063 (дата обращения: 26.08.2021).
46
См.: Письмо ФАС России от 23 января 2014 г. № ИА/2111/14 «По вопросу применения норм Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях при привлечении лиц к административной ответственности за нарушения, допущенные при размещении заказов». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/
prime/doc/70473628/ (дата обращения: 26.08.2021).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]