Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование антикоррупционных мер в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Монография
.pdf
11
ных рисков14. Действительно, законодательство не содержит определения данного понятия, но в нем указано, что следует понимать под закупкой для государственных и муниципальных нужд. Представляется, что само по себе определение,
данное Законом № 44-ФЗ, не содержит «коррупционный потенциал», а лишь
определяет структуру и участников данного процесса.
С точки зрения наличия или отсутствия тех или иных определений важным представляется определение понятия «коррупционные риски». Данный
термин не определен не только применительно к сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, но и в целом для организации противодействия коррупции в органах власти. Определение данного понятия содержится в
рекомендациях Минтруда России, регламентирующих порядок проведения
оценки коррупционных рисков в организации. Под коррупционным риском рекомендовано понимать возможность совершения работником организации, а
также иными лицами от имени или в интересах организации коррупционного
правонарушения15. При этом методические рекомендации Минтруда России от
25 декабря 2014 г. № 18-0/10/В-8980 «О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков» данного определения не
содержат, но при этом дается определение понятиям «коррупция» и «коррупциогенные факторы»16.
Отсутствие законодательного определения понятия «коррупционные риски» представляется методологической проблемой, поскольку не только ограничивает возможности исследовательского поиска, но и вносит неопределенность
в реализацию антикоррупционных мер в практической деятельности органов
государственной и муниципальной власти.
Следующей проблемой методологического характера представляется
противоречивость мнений и точек зрения, сложившихся в литературе относительно проблемы закупок для государственных и муниципальных нужд. Одни
авторы считают, что в настоящее время в России создан и эффективно реализуется на практике антикоррупционный механизм в данной сфере. Так, по мне-
14
См.: Картавых К.Е. Коррупционные риски в системе государственных закупок России // Наука Рос-
сии: цели и задачи : сборник научных трудов по материалам XIII международной научной конференции / Международная Объединенная Академия Наук. 2019. С. 10–16.
15
См.: Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации (утв. Мин-
трудом России) // Приложение к газете «Солидарность». 2019. № 36.
16
См.: Письмо Минтруда России от 25 декабря 2014 г. № 18-0/ 10/В-8980 «О проведении федеральными госу-
дарственными органами оценки коррупционных рисков» (вместе с «Методическими рекомендациями по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций») // Документ опубликован не был.
12
нию Е.Р. Борисовой «… законодательство о контрактной системе создает инструментарий недопущения нецелевого использования бюджетных средств.
Для борьбы с коррупцией в контрактной системе выстроен определенный механизм, включающий инструментарий предотвращения коррупционных рисков
на всех этапах закупочных процедур, начиная с размещения плановых документов в единой информационной системе, выбора определенных способов
конкурентных закупок, исполнения контрактов, предъявления требований к лицам, осуществляющим закупку продукции для государственных и муниципальных нужд»17.
Необходимо обратить внимание на то, что наличие в законодательстве
антикоррупционного механизма не означает автоматического нивелирования
возможности возникновения коррупционных рисков в практике проведения закупок. Следует согласиться с И.И. Рязанцевым в том, что коррупционные риски
в данной сфере возникают на всех стадиях проведения закупок:
– на стадии формирования заказа (завышенные требования к закупаемой
продукции, нецелевые товары и услуги, завышенный объем необходимых средств);
– при построении плана графика закупок (необоснованное сокращение
сроков исполнения контракта, размещение заказа в конце года и др.);
– при выборе способа размещения заказа (недопустимые критерии допуска и выбора поставщика);
– при подготовке и размещении документации;
– при определении поставщика (неточные и противоречивые критерии определения поставщика и условий реализации контракта, преференции к определенному кругу поставщиков и др.)18.
Оценка эффективности контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, по мнению ряда исследователей19, несмотря на совершенствование действующего законодательства и переход на
17
Борисова Е.Р. Антикоррупционный механизм в контрактной системе государственных закупок //
Вестник Российского университета кооперации. 2019. № 2 (36). С. 113–115.
18
Рязанцев И.И. Коррупционные риски и индикаторы коррупции в сфере размещения государственных
и муниципальных заказов // Муниципальная академия. 2019. № 2. С. 99–103.
19
См., например: Данилкина К.А. Оценка эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд // Наука через призму времени. 2019. № 9 (30). С. 12–15;
Голоновская А.И. К вопросу об эффективности осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Взаимодействие науки и общества: проблемы и перспективы : сборник статей Международной научно-практической конференции. В 2 частях. 2020. С. 28–33.
