Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Монография
.pdf
61
учреждения, и самими сотрудниками этого учреждения. Предоставленная Законом № 223-ФЗ возможность выделения субсидий автономным учреждениям
для закупок товаров, работ и услуг для нужд муниципалитета или региона позволяет не выполнять положений Закона № 44-ФЗ. Согласно отчету счетной палаты за 2019 г., удельный вес закупок в объеме ВВП, попадающих под действие
Закона № 223-ФЗ, держится на достаточно высоком уровне начиная с 2014 г.,
в отличие от доли закупок, попадающих под действие Закона № 44-ФЗ (рис. 8).
При этом растет ВВП в денежном выражении.
Рис. 8. Удельный вес закупок в объеме ВВП
Как мы видим, объем закупок, попадающих под действие Закона № 223-ФЗ
заметно выше, чем доля закупок, попадающих под действие Закона № 44-ФЗ.
При этом наблюдается интересная закономерность в различиях количества правонарушений в этих двух направлениях (рис. 9).
Количество правонарушений в 2016 г. заметно отличается в разрезе: по
Закону № 223-ФЗ — 5 208, а по Закону № 44-ФЗ — 76 787 правонарушений;
в 2019 г. — 20 338 и 91 886 нарушений законодательства в сфере закупок в рамках указанных выше законов соответственно56. Но эти цифры не дают объектив-
56
См.: Каульбарс А.А. Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг раз-
вития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации за 2019 год». URL:
https://ach.gov.ru/upload/iblock/fea/fea86920fc7f4c8b39262ce74beb32d8.pdf (дата обращения: 26.08.2021).
62
ной картины происходящего. Различия в количествах правонарушений связаны
в большей степени с уровнями надзорного и финансового контроля данных сфер.
Рис. 9. Динамика количества нарушений в сфере закупок с 2014 по 2019 гг.
Контроль за закупками в рамках Закона № 44-ФЗ относительно налажен как
со стороны ФАС России, так и со стороны контрольно-ревизионных управлений
регионов (например, в Московской области это Комитет по конкурентной политике), а также со стороны финансового управления на муниципальном уровне.
Контроль за заказчиком на муниципальном уровне осуществляют контрольно-ревизионные управления при осуществлении закупок в рамках законов
№ 223-ФЗ и № 44-ФЗ. При этом руководители контрольно-ревизионных управлений на муниципальном уровне находятся в прямом подчинении у глав муниципальных образований (городских округов), а следовательно, главы прямо или косвенно могут влиять на действия, но чаще всего бездействия сотрудников этих
подразделений. При такой структурной организации контроля на муниципальном уровне непременно будут возникать риски, связанные с коррупционными
правонарушениями. Проблема эффективно может быть решена путем переподчинения контрольно-ревизионных управлений напрямую главам регионов.
При этом можно наблюдать большое количество нарушений на муниципальном уровне при выделении субсидий, например, в городском округе Химки
63
при проверке Контрольно-счетной палатой реализации подпрограммы «Дошкольное образование» муниципальной программы «Образование городского
округа Химки на 2018–2022 годы». В процессе контрольного мероприятия проверены два объекта: Управление по образованию Администрации городского
округа Химки Московской области и автономная некоммерческая организация
дошкольного образования детский сад «Савушка» (АНО Детский сад «Савушка»). В 2018 г. и в начале 2019 г. АНО Детскому саду «Савушка» в рамках соглашения между Управлением по образованию Администрации городского
округа Химки Московской области и Министерством образования Московской
области предоставлена субсидия на получение гражданами дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях. Условия предоставления субсидии полностью соблюдены. По результатам контрольного
мероприятия выявлены различного рода технические ошибки и отдельные
структурные нарушения при заключении соглашения о выделении субсидии,
в том числе не установлены типичный показатель — прогнозная численность
потребителей услуги, а также условия и порядок возврата неиспользованного
остатка субсидии. По итогам контрольного мероприятия составлены и направлены начальнику Управления по образованию Администрации городского
округа Химки Московской области представление о результатах мероприятия
и предписание с требованием устранить вышеуказанные нарушения57.
