Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Общая теория прав человека. Учебное пособие
.pdf
административно-правового воздействия. Однако, как нам представляется, в
1
2
обозначенном подходе можно видеть дублирующие функции, в частности это
касается охранительной и правоохранительной функций административного
права1. По нашему мнению, эти функции отчасти дублируют друг друга, а
разница между этими двумя понятиями носит чисто стилистический характер.
Исходя из такого посыла можно сделать вывод, что функцией
административного права является регулирование общественных отношений,
складывающихся в сфере государственного управления. Иногда
государственное управление ассоциируется с функционированием
исполнительной власти. Например, Ю.М. Козлов писал, что "административное
право - это совокупность правовых норм, с помощью которых государство
регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу
практической реализации исполнительной власти".
Заметим, что качество административно-правового воздействия зависит
от средств, использующихся в таком воздействии. В этой связи Ю.А.
Тихомиров верно отмечает: «Для современной концепции административного
права важнейшее значение имеют административно-правовые регуляторы»2.
Административно-правовые регуляторы дают возможность осуществлять
реализацию публичных функций, в том числе касающихся охраны и защиты
прав и свобод человека и гражданина.
Представляется, такой подход не в полной мере отражает сущность
административно-правового регулирования. Следует согласиться с тем, что
нормы административного права регламентируют общественные отношения,
складывающиеся в сфере государственного управления. В связи с этим нормы
административного права определяют формы и методы реализации функций
органов государственной власти и управления, причем не всегда формально
относящихся к органам исполнительной власти (Центральная избирательная
Козлов Ю.М. Основы советского административного права / Ю.М. Козлов. - М.: Правда,
1975. - С. 107.
Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. - М.:
Юридическая литература, 1998. - С. 379.
161
комиссия РФ, Счетная палата РФ). В учебнике, посвященном теоретическим и
практическим вопросам административного права и административной
деятельности органов внутренних дел, предмет административного права
определяется применительно к сфере внутренних дел. В связи с этим
отмечается, что административное право представляет собой совокупность
юридических норм и институтов, регламентирующих исполнительную,
распорядительную и текущую внутриорганизационную и внешненаправленную
управленческую деятельность государственных органов, а также участвующих
в государственном управлении общественных организаций.
Можно говорить о целой системе законодательных актов, так или иначе
регламентирующих участие институтов гражданского общества и граждан в
сфере государственного управления. Так, в настоящее время действуют
Федеральный закон от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране
общественного порядка», Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об
основах общественного контроля в Российской Федерации» и др. В статье 32
Конституции РФ определяется, что граждане имеют право участвовать в
управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей. Кроме того, граждане России имеют равный доступ к
государственной службе: Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О
службе в органах внутренних дел Российской Федерации» определяет, что на
службу в органы внутренних дел вправе поступать граждане не моложе 18 лет
независимо от пола, расы, национальности, отношения к религии, при этом
гражданин обязан владеть государственным языком, быть способным по своим
личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья
выполнять служебные обязанности сотрудника органов внутренних дел и др. (ч.
1 ст. 17).
Более объемно и содержательно с точки зрения своей функциональности
предмет административного права представлен в концепции полицейского
права, разработанной К.С. Бельским. Полицейское право определяет
специфическое направление деятельности государства, преимущественно
162
касающееся вопросов обеспечения общественной и личной безопасности. В
1
этой связи не случайно еще Н. Деламар в труде «Трактат о полиции» (1705 год)
определял полицию как вид государственной деятельности, которая наиболее
приближена к народу, благодаря чему полиция способна осуществлять защиту
прав граждан. Продолжительное время по идеологическим соображениям
полицейскому праву как ключевому элементу права административного не
находилось места в его системе. Так, К.С. Бельский отмечает: «К сожалению,
при том понимании административного права, которое сегодня является
господствующим и которое нам досталось по наследству от СССР, в системе
административного права не находится места полицейскому праву»1.
Между тем сейчас совершенно очевидно, что без полицейской
составляющей административно-правовое регулирование общественных
отношений не эффективно, в том числе и в деле обеспечения прав и свобод
граждан.
