Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Компетенция органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности. Учебное пособие
.pdf
11
- по охране окружающей среды;
- по охране отдельных видов природных объектов;
- по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов
местного значения;
- по охране окружающей среды при осуществлении различных видов дея-
тельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, благоустройстве и озеле-
нении, при обращении с коммунальными отходами и т.д.).
В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды»
органы местного самоуправления призваны осуществлять непосредственную
природоохранительную деятельность на своей территории.
Однако в настоящее время существует много проблем на муниципальном
уровне, к ним можно отнести не только экологические, но и политические, де-
мографические, экономические, социальные и пр. Для эффективного и свое-
временного решения экологически значимых вопросов предполагается необхо-
димым расширение полномочий органов местного самоуправления с учетом
мнения местных жителей.
Муниципальное экологическое управление представляет собой дея-
тельность органов местного самоуправления по организации и проведению ме-
роприятий по охране окружающей среды. Указанная деятельность осуществля-
ется на территории соответствующего муниципального образования и направ-
лена на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение
негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду. Са-
мостоятельным направлением деятельности органов местного самоуправления
по управлению охраной окружающей среды и природопользованием является
организация и проведение мероприятий, направленных на ликвидацию нега-
тивных последствий воздействия хозяйственной и иной деятельности на состояние окружающей среды.
Специальными полномочиями по осуществлению экологического управ-
ления на территории муниципального образования, как правило, наделяются
отдельные структурные подразделения администраций муниципальных образо-
ваний. Перечисленные полномочия предопределяют возможности представи-
тельного органа местного самоуправления активно участвовать в реализации
12
природоохранной функции в комплексе с другими функциями местного само-
управления. Развитая система местной власти во многом может способствовать
поддержанию качества и рациональному использованию природных ресурсов в
пределах населенных пунктов.
Таким образом, задачами природоохранительного законодательства РФ
являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и при-
роды с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания
человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и
иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей среды,
2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Экологическая политика в России осуществляется на законодательном,
исполнительном и судебном уровнях, а реализуется на федеральном, регио-
нальном и муниципальном уровнях государственного управления. Органы
местного самоуправления осуществляют управление охраной окружающей
среды на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также
полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов РФ в
установленном порядке.
Задачи охраны окружающей среды достигаются также в процессе реше-
ния земельных и градостроительных вопросов: при утверждении генеральных
планов поселения, схем территориального планирования муниципального рай-
она, правил землепользования и застройки, документации по планировке тер-
ритории, выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в
эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проекти-
рования, резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных
участков для муниципальных нужд, осуществлении земельного контроля.
Органы местного самоуправления обязаны осуществлять экологическое
просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в об-
13
ласти охраны окружающей среды и законодательстве в области экологической
безопасности.
Основной задачей эффективного государственного управления охраной
окружающей среды и использованием природных ресурсов является четкое
разграничение полномочий и ответственности между федеральными и регио-
нальными органами государственной власти и органами местного самоуправ-
ления в области контроля за использованием ресурсов и состоянием окружаю-
щей среды. Органы прокуратуры обязаны, в свою очередь, осуществлять
надзор за исполнением законодательства в экологической сфере федеральными
органами исполнительной власти.
Так, в соответствии с приказом Генпрокуратуры России от 15.04.2021
№ 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодатель-
ства в экологической сфере»
1
прокуроры обязаны «проверять полноту и свое-
временность выполнения органами государственной власти, органами местного
самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их долж-
ностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями предо-
ставленных полномочий, возложенных на них функций и обязанностей в обла-
сти охраны окружающей среды и рационального природопользования». Кроме
того, при выявлении случаев неисполнения органами государственного эколо-
гического контроля (надзора), органами местного самоуправления полномочий
по предъявлению иска в суд либо неправомерного перерасчета размера причи-
ненного вреда ставить вопрос об ответственности виновных должностных лиц.
Мерами прокурорского реагирования добиваться, в том числе в судебном по-
рядке, устранения нарушений законодательства, пресечения нелегального ис-
пользования природных ресурсов, возмещения ущерба, причиненного окружающей среде.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружа-
ющей среды и природопользования определяются в соответствии с федераль-
ным законодательством. В ведении муниципальных образований находятся во-
просы местного значения. Полномочия органов муниципальной власти в сфере
1
Приказ Генпрокуратуры России от 15.04.2021 № 198 «Об организации прокурорского
надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» // Законность. 2021. № 6.
14
отношений, связанных с управлением природопользованием и охраной окру-
жающей среды, определяются в соответствии с Федеральным законом «Об
охране окружающей среды», Федеральным законом «Об общих принципах ор-
ганизации местного самоуправления в Российской Федерации».
К вопросам местного значения городских, сельских поселений относится
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
К вопросам местного значения муниципального района относится реше-
ние следующих вопросов:
- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране
окружающей среды;
- организация и осуществление экологического контроля объектов произ-
водственного и социального назначения на территории муниципального райо-
на, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют
федеральные органы исполнительной власти;
- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных от-
ходов.
В Стратегии социально-экономического развития Приволжского феде-
рального округа до 2020 г.