13
электронную систему торгов, продолжает оставаться крайне низкой. Данная
оценка проводится по двум основным направлениям:
– эффективность использования бюджетных средств;
– эффективность обеспечения государственных и муниципальных нужд.
И если в рамках первого направления исследуются такие критерии, как целевое/нецелевое расходование средств, увеличение объема закупок, начальная цена контракта и начальная цена договора, то по второму направлению критерии
оценки эффективности практически отсутствуют. Исследователи обращают внимание на такой важный вопрос, как определение начальной максимальной цены
объекта закупки. Завышение или занижение начальной цены на практике приводит к нецелесообразному расходованию средств бюджета, к срывам проведения
торгов. Решение данной проблемы представляется важным для последующих
этапов закупок, а рациональные подходы к ценообразованию в системе закупок
для государственных и муниципальных нужд позволят избежать излишних затрат, сэкономить финансовые, трудовые и информационные ресурсы20.
Анализ сложившихся научных направлений и научных подходов в сфере
закупок для государственных и муниципальных нужд демонстрирует большое
количество проблемных вопросов и аспектов. Безусловно, изучение всех этих
вопрос представляется крайне важным для понимания механизма реализации
закупок для государственных и муниципальных нужд. В то же время необходимо отметить, что методологическая разрозненность данных исследований не
позволяет получить комплексного и системного представления о проблемах
данной сферы, а отсутствие конкретного научного инструментария не способствует формированию эффективных предложений, направленных на решение
данных проблем.
1.2. ХАРАКТЕРИСТИКА СИСТЕМЫ ЗАКУПОК
ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
В настоящее время основным нормативно-правовым актом, регулирующим закупки для обеспечения государственных и муниципальных нужд, явля-
20
См.: Юнусова Л.Н., Яруллин Р.Р. Создание и использование единого агрегатора торговли для закупок
малого объема в целях обеспечения эффективности расходования бюджетных средств // Фундаментальные исследования. 2019. № 12–2. С. 295–299.
14
ется Закон № 44-ФЗ21. Следует отметить, что закупка для государственных и муниципальных нужд — это приобретение товаров, работ, услуг для удовлетворения
потребностей государственных и муниципальных нужд за счет средств бюджетов
различных уровней. Основная цель такого типа закупок — обеспечение потребности государственных и муниципальных нужд. В качестве примера можно привести один из способов реализации мероприятий по достижению поставленных
задач, предусмотренных государственными и муниципальными программами,
исполнению международных обязательств Российской Федерации, реализации
межгосударственных целевых программ, выполнению функций и полномочий
государственных органов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственных
органов субъектов Российской Федерации, органов управления территориальными внебюджетными фондами, муниципальных органов.
Заказчик — государственный или муниципальный заказчик либо в соответствии с ч. 1 и 2.1 ст. 15 Закона № 44-ФЗ бюджетное учреждение, государственное, муниципальное унитарное предприятия, осуществляющие закупки.
Государственный заказчик — государственный орган (в том числе орган государственной власти), Государственная корпорация по атомной энергии
«Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта РФ, уполномоченные принимать бюджетные обязательства
в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени Российской Федерации или субъекта РФ и осуществляющие закупки.
Муниципальный заказчик — муниципальный орган или муниципальное
казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования,
уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.
С целью исследования сущности коррупционных рисков проанализируем
экономические и управленческие процессы в сфере закупок для государственных
21
См.: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
15
и муниципальных нужд. Совокупность отличительных свойств системы закупок
для обеспечения государственных и муниципальных нужд заключается в определенной последовательности различных критериев классификации системы закупок, обладающих определенными отличительными свойствами. Классификация
видов системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных
нужд, в частности, нужна не сама по себе и не только для составления теории
исследуемого вопроса. Она помогает раскрыть и уяснить сущность и диалектическую связь единства и многообразия видов и подвидов системы государственных и муниципальных закупок.
Как научный метод классификация заключается в разъединении всего
множества изучаемых объектов и последующем их объединении в группы на
основе какого-либо признака, наличие, отсутствие или степень выраженности
которого выступают критерием отнесения объекта к той или иной группе22. Таким образом, основой для любой классификации, как осмысленного порядка
вещей, всегда выступает какой-либо признак (критерий классификации).
