Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Общая теория прав человека. Учебное пособие
.pdf
Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной
Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего
Уполномоченного по правам человека.
Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по
правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой
программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на
заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по
предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. В список для тайного
голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей
голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека
отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или
новая кандидатура.
Согласно ст. 2 Закона № 1-ФКЗ в своей деятельности Уполномоченный
руководствуется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом,
законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными
принципами и нормами международного права, международными договорами
Российской Федерации.
Срок полномочий Уполномоченного составляет пять лет (ст. 10 Закона №
1-ФКЗ).
Согласно ст. 6 Закона № 1-ФКЗ кандидатом на должность
Уполномоченного по правам человека может быть гражданин РФ не моложе 35
лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт
их защиты.
В соответствии со ст. 13 Закона № 1-ФКЗ (статья носит императивный
характер) основаниями для досрочного освобождения от должности
Уполномоченного могут быть: ограничения, которые содержатся в ст. 11
Закона № 1-ФКЗ, как несовместимые с должностью Уполномоченного
действуют на протяжении всего периода исполнения им полномочий; другим
основанием для досрочного освобождения является нарушение норм
151
уголовного законодательства, установленного вступившим в силу приговором
1
суда1.
Исходя из анализа положений Закона № 1-ФКЗ Уполномоченный по
правам человека в РФ при осуществлении полномочий не может быть
принужден к совершению каких-либо процессуальных действий в гражданском
или уголовном судопроизводстве, разрешение споров о праве и вынесение
властных решений в его компетенцию не входит (Апелляционное определение
Верховного суда Республики Коми от 22.07.2013 по делу № 33-3959/2013).
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и
свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или
связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных
самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный
вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах
своей компетенции (ст. 21 Закона № 1-ФКЗ).
При принятии Уполномоченным по правам человека в РФ решения о
самостоятельной проверке доводов, содержащихся в жалобе, принятой к
рассмотрению, он наделяется широкой дискрецией.
В соответствии со ст. 23 Закона № 1-ФКЗ Уполномоченный наделяется
правом беспрепятственного посещения любых органов и организаций.
Уполномоченный вправе проводить проверку деятельности
государственных органов, органов местного самоуправления или должностных
лиц как самостоятельно, так и совместно с компетентными органами. Проверка
подразумевает под собой комплексное изучение и оценку деятельности
соответствующих органов и должностных лиц.
Тесное взаимодействие в области проведения совместных проверок
налажено с Генеральной прокуратурой Российской Федерации (Соглашение от
24.07.1998 «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской
Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения
Права человека в России: история, теория и практика: учебное пособие / Д. Т. Караманукян
и др. ; отв. ред. и авт. предисл. Д. Т. Караманукян. – Омск : Омская юридическая академия,
2015. – С. 17.
152
гарантий государственной защиты прав и свобод граждан»). Совместно они
изучают с выездом в отдельные субъекты РФ причины массовых нарушений
прав и свобод граждан, а также осуществляют другие мероприятия.
Согласно п. 1 ст. 32 Закона № 1-ФКЗ в случае грубого или массового
нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и
свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе:
1) выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы;
2) обратиться в Государственную Думу с предложением о создании
парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств,
послуживших основанием для проведения парламентского расследования,
принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через
своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального
Собрания РФ при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового
доклада указанной комиссии.
Закон наделяет правом Уполномоченного по правам человека давать
поручения компетентным государственным учреждениям, правом проведения
экспертных исследований и подготовки заключений.
Кроме того, проведение экспертных исследований может быть поручено
Экспертному совету при Уполномоченном по правам человека в РФ (ст. 41
Закона № 1-ФКЗ).
Статьей 16.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» (далее - Закон об общих принципах) субъектам РФ предоставлено
право своими законами самостоятельно учреждать должности уполномоченных
по правам человека в субъектах РФ и финансировать их деятельность.