Прежде чем предложить конкретные направления развития противодействия возникновению коррупционных рисков в сфере государственных и муниципальных закупок, констатируем проблемы, которые необходимо решить. Как
установлено в ходе настоящего исследования, распространенным результатом
противоправных действий, совершаемых в сфере осуществления государственных
и муниципальных закупок на федеральном, региональном, а также муниципальном уровнях, является причинение финансового ущерба бюджетам вышеперечисленных уровней, связанного с существенным целенаправленным завышением суммы начальной (максимальной) цены контракта. Оказание содействия при
заключении государственных и муниципальных контрактов на территории Рос-
57
См.: КСП городского округа Химки Московской области провела проверку в автономном некоммер-
ческом учреждении детский сад «Савушка». URL: https://portalkso.ru/news/o-km-i-eam/115608/ (дата обращения:
26.08.2021).
64
сии осуществляется должностными лицами различными способами, в том числе с помощью нарушения процедуры размещения сведений в ЕИС в сфере закупок или вовсе не размещение информации о планируемой или совершенной
закупке, нарушения порядка определения победителя процедуры закупки.
Кроме того, коррупционные правонарушения в большинстве случаев провоцируют должностных лиц государственного либо муниципального заказчика совершать нарушения в части документации о конкурентной закупке с целью облегчить процесс получения контракта потенциальным участником, находящимся
в «дружеских отношениях» с заказчиком. Избежать искусственного завышения
суммы начальной (максимальной) цены контракта поможет создание единого
реестра цен на товары, работы, услуги, например, на платформе ЕИС с возможностью автоматической блокировки закупки на стадии планирования. При этом
этот реестр должен учесть географические особенности нашей страны.
Основным нарушением в части составления документации о закупке является нарушение при формировании описания объекта закупки, в том числе
установление характеристик товара, работы, услуги, не соответствующих техническим регламентам либо стандартам или вовсе описание не существующих
характеристик товара, работы, услуги. Данная проблема может быть эффективно решена посредством изменения работы функционала ЕИС. Вся информация
о закупках, проводимых в рамках законов № 223-ФЗ и № 44-ФЗ, за исключением закупок «малого объема», публикуется в ЕИС, а следовательно, необходимо
создать возможность любому пользователю вышеуказанной системы и заинтересованному в экономии бюджетных средств публиковать комментарии, жалобы, замечания к закупкам, которые содержат заведомо невыполнимые условия
для исполнения заключаемого контракта (договора) или какие-либо коррупционные нарушения.
Также хотелось бы отметить, что необходим перевод всех закупок малого
объема в электронную форму посредством повсеместного применения практики Московской области — использование такого инструмента, как электронный
магазин, как в рамках Закона № 44-ФЗ, так в отношении Закона № 223-ФЗ для
уменьшения возможных коррупционных рисков. Ведь электронный магазин —
это аналог электронного аукциона — «мини» электронный аукцион. Результаты
65
проведенного анализа также свидетельствуют о том, что государственными
и муниципальными заказчиками, органами, уполномоченными на размещение
заказов, нарушения закона допускаются на всех стадиях, начиная от информационного обеспечения до стадии исполнения заключенных контрактов.
Следующей организационной и в то же время структурной проблемой является отсутствие единой практики применения законодательства о контрактной системе закупок, а также нестабильность непосредственно правовой базы, так как
только в Закон № 44-ФЗ за последние годы внесено уже более 60 изменений. По
мнению исследователей, нормативно-правовая база, регулирующая отношения
в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, до настоящего
времени не носит целостного, логически завершенного характера, обеспечивающего формирование в Российской Федерации единого правового и экономического пространства в секторе государственного и муниципального заказа58.
Исходя из изложенных выше констатаций проблем возникновения коррупционных рисков в сфере государственных и муниципальных закупок, исследователи, органы государственной и муниципальной власти предлагают ряд направлений развития противодействия коррупционным правонарушениям в анализируемой
сфере деятельности. Прежде всего, необходимо обратиться к Национальному плану противодействия коррупции, в том числе к ранее исполненным документам
(планы на 2016–2017 и 2018–2020 гг.). Так, в указанном тексте сформулированы
основные задачи государства в сфере борьбы с коррупцией, в том числе связанной
с закупками для обеспечения государственных и муниципальных нужд. К таким
задачам относятся надлежащий (полный) контроль за расходами служащих, участвующих в закупочной деятельности, совершенствование механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов, расширение использования механизмов
международного сотрудничества для выявления и возвращения активов взяточников, повышение эффективности противодействия коррупции в органах власти, создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям59.
