Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Монография
.pdf
21
только сам процесс закупок, но и их планирование, мониторинг, аудит, контроль. Для информационного обеспечения контрактной системы в сфере закупок в России ведется единая информационная система, созданная в помощь
участникам контрактной системы.
Контроль в сфере закупок осуществляется уполномоченными государствен-
ными и муниципальными органами власти в отношении заказчиков, контрактных служб, контрактных управляющих, комиссий по осуществлению закупок
и их членов, уполномоченных учреждений, специализированных организаций,
операторов электронных площадок. При выявлении нарушений контрольные
органы вправе составлять протоколы об административных правонарушениях,
выдавать предписания об устранении нарушений, обращаться в суд с исками
о признании состоявшихся закупок недействительными. Документ также содержит антикоррупционные нормы, в частности, регулируются вопросы общественного контроля и общественного обсуждения закупок.
После принятия законопроекта уже вступили в силу более 80-ти его изменений. На первый взгляд, закон и разработанные для его развития нормативно-правовые акты минимизируют возможность коррупционных сделок при
осуществлении закупок. Однако некоторые сомнения, возникающие при внимательном чтении закона, остаются.
Прежде необходимо разобраться, снизился ли объем закупок неконкурентными способами. Для этого можно рассмотреть исследование экспертов
Высшей школы экономики ( ВШЭ) (табл. 1)24.
Таблица 1
Изменение доли неконкурентных процедур
в государственных закупках
Наименование
Год
2017
2018
2019
Закупки у единственного поставщика
18,8 %
13,4 %
9,1 %
Несостоявшиеся конкурентные закупки
40 %
48,8 %
54,6 %
Остальные закупки
41,2 %
37,8 %
36,3 %
24
См.: Эксперты ВШЭ зафиксировали рост неконкурентных госзакупок. URL: https://vestirossii.com/
ekonomika/eksperty-vshe-zafiksirovali-rost-nekonkyrentnyh-goszakypok.html (дата обращения: 25.08.2021).
22
В таблице наглядно представлены прямые закупки у единственного поставщика и изначально конкурентные закупки (аукцион, конкурс, другие виды
торгов), несостоявшиеся из-за того, что к ним был допущен всего один поставщик или вовсе никто не участвовал в процедурах.
Можно сделать вывод, что, несмотря на падение доли закупок у единственного поставщика в период 2017–2019 гг., общий объем неконкурентного
сектора постоянно растет за счет увеличения несостоявшихся изначально конкурентных процедур. Неконкурентный сектор закупок растет за счет роста количества процедур, в которых участвует лишь один поставщик или никто не
участвует. Половина конкурентных процедур не состоялась. Как подсчитали
эксперты ВШЭ, 54,6 % изначально конкурентных закупок на общую сумму
2,4 трлн руб. были признаны несостоявшимися. Главная причина большого количества несостоявшихся конкурсных процедур (70 %) связана с отсутствием
заявок (или наличием одной заявки) на участие в конкурсе. Основной причиной
снижения активности участия потенциальных исполнителей в конкурентных
закупках являются невыполнимые условия контракта, отраженные в техническом задании. Из-за давления со стороны контролирующих органов заказчики
стали хитрить, и те государственные и муниципальные закупки, которые они
проводили путем закупки у единственного поставщика, перешли в конкурентную среду формально. В результате произошло то, чего и следовало ожидать —
доля закупок у единственного поставщика упала, а доля несостоявшихся конкурентных процедур возросла.
В ходе анализа Закона № 44-ФЗ и исследований различных авторов сферы государственных и муниципальных закупок выявлено достаточно большое
количество коррупционных рисков, которые могут возникнуть при осуществлении государственных и муниципальных закупок.
Статья 26 «Централизованные закупки» дает возможность в целях централизации закупок в соответствии с законодательством РФ, законодательством
субъектов РФ, муниципальными правовыми актами возложить полномочия по
определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков на один государственный орган, муниципальный орган, одно казенное
учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, ка-
23
зенных учреждений из числа существующих. По мнению большинства исследователей, монополизация какой-либо деятельности или, к примеру, ее части ведет
к использованию ее в корыстных целях и злоупотреблению должностными полномочиями руководителями монопольной отрасли. На муниципальном уровне
примером может служить МКУ «Управление централизации закупок» городского округа Химки Московской области. На региональном уровне, например,
в Саратовской области данные функции осуществляет государственное казенное учреждение Саратовской области «Государственное агентство по централизации закупок».