В соответствии со ст. ст. 16.1 и 26.1 Закона об общих принципах
принципами осуществления полномочий по предметам совместного ведения
РФ и субъектов РФ, целями и задачами государства в области обеспечения
конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина следует
153
заключить, что институт уполномоченных состоит из Уполномоченного по
правам человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и
представляет собой единую систему, обусловленную особым статусом и
компетенцией уполномоченных, организационными формами и условиями их
деятельности.
Таким образом, Федеральный конституционный закон, Федеральный
закон и законы субъектов РФ определяют правовой статус должности
Уполномоченного по правам человека на различных уровнях, указанные
должности единую централизованную систему на территории РФ не
составляют, в связи с чем единым статусом замещающие эти должности лица
не обладают, а их компетенция, порядок назначения (избрания) на должность,
освобождения от должности (прекращение полномочий), организационные
формы и условия деятельности (порядок деятельности) не могут быть
идентичными.
Трансформация отдельных норм Закона № 1-ФКЗ в законы субъектов РФ
не исключена при условии если при этом, как того требуют положения ч. ч. 2 и
5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, не нарушаются федеральные
законы (Определение Верховного Суда РФ от 10.02.2010 № 78-Г09-47).
Институт уполномоченных состоит из Уполномоченного по правам
человека в РФ и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и
представляет собой единую систему, обусловленную особым статусом и
компетенцией уполномоченных, организационными формами и условиями их
деятельности (Апелляционное определение Челябинского областного суда от
09.10.2014 по делу № 11-10850/2014).
В частности, жалобу Уполномоченному по правам человека может подать
любое лицо (заявитель) независимо от гражданства, права, свободы и
достоинство которого были нарушены на территории Российской Федерации
(ст. 15 Закона № 1-ФКЗ).
Жалоба должна быть подана Уполномоченному по правам человека не
позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того
154
дня, когда заявителю стало известно об их нарушении (ст. 17 Закона № 1-ФКЗ).
1
В жалобе на имя Уполномоченного по правам человека в обязательном
порядке заявитель указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при
наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ,
уведомление о переадресации обращения, излагает существо решений или
действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя,
его основные права и свободы, ставит личную подпись и дату, а также
прилагает документы и материалы либо их копии.
Жалоба на имя Уполномоченного по правам человека может быть подана
в форме электронного документа. В такой жалобе гражданин в обязательном
порядке указывает свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии),
адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме
электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен
в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению
необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить
указанные документы и материалы или их копии в письменной форме1.
Получив жалобу, Уполномоченный по правам человека имеет право
принять следующие решения: принять жалобу к рассмотрению; передать
жалобу на рассмотрение государственному органу, органу местного
самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится
разрешение жалобы по существу; разъяснить заявителю средства, которые тот
вправе использовать для защиты своих прав и свобод; мотивированно отказать
в принятии жалобы к рассмотрению (ст. 20 Закона № 1-ФКЗ).
О принятом решении Уполномоченный по правам человека в 10-дневный
срок уведомляет заявителя.
Уполномоченный по правам человека руководствуется прежде всего гл.
III Закона № 1-ФКЗ, которая регламентирует особенности деятельности
Уполномоченного, связанные с рассмотрением им жалоб о нарушениях прав
Международная и внутригосударственная защита прав человека: Учебник. / Под ред. Р.М.
Валеева. — М.: Статут, 2011. – С. 198.
155
человека, поступивших от граждан России и находящихся на ее территории
иностранных граждан и лиц без гражданства.
На сегодняшний день институт Уполномоченного по правам человека
является специализированной системой защиты прав граждан, который призван
отслеживать нарушения их прав и интересов и способствовать восстановлению
нарушенных прав. В основе деятельности данного института лежат положения
международного права, нормы законодательства РФ, принципы гуманности и
справедливости.
5.3 Защита прав и граждан при применении мер административного
принуждения
Полиция осуществляет самые разнообразные функции, связанные с
обеспечением правопорядка. В процессе этой деятельности порой решаются
весьма специфические задачи, в том числе связанные с охраной и защитой прав
и свобод человека и гражданина.