Закон о полиции закрепил ряд стимулирующих средств, которые могут
быть реализованы в отношении граждан. Например, должностные лица
полиции вправе объявлять о назначении вознаграждения за помощь в
раскрытии преступлений и задержании лиц, их совершивших, и выплачивать
его гражданам; поощрять граждан, оказавших помощь полиции в выполнении
иных возложенных на нее обязанностей (п. 34 ст. 13). В КоАП РФ закреплено
предписание, которое можно расценить как стимулирующее средство,
касающееся уплаты административного штрафа за нарушение правил
дорожного движения: если административный штраф будет уплачен не позднее
двадцати дней со дня вынесения постановления о его наложении, он может
быть уплачен в размере половины суммы наложенного административного
штрафа (ст. 32.2).
Представляется целесообразным рассмотреть соотношение некоторых
категорий, используемых в ходе настоящего исследования. В частности,
Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской
Федерации, их назначение и структура / И.С. Розанов // Государство и право. - 2006. - № 9. –
С. 27.
163
обратим внимание на то, как соотносятся между собой в административной
1
2
практике полиции такие дефиниции, как «охрана» и «защита» прав и свобод
граждан. В действующем законодательстве представленные понятия
достаточно часто рассматриваются как тождественные. Между тем в научной
литературе взгляды на их соотношение расходятся. Например, И.В.
Потапенкова пишет, что "охрана осуществляется тогда, когда нет
непосредственного нарушения прав и законных интересов граждан. В свою
очередь, когда есть само правонарушение, тогда и должна наступать защита"1.
Такой подход достаточно типичен, поэтому рассмотрим его более
подробно. Так, П.П. Сергун пишет, что по вопросу соотношения таких
категорий, как «охрана» и «защита», в научной литературе нет четкой позиции.
Одни авторы вообще не проводят различий между обозначенными
категориями, другие отмечают, что понятие «защита» более широкое, чем
«охрана». Ряд специалистов полагает, что дефиниция "охрана" более
содержательна, нежели «защита». Сам же П.П. Сергун констатирует: «В основу
соотношения и разграничения таких категорий, как "охрана" и "защита",
должен быть положен объективный критерий, который должен прямо
указывать на наличие или отсутствие нарушенного права»2.
Заметим, что в Конституции РФ используется применительно к предмету
своего регулирования как тот, так и другой термин. В частности, отмечается,
что достоинство личности охраняется государством, и ничто не может быть
основанием для его умаления (ст. 21); право частной собственности охраняется
законом (ст. 35); права потерпевших от преступлений и злоупотреблений
властью охраняются законом (ст. 52). Права и свободы человека и гражданина
могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
Теория государства и права: учебник для вузов / отв. ред. В. Д. Перевалов. - 3-е изд.
перераб. и доп. - Москва: Норма, 2006. – С. 65.
Сергун П.П. Охрана прав и свобод личности в производстве по делам об административных
правонарушениях: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / П.П. Сергун. - Саратов,1987. – С. 9.
164
государства (ст. 56). Защита Отечества является долгом и обязанностью
гражданина Российской Федерации (ст. 59) и др. В контексте Конституции РФ
термин "охрана" используется преимущественно по отношению к правам и
свободам гражданина, а термин "защита" по большей части увязывается с
публичной сферой, а также функционированием самого государства.
В действующем законодательстве рассматриваемые категории также
используются в самых разных аспектах, прямо или косвенно касающихся
обеспечения прав и свобод граждан. Так, анализ Закона РФ от 07.02.1992 №
2300-1 «О защите прав потребителей», Федерального закона от 23.02.2013 №
15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного
дыма и последствий потребления табака» и ряда иных законодательных актов
позволяет сделать вывод, что термины «охрана» и «защита» зачастую могут
быть рассмотрены как тождественные, а в ряде случаев можно говорить, что
один из них касается статики, а другой - динамики процесса обеспечения прав и
свобод граждан.
В свою очередь, Закон о полиции определяет, что функциональное
предназначение полиции - это защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан,
а также охрана общественного порядка и собственности (ст. 1). Следовательно,
термин «защита» касается граждан, а также их прав и свобод, а «охрана» - иных
социальных благ и ценностей.