Статьей 27 Закона № 44-ФЗ предусмотрена возможность обоснованного ограничения количества поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на
участие в закупках. Несмотря на то, что причины, по которым поставщики,
подрядчики и исполнители могут быть отстранены от участия в закупке, указаны в законе, можно предположить, что заинтересованные и наделенные соответствующими полномочиями лица всегда найдут возможность толковать причины отказа в свою пользу. Этой же статьей закона предоставлены преимущества при осуществлении закупок определенным учреждениям и организациям,
в частности организациям инвалидов и социально ориентированным некоммерческим организациям. Так, при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением случая, если закупки осуществляются у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик обязан предоставлять преимущества организациям инвалидов в отношении предлагаемой ими
цены контракта в размере до 15 % в установленном Правительством РФ порядке и в соответствии с утвержденными Правительством РФ перечнями товаров, работ, услуг (ст. 29 Закона № 44-ФЗ). Такие же преференции в закупках
предоставлены субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям (ст. 30 Закона № 44-ФЗ). Опыт прошлых лет показал, что такими льготами непременно воспользуются заинтересованные в максимальной прибыли с наименьшими затратами нечистые на руку субъекты предпринимательской деятельности и покровительствующие им
должностные лица. Интересным примером предоставления преимущества
участнику закупки — общественной организации инвалидов — может служить
24
закупка Новгородского регионального отделения Фонда социального страхования РФ. Началось с того, что ФАС России было возбуждено дело № 135-ФЗ от
26 июля 2006 г. против учреждения по признакам нарушения ч. 1 ст. 17, выразившегося в применении в отношении ООО «Гудвент» (победитель) преимуществ, указанных в ч. 3 ст. 29 Закона № 44-ФЗ. Учреждение разместило на сайте www.zakupki.gov.ru извещения о проведение аукциона на поставку инвалидам технических средств реабилитации. Суд признал ошибочным вывод ФАС
России об отсутствии у заказчика оснований для предоставления ОО «Гудвент»
преференций, установленных ст. 29 Закона № 44-ФЗ, и наличии в действиях заказчика нарушений ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 135-ФЗ25. Суд установил,
что документацией об аукционе определено, что вторая часть заявки на участие
в аукционе должна содержать декларацию в произвольной форме о соответствии критериям, установленным ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ, если предоставление преимущества предусмотрено в ч. II информационной карты аукциона,
подтверждающую право участника на получение преимущества в соответствии
со ст. 28–29 Закона № 44-ФЗ, или копию этого документа. Учредителем
ООО «Гудвент» является Областная организация ВОИ (Всероссийское общество инвалидов), доля которой в уставном капитале равна 100 %. Довод ФАС
России о том, что компания не имеет права на получение установленного ст. 29
Закона № 44-ФЗ преимущества, поскольку Областная организация ВОИ не
имеет самостоятельного статуса общероссийской общественной организации
«Всероссийское общество инвалидов» (ВОИ), суд отклонил. Суд установил, что
согласно уставу Общероссийской общественной организации «Всероссийское
общество инвалидов» (ВОИ) ее структурные подразделения — региональные
и местные организации — осуществляют свою деятельность в субъектах РФ.
Региональные организации производят на расчетный счет ВОИ ежеквартальные
отчисления в размере 10 % от своего дохода. Установив, что учредитель компании — Областная организация ВОИ — является структурным подразделением ВОИ, уставный капитал компании полностью состоит из вклада Областной
организации ВОИ, суд пришел к выводу о соответствии компании требованиям
25
См.: База решений и правовых актов ФАС. URL: https://br.fas.gov.ru/to/novgorodskoe-ufas-rossii/3367-02/
(дата обращения: 25.08.2021).
25
ч. 2 ст. 29 Закона № 44-ФЗ. Довод ФАС России не был принят судом как основанный на неправильном толковании норм материального права. Факт соответствия численности компании и доли оплаты труда инвалидов в фонде оплаты
труда критериям Закона № 44-ФЗ установлен судом. В итоге суд отменил решение ФАС России (дело № А44-8183/2018)26.