1
говорится о том, что «природоохранные мероприя-
тия должны включать в себя меры, предпринимаемые как на уровне Россий-
ской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации во взаимо-
действии с органами местного самоуправления».
Экологическая безопасность в регионах РФ и обеспечение конституцион-
ных прав на благоприятную окружающую среду на данный момент представля-
ется невозможным без разработки и внедрения современного механизма регу-
лирования, использования и охраны природных ресурсов на муниципальном
уровне.
Стратегия экологической безопасности РФ2 закрепляет то, что государ-
ственная политика в сфере обеспечения экологической безопасности является
1
Распоряжение Правительства РФ от 07.02.2011 № 165-р «Об утверждении Стратегии
социально-экономического развития Приволжского федерального округа до 2020 года» //
СЗ РФ. 2011. № 8. Ст. 1142; 2015. № 2. Ст. 459.
2
Указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 «О Стратегии экологической безопасности
Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
15
частью внутренней и внешней политики РФ и проводится федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ
и органами местного самоуправления; граждане и общественные объединения
участвуют в проведении государственной политики в сфере обеспечения эколо-
гической безопасности в соответствии с законодательством РФ.
Каждый гражданин имеет право на защиту окружающей среды от нега-
тивного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрез-
вычайными ситуациями природного и техногенного характера. Огромную роль
в системе обеспечения права на благоприятную окружающую среду играют ор-
ганы местного самоуправления. В общем виде Конституция определяет основ-
ные полномочия некоторых органов государственной власти по регулированию
отношений и прав, смежных с правом на благоприятную окружающую среду.
В Российской Федерации существует разветвленная система нормативно-
правовых актов, призванная благодаря разграничению ведений и полномочий, а
также различному уровню работы максимально эффективно обеспечить право
на благоприятную окружающую среду любому лицу, находящемуся на территории РФ.
Эффективность экологического регулирования на муниципальном уровне
может быть достигнута только при вычленении в структуре местного управле-
ния экологической политики как специфического вида местной управленческой
деятельности. Разработка стратегии и тактики регионального экологического
развития может составить суть муниципальной экологической политики, в ко-
торой в качестве главного практического инструмента сопряженности процес-
сов социально-экономического и экологического развития выступают соответ-
ствующие хозяйственные и правовые механизмы, посредством которых вводят-
ся экологические ограничения и запреты. Основой для формирования местной
экологической политики должно стать четкое понимание той экологической
обстановки, которая объективно существует на данный момент в конкретном
муниципальном образовании.
На основании вступившего в силу Федерального закона «Об общих
принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федера-
16
ции»
1
(далее — Федеральный закон № 144) в 2022 г. была перестроена система
органов государственной власти и органов местного самоуправления, в частно-
сти, и тех из них, которые осуществляют полномочия в сфере природоохранной
деятельности.
Вместе с тем место органов местного самоуправления в системе органи-
зации публичной власти также будет пересмотрено: в ближайшем будущем
ожидается принятие нового федерального закона об организации местного са-
моуправления, которым будут скорректирован перечень вопросов местного
значения, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
К числу основных новелл Федерального закона № 144, не связанных
напрямую с реформированием системы государственного и муниципального
управления в области охраны окружающей среды и природопользования, сле-
дует отнести:
- закрепление требования единообразного подхода к наименованию орга-
нов государственной власти и органов местного самоуправления, в частности,
Федеральный закон ограничивает использование в названиях органов исполни-
тельной и законодательной власти слов и словосочетаний, «составляющих ос-
нову наименований федеральных органов государственной власти», а также
предлагается общее для всех регионов наименование высшего должностного
лица — «глава субъекта РФ» (хотя при этом Конституцией (уставом) субъекта
РФ может быть предусмотрено дополнительное название должности его руко-
водителя) (ст. 20);
- закрепление единого срока полномочий главы субъекта РФ, составляю-
щего пять лет (до настоящего времени срок их полномочий определялся регио-
ном, но не мог превышать пяти лет). При этом снимается запрет для высшего
должностного лица на замещение этой должности в течение более двух сроков
подряд, как это было ранее предусмотрено действующим законодательством.
Регионы сами будут решать вопрос о числе сроков, которые глава субъекта
сможет занимать;
1
Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации
публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СЗ РФ. 2021. № 52. Ст. 8973; 2022.
№ 12. Ст. 1787.
17
- невозможность избрания руководителем субъекта РФ лица с иностран-
ным гражданством или видом на жительство в другой стране. Занять этот пост
можно только по достижении 30 лет. Высшее должностное лицо субъекта РФ
не может одновременно совмещать другие посты или заниматься иной оплачи-
ваемой работой, а также входить в руководство иностранных некоммерческих
организаций;
- возможность обращения главы субъекта РФ в представительный орган
муниципального образования с инициативой об отставке его главы за неэффек-
тивность или вынесении ему выговора. При этом сам руководитель региона
может быть отстранен от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия
по любым основаниям или в связи с выражением ему недоверия законодатель-
ным собранием (ранее глава государства мог снять губернаторов с должности в
случае выявления фактов коррупции или конфликта интересов);
- установление перечня полномочий законодательных собраний регионов
и определение срока полномочий депутатов одного созыва — пять лет со дня
избрания и до дня начала работы нового созыва. Указаны также случаи, при ко-
торых глава региона сможет распустить парламент;
- возможность участия федерального центра в формировании органов ис-
полнительной власти региона, отвечающих за сферы образования, здравоохра-
нения, финансов и др. С профильными федеральными ведомствами будут со-
гласовываться назначения кандидатов на должности руководителей соответ-
ствующих региональных министерств и структур или же их отставки.