Функции полиции по охране и защите прав и свобод граждан достаточно
разнообразны, поэтому у каждого структурного подразделения своя
компетенция в данной сфере. Как следует из Приказа Министерства
внутренних дел РФ (далее - МВД России) от 31.12.2012 № 1166 «Вопросы
организации деятельности участковых уполномоченных полиции», участковый
уполномоченный полиции при несении службы выполняет задачи по защите
жизни, здоровья, прав и свобод граждан. В свою очередь, Приказ МВД России
от 29.01.2008 № 80 «Вопросы организации деятельности строевых
подразделений патрульно-постовой службы полиции» определяет, что
сотрудники патрульно-постовой службы полиции осуществляют обеспечение
безопасности личности, а также предупреждение и пресечение преступлений и
административных правонарушений на постах и маршрутах патрулирования.
Исходя из этого представляется, функциональность административной
деятельности полиции в сфере охраны и защиты прав и свобод граждан должна
156
учитывать объективные реалии, а также имеющиеся правовые средства и
1
2
возможности их реализации. Функциональность работы полиции в
рассматриваемой сфере должна исходить из содержательного наполнения
соответствующих функций. В этой связи нужно разобраться, что понимается
под такими функциями.
В.В. Игнатенко функцией называет «некоторое правовое явление по
отношению к другому явлению. В связи с этим оно воспроизводит
определенное отношение, касающееся соотношения части к целому и целого к
части в границах определенных правовых реалий»1. Анализ функций полиции
имеет непосредственное практическое значение. В этой связи Ю.П. Соловей
справедливо подчеркивал: «Анализ социального назначения милиции является
необходимым условием выяснения содержания и объема задач и функций, на
нее возлагаемых»2.
Осуществляя свою правоохранительную деятельность, сотрудники
полиции реализуют нормы законодательства различной отраслевой
принадлежности. Такой подход в полной мере согласуется с предписаниями
Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (далее - Закон о
полиции). В частности, в упомянутом Законе закрепляется исчерпывающий
перечень направлений деятельности полиции (ст. 2), но при этом отмечается,
что по решению Президента РФ сотрудники полиции могут участвовать в
деятельности по поддержанию или восстановлению международного
правопорядка и безопасности.
Таким образом, полиция является частью правоохранительной системы
государства и, как отмечает А.И. Волошко, «органы внутренних дел участвуют
в решении общей задачи обеспечения и защиты прав личности. В отличие от
суда, который призван восстановить нарушенные права личности, органы
Права человека в России и правозащитная деятельность государства. Сборник материалов
научно-практической конференции. / Под ред. В.Н. Лопатина. - СПб.: Питер, 2003. – С. 75.
Игнатенко Г.В. Из доклада "Конвенция о защите прав человека и основных свобод в
российской правовой системе: реальности и перспективы" / Г.В. Игнатенко // Московский
журнал международного права. – 1997, - № 3. – С. 54.
157
внутренних дел выполняют не только эту функцию, но и осуществляют
1
обеспечение прав личности, гарантируют их беспрепятственную реализацию»1.
Обратим внимание, что деятельность полиции может регламентироваться
не только российским законодательством, но и нормами международного
права, действие которых направлено на обеспечение международной
безопасности. В условиях экономической и правовой глобализации российская
полиция также интегрирована в международное полицейское пространство.
Такой статус российской полиции должен налагать на нее повышенные
обязательства в деле охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
Однако, несмотря на то что российская полиция является субъектом
правоохранительной деятельности, реализующим законодательство различной
отраслевой принадлежности, ключевой отраслью системы российского права,
регламентирующей деятельность полиции в сфере защиты и охраны прав и
свобод граждан, является административное право.
Отметим, что не всегда предмет административного права
непосредственно касался вопросов защиты и охраны прав и свобод граждан,
понимание такой регламентации прошло длительный путь развития.
В настоящее время вопросы регулирования и обеспечения прав и свобод
граждан имеют ключевое значение для всего российского законодательства. В
этой связи П.В. Крашенинников справедливо, на наш взгляд, отметил, что
«магистральным направлением развития законодательства в нашей стране
является построение правового государства, нацеленного прежде всего на
защиту прав и законных интересов каждого гражданина».