Критерий первый. По мнению многих исследователей, первым по значению в контексте исследования коррупционных рисков в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является критерий (признак) отнесения объекта к той или иной группе — наличие
конкуренции, в смысле соревнования за ограниченный ресурс (возможность
осуществить поставку товара, выполнить работы, оказать услуги, являющиеся
объектом закупки), а также соперничество с целью получения выгоды (прибыли по результатам исполнения контракта).
Указанный признак позволяет нам выделить два противоположных вида
осуществления закупок — конкурентный, при котором определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется при помощи аукциона или
конкурса, т.е. соревнования с целью выделить наиболее выдающегося претендента на победу в конкурсе (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционе (электронный
аукцион, закрытый аукцион), запросе котировок, запросе предложений.
22
См.: Субботин А.Л., Абушенко В.Л., Бочаров В.А., Эдельман В.А. Классификация // Гуманитарный портал.
URL: https://gtmarket.ru/concepts/6879 (дата обращения: 27.08.2021).
16
Неконкурентный формат предполагает осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При такой форме информация
о закупках сообщается заказчиком ограниченному кругу лиц, которые соответствуют требованиям, предусмотренным нормами Закона № 44-ФЗ. Конкретные
поставщики (подрядчики, исполнители) получают приглашение от заказчика
принять участие в закупках.
Следующий неконкурентный блок составляют контракты на закупку драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного
фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации,
государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней соответствующих субъектов РФ, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни.
Критерий второй. Как уже установили, закупка начинается с определе-
ния поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. Следовательно, исходя из межотраслевого характера исследуемого направления, при определении критериев классификации
необходимо учитывать различия в способе определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В России в настоящее время заказчик обязан осуществлять определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с использованием
конкурентных способов или осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Следовательно, классификацию системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд возможно осуществить с использованием
такого критерия, как способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), к которым относятся конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс
с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Особенностью конкурсных процедур в целом является определение поставщика (подрядчика, исполнителя) на основе принципа — победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения государственного либо муниципального контракта, т.е. договора, заключенного от
17
имени Российской Федерации, субъекта РФ (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт).
Особенностью аукционных процедур, в свою очередь, является определение поставщика (подрядчика, исполнителя) на основе другого принципа — победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену исполнения государственного либо муниципального контракта, т.е. на основе
фундаментальной экономической категории, коэффициента обмена заказанного
конкретного товара (работы, услуги) на деньги, в обмен на которые исполнитель контракта готов передать (продать) единицу товара (работы, услуги).
Кроме конкурсов и аукционов следует выделить такой способ определения
поставщика (подрядчика, исполнителя), как запрос котировок, т.е. способ опреде-
ления, при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных
или муниципальных нужд товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения (информации, содержащейся в базах данных, информационных технологий
и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение
такой информации, а также ее предоставление с использованием официального
сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет) о проведении запроса котировок, и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта.
Следующим конкурентным (открытым) видом является определение поставщика (подрядчика, исполнителя) путем запроса предложений, т.е. способом, при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных
или муниципальных нужд товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе (далее — ЕИС) извещения о проведении запроса предложений, документации
о проведении запроса предложений, и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое
наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям
к объекту закупки (товару, работе либо услуге).
Критерий третий — форма определения поставщика (подрядчика, ис-
полнителя) с использованием либо без использования электронной процедуры.
18
Четвертый критерий классификации — субъект закупок для обеспечения
государственных или муниципальных нужд. К субъектам системы государственных и муниципальных закупок следует отнести заказчика, т.е. государственного или муниципального заказчика либо бюджетное, государственное, муниципальное учреждение, осуществляющих закупки и заинтересованных в поставке
товара, выполнении работы либо оказании услуги, являющихся объектом закупки и предметом контракта. В указанном критерии следует выделить подвиды по конкретному органу власти — государственному (государственный контракт) либо муниципальному (муниципальный контракт).
Государственным заказчиком являются орган государственной власти, государственные корпорации («Росатом», «Роскосмос»), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение,
действующие от имени Российской Федерации (органы власти федерации) или
субъекта РФ (органы власти субъекта федерации), уполномоченные принимать
бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от
имени Российской Федерации или субъекта РФ и осуществляющие закупки товаров, работ или услуг. Примером государственного заказчика может служить:
в Московской области — Правительство Московской области, Министерство
здравоохранения Московской области; в Саратовской области — Правительство Саратовской области, Министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области23.