58
См.: Лычагин А.Г. Противодействие коррупции в процессе госзакупок. Международный опыт и рос-
сийская практика // Безопасность бизнеса. 2017. № 1, 2. С. 55–59.
59
См.: Латухина К. Взятки не гладки. Президент Владимир Путин утвердил план противодействия
коррупции // Российская газета. 2016. № 70 (6938).
66
В Национальном плане противодействия коррупции на 2018–2020 годы
сформулировано множество направлений развития государства в сфере противодействия коррупции, непосредственно связанных с закупками для обеспечения государственных и муниципальных нужд, часть из которых реализована на практике.
За это время были проведены работы по обеспечению условий для своевременного выявления заказчиком обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов, в том числе посредством межведомственного
информационного взаимодействия, а также определены сведения, подлежащие
обязательному раскрытию должностными лицами заказчика в целях недопущения возникновения конфликта интересов, и порядок раскрытия указанных сведений, установлены обязанности участника закупки представлять заказчику
комплексную информацию в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о возможности возникновения конфликта интересов с заказчиком.
Следует отметить, что отдельные направления развития, которые были
сформулированы в Национальном плане противодействия коррупции на 2018–
2020 годы, в настоящее время реализованы, успешно применяются в практической деятельности и доказывают свою эффективность. Так, Генеральной прокуратурой Российской Федерации организована работа по ведению реестра
юридических лиц, привлеченных к административной ответственности в соответствии со ст. 19.28 КоАП РФ (незаконное вознаграждение от имени юридического лица), а также сведений, подлежащих включению в названный реестр.
Полные сведения о привлеченных к административной ответственности по
данной статье юридических лицах включаются в реестр и размещаются в единой информационной системе в сфере закупок. При надлежащем информационном взаимодействии указанные сведения способны оказать существенное
влияние на развитие общегосударственной системы противодействия возникновению коррупционных рисков в сфере государственных и муниципальных
закупок. Анализируя этот реестр, можно увидеть, что в нем содержатся данные
только юридических лиц, привлекаемых к ответственности. Хорошим стимулом к развитию этой системы могло бы послужить создание дополнительного
реестра руководителей и учредителей этих юридических лиц. Весомый вклад
в борьбу с коррупцией внесет запрет для лиц, включенных в этот реестр, зани-
67
мать любые должности государственной, муниципальной службы, а также в автономных и бюджетных учреждениях на всех уровнях без ограничения срока.
Далее, исходя из изложенной выше проблемы возникновения коррупционных рисков на различных уровнях власти в анализируемой сфере деятельности,
можно остановиться на ряде предложений исследователей по совершенствованию механизма противодействия коррупционным правонарушениям в сфере
государственных и муниципальных закупок.
К примеру, значительное количество исследователей полагают, что проблему эффективности противодействия коррупционным правонарушениям
в сфере государственных и муниципальных закупок возможно решить делением
предмета закупки на лоты60. По их мнению, процесс деления предмета закупки на
лоты является перспективным средством противодействия картельным сговорам
на рынке закупок, влечет за собой усложнение взаимодействия между аффилированными структурами, так как за счет деления происходит увеличение числа участников закупки, следовательно, достижение антиконкурентных (коррупционных)
договоренностей существенно затрудняется. Кроме того, увеличение количества потенциальных участников закупки способствует развитию конкурентной
среды в регионах, так как делает доступным прямое участие в закупочных процедурах субъектов малого и среднего бизнеса. Заключение отдельных договоров в отношении каждого лота повышает эффективность проведения торгов,
поскольку наличие нескольких лотов закупки увеличивает общее количество
потенциальных победителей торгов, по мнению различных исследователей.
Несмотря на положительные примеры внедрения антикоррупционного
механизма в сферу государственных и муниципальных закупок, заключение
отдельных договоров в отношении каждого лота может привести к возникновению определенных коррупционных рисков в виде получения заказчиком широких полномочий и возможности дробления закупок не в пользу экономии бюджетных средств61.
60
См.: Свининых Е.А. Правовые аспекты противодействия конфликту интересов в сфере закупок това-
ров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах.
2015. № 11. С. 81–90.
61
См.: Жабровский Р.А. Негативные аспекты деления закупки на части // Право в Вооруженных Силах.
2018. № 2. С. 33–37.