Коррупционные возможности открываются на разных этапах закупок: на
стадии оценки заявок, на стадии формирования окончательных предложений от
участников закупки, а также на стадии проведения оценки поданных заявок.
Особенно это касается оценки качественных, функциональных и экологических характеристик объекта закупки, а также квалификации участников закупки, в том
числе наличия у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы,
связанного с предметом контракта, деловой репутации, специалистов и иных
работников определенного уровня квалификации. Большинство из указанных
характеристик носят оценочный характер и дают широкие возможности для
субъективной интерпретации.
В качестве примера Верховный Суд РФ приводит следующее дело: медицинское учреждение, выступающее заказчиком, оспаривало в арбитраже решение
и предписание ФАС России, которая признала его нарушившим ч. 2 ст. 33 Закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» (правила описания объекта закупки). В документации на закупку медикаментов было указано, что лекарство непременно должно поставляться во флаконах или эквивалентной упаковке,
позволяющей обеспечить ее герметичность после вскрытия. ФАС России потребовала отменить протоколы рассмотрения заявки на участие в аукционе и внести
изменения в документацию, исключив из нее требования к первичной упаковке.
Суд первой инстанции признал решение ФАС России незаконным, посчитав, что
требования заказчика закона о контрактной системе не нарушают. В ч. 1 и 2 ст. 33
сказано, что заказчики при описании объекта закупки должны определить требования к нему так, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение то-
26
См.: постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2019 г.
№ 14АП-11892/2018 по делу № А44-8183/2018. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=
RAPS014&n=95550#05750949236607741 (дата обращения: 25.08.2021).
26
вара именно с теми характеристиками, которые им необходимы, соответствующими их потребностям, а с другой стороны, необоснованно не ограничить
количество участников закупки, — указывает Верховный Суд РФ. Указание на
необходимость поставки лекарства в герметичной упаковке было обусловлено
спецификой его назначения и способа применения: препарат в ампуле после того, как ее вскроют, нельзя будет хранить, чтобы воспользоваться им еще раз,
флакон же решит данную проблему, что приведет к экономичному использованию лекарства и обеспечит соблюдение принципа эффективного использования
бюджетных средств. Вместе с этим будет соблюдаться и принцип конкуренции,
поскольку иных ограничений не было. Возможное сужение круга участников
закупки с одновременным повышением эффективности использования финансирования (обеспечением его экономии), исходя из положений п. 1 ст. 1 Закона
о контрактной системе, не может само по себе рассматриваться в качестве
нарушения требований Закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции»27. Да и то,
что круг участников закупки сузился, ФАС России не доказала: в государственном реестре производителей лекарственных препаратов зарегистрированы два
производителя, которые выпускают нужное лекарство во флаконах, и все семь
участников закупки были готовы поставить препарат от обоих.
Согласно ст. 39 исследуемого закона для определения поставщиков (под-
рядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупок малого объема способом единственного поставщика, заказчик создает комиссию по осуществлению закупок. Несмотря на то, что законом предусмотрена возможность
заказчиком отклонять от участия в работе комиссий лиц, прямо или косвенно
заинтересованных в результатах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), полностью исключить возможность включения в комиссии лиц,
цитируем дословно, «на которых не способны оказывать влияние участники закупок», невозможно.
Решение Вологодского областного суда от 3 апреля 2018 г. № 7-273, 274, 275,
276, 277, 278/2018 по делу № 7-277/2018 целиком и полностью раскрывает специфику нарушений комиссий, созданных муниципальными заказчиками. Заместитель
27
См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // СЗ РФ. 2006. № 31
(1 ч.). Ст. 3434.
27
главы администрации города признан виновным в совершении административных
правонарушений, предусмотренных ч. 9 ст. 7.32 КоАП РФ — отсутствие актов
приемочной комиссии, проведение приемки товара единолично. Постановлением администрации города от 16 декабря 2016 г. была создана приемочная комиссия по приемке квартир. Порядок работы комиссии приказом не определен.