На муниципальном уровне, т.е. на населенной территории, в которой осуществляется местное самоуправление, заказчиком является муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства
в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки товаров, работ или услуг. Примером муниципального заказчика может служить: в Московской области — Администрация
городского округа Химки Московской области, муниципальное казенное учреждение «Управление централизации закупок»; в Саратовской области — Администрация муниципального образования «Город Саратов».
23
См.: Министерство природных ресурсов и экологии Саратовской области. URL: http://saratov.gov.ru/
gov/auth/minres/ (дата обращения: 25.08.2021).
19
Контрагентом (от лат. contrahens — противодействующий) заказчика —
противоположной стороной контракта в системе закупок — выступает участник закупки — любое юридическое лицо независимо от формы собственности.
Помимо сторон контракта в закупках могут принимать участие уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, которым является государственный
либо муниципальный орган, казенное учреждение, на которые возложены полномочия по осуществлению централизованных закупок, т.е. закупочных процедур,
объединенных по какому-либо признаку с целью сокращения издержек и уменьшения сроков исполнения контракта, с передачей права проведения таких закупок
одному уполномоченному органу или наиболее крупному заказчику.
Следующим субъектом процесса закупок является специализированная
организация, т.е. юридическое лицо, привлекаемое заказчиком для выполнения
отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя)
путем проведения конкурса или аукциона.
Основным органом контроля закупок для обеспечения государственных
и муниципальных нужд является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). Служба проводит плановые проверки всей закупочной деятельности и поступившей информации о конкретных нарушениях. В регионах такой контроль
осуществляют также уполномоченные органы власти субъекта РФ и местного
самоуправления. Плановые и внеплановые проверки в их отношении может
проводить только ФАС России, в том числе ее территориальные управления
(п. 1 ч. 3 ст. 99 Закона № 44-ФЗ). Если заказчик — субъект РФ, то плановые
проверки в отношении него проводит уполномоченный для контроля в сфере
закупок орган соответствующего субъекта. Внеплановые проверки могут проводиться как контрольным органом субъекта РФ, так и ФАС России, в том числе ее территориальными органами (п. 2 ч. 3 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).
Если вы закупаете продукцию для муниципальных нужд, то плановые проверки в отношении заказчика проводит муниципальный контрольный орган или
орган субъекта РФ, если ему переданы такие полномочия (ч. 3.1 ст. 99 Закона
№ 44-ФЗ). Внеплановую проверку также вправе провести контрольный орган
любого уровня — от ФАС России до муниципального контрольного органа
(п. 3 ч. 3 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).
20
Следует также обратить внимание на то, что порядок осуществления контроля за этими органами, в частности предмет, форму, сроки и периодичность
проведения проверок, устанавливает Правительство России (ч. 2 ст. 99 Закона
№ 44-ФЗ). Единый порядок такого контроля пока не утвержден, поэтому уполномоченные для контроля органы руководствуются ст. 99 Закона № 44-ФЗ
и разработанными на каждом из уровней актами, описывающими специфику
контрольных мероприятий.
Также в числе субъектов следует выделить и операторов информационных систем. Оператор электронной площадки — непубличное хозяйственное
общество, в уставном капитале которого иностранным гражданам, лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам принадлежит не более чем 25 % долей
(акций) такого общества и которое владеет электронной площадкой, в том числе
необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами,
обеспечивает ее функционирование, а также соответствует установленным в соответствии с п. 1 и 2 ч. 2 ст. 24.1 Закона № 44-ФЗ требованиям и включено в утвержденный Правительством РФ перечень операторов электронных площадок.
Также следует отметить, что приведенная выше ротация видов и подвидов системы закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд
не является исчерпывающей, однако она помогает лучше понять структуру системы, раскрыть и уяснить сущность и диалектическую связь единства и многообразия видов и подвидов системы государственных и муниципальных закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
1.3. АНАЛИЗ КОРРУПЦИОННЫХ РИСКОВ В СФЕРЕ ЗАКУПОК
ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
Для того чтобы понять масштабы коррупции в сфере государственных и
муниципальных закупок, необходимо проанализировать ее основной нормативно-правовой акт. Основное отличие Федерального закона от 5 апреля 2013 г.
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» от ранее принятых
нормативно-правовых актов, регулирующих процесс закупок для государственных и муниципальных нужд, заключается в том, что он регулирует не
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]