68
Радикальным способом противодействия возникновению коррупционных
рисков в области государственных и муниципальных закупок является ужесточение уголовной ответственности должностных и иных лиц, занимающихся закупочной деятельностью.
Вместе с тем сфера уголовного преследования коррупционеров в сфере закупок в России не совершенна, имеет ряд пробелов в законодательном регулировании ответственности за злоупотребления в указанной сфере, что способствует
сохранению высокого уровня коррупционной преступности в сфере государственных и муниципальных закупок62. Практика уголовного судопроизводства
свидетельствует о том, что преступления, связанные с «откатами» при осуществлении закупок товаров, работ, услуг, как правило, квалифицируются по
статьям УК РФ о хищениях чужого имущества (в основном по ст. 159 УК РФ —
мошенничество), злоупотреблениях полномочиями (ст. 285 УК РФ — злоупотребление должностными полномочиями), а также о коммерческом подкупе
(ст. 204 УК РФ — коммерческий подкуп), даче либо получении взятки (ст. 290
УК РФ — получение взятки, ст. 291 УК РФ — дача взятки)63.
Кроме того, представляется необходимой мерой уголовная ответственность за подкуп и склонение к подкупу работников не только контрактной
службы, контрактных управляющих, членов комиссии по осуществлению закупок, но и всех должностных лиц, вне зависимости от того принимают они или
нет непосредственное участие в закупках товаров, работ, услуг для обеспечения
государственных или муниципальных нужд.
С целью решения указанных проблем и снижения коррупционных рисков
в УК РФ внесены изменения (ст. 200.4 УК РФ — злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд) и предусмотрена уголовная ответственность за нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд работником контрактной службы, контрактным управляющим, членом комиссии по осуществ-
62
См.: Иванов Р.В. Коррупция в сфере государственных закупок для нужд обороны страны: ответ-
ственность ужесточается // Право в Вооруженных Силах. 2018. № 6. С. 25–29.
63
См.: Пояснительная записка к проекту Федерального закона от 23 апреля 2018 г. № 99-ФЗ «О внесе-
нии изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и статью 151 Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации»// СЗ РФ. 2018. № 18. Ст. 2569.
69
лению закупок, лицом, осуществляющим приемку поставленных товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иным уполномоченным лицом,
представляющим интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных или муниципальных нужд, которые не являются
должностными лицами или лицами, выполняющими управленческие функции в
коммерческой или иной организации, если это деяние совершено из корыстной
или иной личной заинтересованности и причинило крупный ущерб.
Предусмотрена и уголовная ответственность за незаконную передачу работнику контрактной службы, контрактному управляющему, члену комиссии
по осуществлению закупок, лицу, осуществляющему приемку поставленных
товаров, выполненных работ или оказанных услуг, либо иному уполномоченному лицу, представляющему интересы заказчика в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, денег,
ценных бумаг, иного имущества, а также незаконное оказание ему услуг имущественного характера, предоставление других имущественных прав (в том
числе, когда по указанию такого лица происходит передача имущества, оказание услуг имущественного характера или предоставление имущественных прав
иному физическому или юридическому лицу) за совершение действий (бездействие) в интересах дающего или иных лиц в связи с закупкой товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд (ст. 200.5.
УК РФ — подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок).
Вместе с тем практика применения указанных норм уголовного права
в настоящее время не наработана, что не позволяет судить об эффективности
данного аспекта противодействия коррупционным правонарушениям в сфере
закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Большинство изложенных выше направлений развития противодействия
коррупционным правонарушениям в сфере государственных и муниципальных
закупок сводятся к надлежащему контролю в анализируемой сфере, в том числе
общественному и финансовому.
По мнению многих исследователей, несмотря на реализованные на практике меры по снижению коррупционных рисков в анализируемой сфере, систе-
70
му «откатов» при осуществлении закупок полностью искоренить невозможно
в связи с высоким уровнем латентности подобных правонарушений.
Однако благодаря реализации на практике предложенных мер по снижению коррупционных рисков в сфере закупок возможно существенно снизить
потери бюджетов всех уровней. На основании изложенного предложенные
направления развития противодействия коррупции являются целесообразными
и подлежат практическому использованию. В качестве практических рекомендаций руководителям органов власти можно предложить использовать критерии коррупционных рисков при организации мер антикоррупционной направленности в системе закупок для государственных и муниципальных нужд.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]