Заместитель полагал, что поскольку в приказе не был реализован механизм комиссионной приемки результатов исполнения контрактов (утверждение актов
или протоколов приемочной комиссии главным распорядителем бюджетных
средств), то фактически все полномочия по приемке были возложены на него,
в связи с чем, руководствуясь подп. 2.1.2 п. 2 и 4 контракта он единолично подписал акты приема-передачи квартир по муниципальным контрактам. По итогам проведения электронных аукционов на приобретение благоустроенных жилых помещений (квартир) администрацией города заключены контракты на
приобретение этих помещений. Согласно п. 2.2.1 контрактов покупатель обязан
принять квартиру в соответствии с п. 2.1.2 и разд. 4 контракта. В силу п. 4.2
контрактов подготовка и подписание акта приема-передачи осуществляется после осмотра квартиры и проведения экспертизы на предмет соответствия приобретаемой квартиры условиям описания объекта закупки, контракта и заявки
продавца, не позднее срока, указанного в п. 2.1.2 контракта. В соответствии
с постановлением администрации города «О создании приемочной комиссии»
создана приемочная комиссия по приемке квартир, приобретенных в рамках реализации областной адресной программы «Переселение граждан из аварийного
жилищного фонда в муниципальных образованиях Вологодской области на
2013–2017 годы» в составе 6 человек. Акты осмотра приемочной комиссии жилых помещений по адресам всеми членами приемочной комиссии не подписаны. Акты приема-передачи квартир к муниципальным контрактам подписаны
заместителем главы администрации. Доводы суда: вместо комиссионной приемки квартир по контрактам приемка осуществлена единолично. Заместитель
главы города нарушил требования ч. 7 ст. 94 Закона № 44-ФЗ28.
Одной из целей разработки Закона № 44-ФЗ было как можно большее снижение количества ограничений в допуске участников. Между тем ст. 56 регла-
28
См.: Решение от 3 октября 2018 г. № 7-277/2018 по делу № 7-277/2018. URL: https://sudact.ru/regular/
doc/12PT3ZUsARHV/ (дата обращения: 25.08.2021).
28
ментирует как раз особенности проведения конкурса с ограниченным участием.
Речь идет о случаях, когда поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны
осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также в случаях выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Возникает вопрос: кто определяет уровень квалификации поставщиков, подрядчиков
и исполнителей и каковы критерии этой квалификации? В Красноярском крае
был объявлен конкурс с ограниченным участием в отношении выполнения работ по капитальному ремонту школы. Заказчик ссылался на то, что в соответствии с ОК034-2007 (КПЕС 2002) «Общероссийский классификатор продукции
по видам экономической деятельности» работы по капитальному ремонту
включены в ту же группировку, что и работы по строительству особо опасных,
технически сложных объектов строительства. УФАС по Красноярскому краю
при рассмотрении дела указало, что детское образовательное учреждение не
включено в перечень особо опасных и технически сложных объектов капитального строительства, установленный ч. 1 ст. 48.1 Градостроительного кодекса.
В связи с этим антимонопольный орган посчитал, что проведение конкурса
с ограниченным участием в указанном случае необоснованно29.
Ну, а самое большое поле для злоупотреблений, как представляется, открывается возможностью применения закрытых способов определения поставщиков
(подрядчиков, исполнителей), предусмотренных в ст. 84 Закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Статья 107 закона гласит, что лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативных правовых актов
о контрактной системе в сфере закупок, несут дисциплинарную, гражданскоправовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.
В сфере закупок существуют два главных субъекта, осуществляющих деятельность в рамках Закона № 44-ФЗ: заказчик и потенциальный поставщик
29
См.: Выбор подрядчика на капремонт школы надо проводить аукционом, а не конкурсом с ограничен-
ным участием. URL: http://servis-tender.ru/vestnik-administrativnoy-praktiki/431-vibor-podryadchika-na-kapremont.html
(дата обращения: 27.08.2021).
29
(подрядчик, исполнитель). Стоит отметить, что взаимоотношения этих субъектов, к сожалению, не являются такими открытыми и прозрачными, как того хотелось бы. В связи с этим, необходимо не только усилить ответственность этих
субъектов за нарушения антикоррупционного законодательства, но и привлечь
внимание граждан и общественных организаций, совместно с которыми необходимо проводить мероприятия по борьбе с коррупцией.