В завершение стоит отметить, что понятия «охрана» и «защита» прав и
свобод граждан в своей совокупности образуют содержание их обеспечения. В
этой связи возможно согласиться с И.А. Адмираловой в том, что
«административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в сфере
внутренних дел в концептуальном плане может быть рассмотрено в нескольких
аспектах: как деятельность по обеспечению конституционных прав и свобод
граждан, а также деятельность по обеспечению производных от них прав и
165
свобод, реализуемых в административно-правовой сфере»1.
1
Как следует из Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина
являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание
и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной
власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Хотелось бы подчеркнуть, что в ходе охраны прав и свобод граждан
осуществляется их непосредственная защита. Таким образом, механизм охраны
прав и свобод граждан дает возможность реализовать предусмотренные
нормами права средства защиты. Поэтому стоит согласиться с И.А. Ивановой,
которая отмечает, что «реализация защитной функции административноправовой охраны происходит при осуществлении защиты субъективных прав
граждан, т.е. после того, как указанные права нарушены. Административноправовая охрана субъективных прав граждан состоит в деятельности
уполномоченных органов».
Конечно, в целях повышения эффективности административно-правовой
охраны прав и свобод граждан необходима надлежащая организация данной
работы, должная обеспеченность этого процесса кадровыми,
информационными, а также материально-техническими ресурсами. Исходя из
этого можно сделать вывод, что административно-правовая база деятельности
полиции по обеспечению прав и свобод граждан достаточно разнообразна: она
включает как институциональные, так и функциональные аспекты.
Административно-правовая обеспеченность деятельности полиции по защите
прав и свобод граждан зависит от целого ряда политико-правовых факторов,
компетенции субъекта, осуществляющего соответствующую работу, а также
ряда иных обстоятельств.
Адмиралова И.А. Административно-правовое обеспечение прав и свобод граждан в
полиции зарубежных государств / И.А. Адмиралова // Административное и муниципальное
право. - 2014. - № 4. - С. 351.
166
5.4 Парламентский контроль за соблюдением конституционных прав
и свобод личности
В современных условиях все в большей степени проявляется значимость
прав и свобод человека. Заложенные во Всеобщей декларации прав человека
базовые ценности прав и свобод личности стали основой конституционного
развития в части определения прав и свобод человека и гражданина во всех
демократически ориентированных государствах, в том числе и в России.
Конституция Российской Федерации права и свободы человека
провозгласила как высшую ценность. Она закрепила естественный характер
основных прав и свобод, их неотчуждаемость, установила, что они определяют
смысл и содержание как применения законов, так и деятельности
законодательных и исполнительных органов власти. Поэтому Конституция
вменила в обязанность государства не только признавать и соблюдать права и
свободы личности, но и обеспечить их защиту, используя различные средства и
способы государственного воздействия.
Одним из эффективных способов обеспечения защиты и охраны прав и
свобод личности, на наш взгляд, является парламентский контроль. Это
обусловлено тем, что законодательные органы наиболее тесно связаны с
населением и являются органами народного представительства. Они играют
важную роль в обеспечении законности в стране, а значит, и конституционных
прав и свобод человека и гражданина. Поэтому парламентский контроль за
соблюдением прав и свобод личности является одним из основных направлений
в деятельности законодательных органов, который большей частью
осуществляется через назначаемых Государственной Думой и
законодательными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации уполномоченных по правам человека.
Нормативно указанная функция парламента изначально была закреплена
еще Верховным Советом РСФСР последнего созыва. Принятая им 22 ноября
1991 года Декларация прав и свобод человека и гражданина устанавливает, что
167
«парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского
уполномоченного по правам человека» и что его полномочия и порядок их
осуществления устанавливаются законом (ст. 40) 1. В последующем статус и
компетенция данного института, исходя из положений Конституции РФ 1993
года, были определены Федеральным конституционным законом от 26 февраля
1997 года.