Компетенция высшего органа исполнительной власти субъектов РФ
в области охраны окружающей среды и природопользования. В соответствии
с п. 1 ст. 33 данного Федерального закона № 144 высший исполнительный ор-
ган субъекта РФ в соответствии с компетенцией субъекта РФ и в пределах сво-
их полномочий, установленных конституцией (уставом), законом субъекта РФ,
участвует в проведении единой государственной политики в сфере экологии.
Согласно п. 1 ст. 44 указанного Федерального закона № 144 к полномочиям ор-
ганов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения
РФ и ее субъектов, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет
18
средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального
бюджета), относится решение вопросов:
1. В области обращения с отходами производства и потребления:
- организации и осуществления региональных и межмуниципальных про-
грамм и проектов в области охраны окружающей среды и экологической без-
опасности, обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО) (подп. 8);
- установления нормативов образования отходов и лимитов на их разме-
щение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и
(или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц
(за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процес-
се которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному госу-
дарственному экологическому контролю (надзору) (подп. 10);
- утверждения порядка накопления (в том числе раздельного накопления)
ТКО, нормативов накопления ТКО (подп. 10);
- предельных тарифов в области обращения с ТКО (подп. 10);
- утверждения территориальной схемы в сфере обращения с отходами, в
том числе с ТКО (подп. 10);
- организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному
накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезврежива-
нию и захоронению ТКО (подп. 11);
- установления подлежащих государственному регулированию цен (та-
рифов) на товары (услуги), за исключением цен (тарифов), регулирование кото-
рых осуществляется федеральными государственными органами (подп. 104).
2. В области обеспечения правового режима особо охраняемых природ-
ных территорий регионального значения и сохранения биоразнообразия, защиты прав и исконной среды обитания коренных малочисленных народов:
- создания и обеспечения охраны особо охраняемых природных террито-
рий регионального значения (подп. 12);
- организации охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения
растений, животных и других организмов, почв, за исключением отнесенных к
ведению РФ, ведению Красной книги субъекта РФ (подп. 13);
19
- осуществления регионального государственного контроля (надзора) в
области охраны и использования особо охраняемых природных территорий
(подп. 14);
- организации и обеспечения защиты прав, исконной среды обитания и
традиционного образа жизни коренных малочисленных народов РФ (подп. 103);
3. В области осуществления государственного экологического монито-
ринга и различных видов регионального государственного экологического контроля (надзора):
- участия в проведении государственного экологического мониторинга
(подп. 9);
- осуществления регионального государственного экологического кон-
троля (надзора) (подп. 105);
- осуществления регионального государственного геологического кон-
троля (надзора) (подп. 106);
- осуществления регионального государственного контроля (надзора) в
области регулирования тарифов в сфере обращения с ТКО (подп. 154).
4. В области радиационной безопасности населения и охраны окружаю-
щей среды от радиационного воздействия:
- осуществления мероприятий по размещению и обеспечению безопасно-
сти радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности субъектов РФ (подп. 170);
- обеспечения радиационной безопасности, защиты граждан и охраны
окружающей среды от радиационного воздействия (подп. 170).
Таким образом, законодательство РФ и ее субъектов создало определен-
ную правовую базу для участия органов муниципальной власти в реализации
задач по охране окружающей среды.
20
3. ОСНОВНЫЕ МЕРОПРИЯТИЯ ПО ОХРАНЕ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, ПРОВОДИМЫЕ
В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Каждый гражданин имеет в соответствии со ст. 42 Конституции право на
благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии
и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологи-
ческим правонарушением. Охрана окружающей среды на территории муни-
ципального образования — это комплекс мер, осуществляемых органами
местного самоуправления и предназначенных для ограничения или смягчения
отрицательного влияния человеческой деятельности на природу.
Согласно ст. 1 Федерального закона № 7 под охраной окружающей среды
понимают деятельность органов государственной власти РФ, органов государ-
ственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, обществен-
ных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических
лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рацио-
нальное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвраще-
ние негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружаю-
щую среду и ликвидацию ее последствий.
Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окру-
жающей среды закреплены в экологическом и муниципальном праве и законо-
дательстве.
Экологические полномочия органов местного самоуправления могут
быть разделены на две группы. Природоохранные полномочия органов мест-
ного самоуправления представляют собой определяемую федеральными зако-
нами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования совокуп-
ность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности,
направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвра-
щение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту сре-
ду и ликвидацию последствий такого рода деятельности. Отраслевое законода-
тельство предусматривает полномочия органов местного самоуправления в
различных природоохранных сферах.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]