Для понимания уровня коррупции в сфере государственных и муниципальных закупок потенциальному участнику необходимо знать основные схемы обхода законодательства, применяемые нечистыми на руку заказчиками
и регулирующие процедуру закупок, которые, в свою очередь, будут являться
основными коррупционными рисками, возникающими в процессе осуществления закупок (табл. 2).
Таблица 2
Критерии оценки коррупционной составляющей
в сфере государственных и муниципальных закупок
№
п/п
Критерии
Рекомендации
потенциальным участникам закупок
1
Критерии усложненного технического задания.
Необходимо выявлять отсутствие конкретных
технических характеристик на предмет
закупки; техническую документацию
на большом количестве страниц (более 100,
которая вполне могла вместиться и на десяти
страницах); технические задания в формате
PDF — первый признак коррупциогенности
документации
При выявлении потенциальным
участником таких закупок, в документации которых используются усложненные
технические задания, рекомендуется до
окончания подачи заявок подать запрос
на разъяснение положений документации или же направить жалобу в ФАС
с требованием устранить нарушение
2
Критерий территориальной принадлежности.
Необходимо выявлять отсутствие
в документации требования о поставке
товара из определенного региона, что, в свою
очередь, не только ограничивает российского
производителя, но и наносит ущерб целому
сектору экономики, сдерживая его развитие
При выявлении потенциальным
участником такого рода нарушений,
в которых заказчик явно или косвенно
ссылается на желание приобрести
продукцию какого-либо региона России
или иностранного производителя,
необходимо направить жалобу
заказчику и в ФАС
30
№
п/п
Критерии
Рекомендации
потенциальным участникам закупок
3
Критерий уникальности.
Необходимо выявлять отсутствие
в документации требования о поставке
товара, который не существует на рынке,
с несуществующими потребительскими
свойствами или такой товар, который уже
длительное время не производится. Данная
стратегия часто используется при поставке
технически сложной продукции, что, в свою
очередь, ограничивает конкуренцию в пользу
«своего поставщика» путем завышения
цены контракта и написания заведомо
невыполнимых требований
При выявлении такого рода закупок
необходимо проанализировать
техническую часть документации
совместно с экспертами в данной
сфере, составить аналитическую
записку или экспертное заключение
о невозможности предоставления
товара с данными характеристиками,
запросить информацию от главных
производителей такой продукции,
обратиться в ФАС с требованием
об отмене закупки
4
Критерий общественного обсуждения.
Постановлением Правительства РФ
от 22 августа 2016 г. № 835 утверждены
правила проведения обязательного
общественного обсуждения закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных и муниципальных нужд
(далее — Правила). Пунктом 2 Правил
установлено, что обязательное общественное
обсуждение по общему правилу проводится
в случае осуществления закупок
при начальной цене контракта,
составляющей более 1 млрд руб.,
с использованием конкурентных способов
определения поставщиков (подрядчиков,
исполнителей)
При выявлении закупки от 1 млрд руб.
и выше необходимо отследить наличие
или отсутствие общественного
обсуждения на официальном портале
закупок http://zakupki.gov.ru/, провести
анализ документации на наличие других
нарушений Закона № 44-ФЗ, в случае
выявления нарушений незамедлительно
подать жалобу в ФАС
5
Критерий оценки начальной (максимальной)
цены контракта (НМЦК).
Необходимо проверять на корректность
обоснования НМЦК цен на товары, работы,
услуги
Необходимо провести анализ НМЦК,
независимую экспертизу и сравнить
калькуляцию НМЦК с ценами на рынке
на сегодняшний день. Направить
жалобу в ФАС с требованием об отмене
закупки
6
Критерий дробления закупок
Разделение однотипной закупки на несколько
лотов с целью проведения более быстрой
закупки в интересах своего поставщика
Необходимо провести комплексный
анализ всех контрактов заказчика
по схожему направлению закупки
в одном временном промежутке.
Выявить цепочки контрактов,
заключенных с одним поставщиком,
и направить жалобу в ФАС
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]