Указанный Закон предусматривал (ст. 5), что субъекты Российской
Федерации также могут учреждать должности региональных уполномоченных
по правам человека. Однако процесс их создания в субъектах неоправданно
затянулся. Например, на 1 января 2004 года они были учреждены только в 27
субъектах Российской Федерации, в 2010 году их насчитывалось 55, а на начало
2016 года они были образованы в 83 регионах. Основными причинами
затянувшегося процесса учреждения института уполномоченного по правам
человека в субъектах, на наш взгляд, явились: во-первых, отсутствие
императивной нормы в Федеральном законе об учреждении должности
Уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации; во-вторых,
недооценка региональными парламентариями роли этих институтов в
обеспечении защиты прав личности на уровне субъектов Федерации и, втретьих, осознанное нежелание руководства многих субъектов Российской
Федерации, прежде всего по линии исполнительной власти, создавать не
подотчетный ему орган, наделенный правом оценивать действия власти по
обеспечению прав и свобод человека.
На сегодняшний день ситуация изменилась. Федеральный закон от 6
октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» в апреле 2015 года был дополнен нормами,
определяющими порядок учреждения, функционирования института по правам
человека в субъектах РФ, а также требования к кандидатам на эту должность и
другие организационные вопросы, связанные с деятельностью
168
уполномоченного по правам человека в регионе 3. Таким образом, в настоящее
время парламенты субъектов при определении правовых основ деятельности
уполномоченных по правам человека в регионах исходят из установленных
федеральным законодательством базовых положений, обязательных для
отражения в региональном законодательстве.
Основной целью Уполномоченного по правам человека в РФ и
аналогичных институтов в субъектах Российской Федерации является
обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и
гражданина, чтобы их соблюдали и уважали органы государственной и
муниципальной власти и их должностные лица, другие органы и организации.
Парламентские омбудсмены эту цель реализуют путем рассмотрения жалоб
граждан на решения или действия (бездействие) органов государственной и
муниципальной власти, должностных лиц, если ранее заявители обжаловали
эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном
порядке, но остались не удовлетворенными принятыми административными и
судебными решениями.
Исключение составляют Совет Федерации, Государственная Дума и
законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации. Уполномоченный по правам человека в РФ
не рассматривает жалобы на их решения. Это вполне объяснимо, поскольку, вопервых, парламент не осуществляет какие-либо исполнительнораспорядительные функции и, во-вторых, он реализует свою контрольную
деятельность в сфере защиты конституционных прав и свобод личности прежде
всего именно через этот институт. Таким образом, объектами контроля
Уполномоченного по правам человека в РФ в первую очередь являются органы
и должностные лица исполнительной власти и конкретные их действия в
процессе подзаконной нормотворческой и правоприменительной деятельности.
По аналогии такая же система рассмотрения жалоб граждан должна быть
закреплена и в региональном законодательстве, так как перед
уполномоченными по правам человека субъектов Российской Федерации стоят
169
те же цели и задачи, которые присущи им на федеральном уровне. Однако, как
показывает анализ законодательства о региональных парламентских
омбудсменах в отдельных субъектах, к числу органов, на решения которых
уполномоченные не рассматривают жалобы граждан, отнесены и высшие
должностные лица (руководители высших исполнительных органов
государственной власти регионов). Такие нормы содержатся в законах об
уполномоченном по правам человека в республиках Адыгея, Коми, Мордовия.
Например, Закон Республики Коми от 2 ноября 2015 года "Об Уполномоченном
по правам человека в Республике Коми" устанавливает, что уполномоченный
не рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) главы
Республики Коми (ст. 10).
Представляется, что установление таких норм не согласуется с
конституционно-правовым статусом парламентского института
уполномоченного по правам человека. По нашему мнению, его контрольная
деятельность должна распространяться на все без исключения органы
исполнительной власти региона, в том числе и на высшее должностное лицо
субъекта РФ, которое возглавляет систему исполнительной власти региона.
Однако в настоящее время, как уже не раз отмечалось в докладах
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, региональные
уполномоченные по правам человека находятся в определенном зависимом
положении от органов исполнительной власти. Основные проблемы в их
деятельности связаны прежде всего с обеспечением защиты от возможного
административного давления со стороны представителей региональной власти,
а также адекватности организационно-материального обеспечения их
деятельности в соответствии с задачами, определенными законодательством 5.
Повышение результативности деятельности парламентских
правозащитных институтов по восстановлению нарушенных прав в субъектах
РФ напрямую зависит от исполнения органами власти, организациями и их
должностными лицами решений уполномоченных по правам человека. Однако
они, в силу того что имеют рекомендательный характер и не содержат каких-
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]