Оценивая современное законодательство, В.Д. Зорькин пишет: "В
представлении людей и юристов право - это всего лишь узы законов,
сочиненных для удобства управления. И тот, у кого сила, может их менять по
своему усмотрению. Однако это не так. Подобно тому, как стрелки часов не
Волошко А.И. Взаимосвязь норм внутригосударственного и международного права по
обеспечению и защите личных и политических прав человека: дис. … канд. юрид. наук / А.И.
Волошко. - М.: Высшая юридическая заочная школа МВД России,1992. – 282 с.
158
движут время вперед, так и законы не создают права - они лишь отмеряют его
естественный ход.
Следует согласиться с тем, что построение правового государства
немыслимо без качественного законодательства, а также правового и
организационного механизма защиты и охраны прав и свобод человека и
гражданина. Аналогичные тенденции развития мы можем обнаружить и в
административном законодательстве, регламентирующем различные
отношения административно-правового характера. В частности, в Кодексе РФ
об административных правонарушениях прописано, что задачами
законодательства об административных правонарушениях являются защита
личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, охрана здоровья
граждан (ст. 1.2); при применении мер административного принуждения не
допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое
достоинство (п. 3 ст. 1.6).
В свою очередь, Закон о полиции определяет, что «полиция осуществляет
свою деятельность на основе соблюдения и уважения прав и свобод человека и
гражданина»; кроме того, «сотруднику полиции запрещается прибегать к
пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое
достоинство обращению». Также сотрудник полиции «обязан пресекать
действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое
или нравственное страдание» (ст. 5 Закона о полиции).
В настоящее время ключевой задачей российской полиции является
защита и охрана прав и свобод граждан. Иные задачи хоть и имеют по форме
другой предмет реализации, однако так или иначе связаны с обеспечением прав
и свобод граждан в сфере внутренних дел. В настоящее время полиция
реализует административное законодательство по целому ряду направлений, в
связи с чем использует для решения поставленных перед ней задач различные
формы и методы. Заметим, что достаточно часто в деятельности полиции
применяется административное принуждение, цель которого - обеспечение
правопорядка в той сфере, где оно реализуется, а также защита прав и свобод
159
граждан от различного рода негативного воздействия.
1
2
Следует подчеркнуть, что функции полиции по защите и охране прав и
свобод граждан отчасти связаны с функциями той отрасли права, которая
регламентирует соответствующую деятельность. Поэтому представляется
необходимым несколько слов сказать о функциональной составляющей
административного права. Функциональная составляющая отрасли права
иногда определяется через задачи, которые решают правовые нормы данной
отрасли. Исходя из этого, О.И. Короткова отмечает, что нормы
административного права «упорядочивают и закрепляют наиболее
целесообразные общественные отношения в сфере управления; охраняют
урегулированные правом общественные отношения; вытесняют из сферы
управления общественные отношения, не отвечающие современным условиям;
способствуют зарождению и развитию новых общественных отношений»1.
Д.Н. Бахрах считает, что "предмет административного права достаточно
широк, труднообозрим, а также весьма подвижен. Административное право
регламентирует общественные отношения, складывающиеся в охранительной и
регулятивной административной деятельности, при этом нормы данной отрасли
права регламентируют как материальные, так и процессуальные отношения"2.
Такой подход исходит из институциональной и функциональной
составляющей административного права, использующей разнообразные
правовые средства. Исходя из этого такая составляющая может гибко и
дифференцированно воздействовать на общественные отношения, в том числе
связанные с защитой и охраной прав и свобод граждан.
Ю.М. Козлов был одним из немногих ученых, кто определил
функциональную сущность административного права, выделив его
регулятивную, охранительную, восстановительную, а также правотворческую и
правоохранительную функции. Такой подход в целом охватывает все аспекты
Короткова О. И. Формирование правового государства и обеспечение верховенства закона /
О.И. Короткова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 5. - С. 5.
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для
вузов / Д.Н. Бахрах. - 3-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2017. - С. 16.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]