Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищное право актуальные проблемы курса. Учебное пособие.pdf
21
включать бойлеры либо отключать их. Собственники жилья объединяются в
группы, наделенные правами юридических лиц – синдикаты. Владельцы домов имеют право пользоваться полезной площадью дома в своих интересах
без ущемления прав соседей, строить мансарды, возводить на участках здания,
создавать газоны и т.д. Оплату за сервис ЖКХ рассчитывают, учитывая жилую
площадь. Руководители синдиката устанавливают определенную сумму расходов, которая требуется, чтобы содержать дом и качественно его обслуживать.
Интересная система действует в Китае. В этой стране обычно оплата
услуг ЖКХ происходит в виде полной предоплаты, т.е. коммунальные услуги
оказывают только после внесения оплаты за них, т.е. должников за коммунальные платежи нет и быть не может. Все коммунальные организации – государственные и от них зависит ценообразование, причем стоимость услуг варьируется: например, в столице – в Пекине она сильно зависит от района, в котором
находится дом.
Существует еще одна особенность: в стоимость услуг ЖКХ включена
цена за содержание домов. Это деньги, которые идут на оплату труда уборщиков, охранников, лифтеров, сантехников и т.д. Следовательно, если жилец
приглашает для выполнения каких-то работ сантехника, то услуги мастеру
оплачивать не надо. «В жилых домах в Китае – абсолютная чистота и порядок.
Чужой человек не войдет на охраняемую территорию»30.
Предоплата за коммунальные платежи существует не только в Китае, но
и в других странах. Например, в Мозамбике. В этой стране удобно организована оплата услуг ЖКХ: жители осуществляют ее по тому же принципу, что и
оплату мобильной связи, просто пополняя специальный счет. Это уникальный
опыт.
Уникальная ситуация сложилась в Исландии. В этой стране множество
природных богатств, поэтому цены на услуги ЖКХ относительно невысоки.
Например, нет необходимости хлорировать и очищать воду, подаваемую
в дома, так как в Исландии имеется огромный запас пресных вод. Крайне
эффективно используется и тепло геотермальных источников, что позволяет
30
Зарубежный опыт ЖКХ и возможности его применения в России. 01.07.2017 [Электронный
ресурс]: URL: https://www.gkh.ru/article/102164-zarubejnyy-opyt-jkh (дата обращения: 13.04.2020).
22
существенно экономить на подогреве воды. Благодаря этому жители не нуждаются ни в газе, ни в угле, ни в тепловых станциях.
Большинство жилых строений в стране одноэтажные. Управляющих компаний нет. Если в доме есть несколько квартир, то создается домовой комитет,
который регистрируется в налоговом органе как юридическое лицо и занимается формированием специального фонда, куда жильцы квартир делают
взносы. При необходимости ремонта или других манипуляций с системой
жизнеобеспечения дома управляющий такого комитета обращается в коммерческую кампанию и оплачивает оказываемые услуги из созданного жильцами
дома фонда.
Таким образом, для повышения эффективности в системе управления,
пользования ЖКХ необходимо:
1. Менять менталитет собственников жилья. Пока для наших соотечественников содержание дома и оплата связанных с этим расходов воспринимается как бремя, выбрасывание денег. Тогда как в большинстве зарубежных
государств содержание дома – это инвестиция, забота о его сохранности.
2. Зарубежный опыт ЖКХ показывает, что при руководстве многоквартирными домами чаще всего используется система, при которой владельцы
жилья сами принимают решения по содержанию в рамках своего объединения,
наделенного полномочиями юридического лица и сами контролируют израсходованные средства. При этом полномочия делегируются профессиональной
управляющей организации в соответствии с договором. Это наиболее оптимальный вариант.
3. В ряде западных государств и в США рынок услуг ЖКХ очень развит.
На нем работают много узкоспециализированных предприятий. На такой зарубежный опыт ЖКХ стоит обратить внимание. Все компании стремятся привлечь новых и сохранить постоянных потребителей. Конкуренция способствует сохранению стабильных цен на услуги.
3. Зарубежный опыт ЖКХ показывает, что во многих странах управленческая деятельность в данной отрасли является отдельным видом предпринимательства и подразумевает страхование рисков: управляющие фирмы
страхуют финансовую и гражданскую ответственность, которая возникает,
если ее неверные действия нанесли ущерб владельцу недвижимости. Это особенно распространено в Америке и Европе. Вполне возможно, что качество
23
коммунальных услуг в России могло бы существенно улучшиться, если бы
был использован подобный опыт.
4. Сейчас в России в сфере ЖКХ одной из главных проблем является не-
достаток финансовых средств из-за несвоевременности внесения платежей за
услуги. Зарубежный опыт ЖКХ говорит о том, что в западных государствах
такие явления, как массовая неоплата услуг, отсутствуют. Например, в Китае
платежи принимаются авансом.
5. Как правило, россияне недовольны формированием тарифов ЖКХ и
расчетом себестоимости услуг. Здесь можно принять во внимание зарубежный
опыт Франции и Финляндии. Важная составляющая коммунальных услуг в
этих государствах – информационные технологии. Сведения собираются автоматически. Взаимодействие представителей коммунальных служб с потребителями и структурами власти также осуществляется в удаленном режиме.
24
2. ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ И ЖИЛАЯ СРЕДА: СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ
2.1. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СТРАТЕГИИ В ОБЛАСТИ ЖИЛИЩНОЙ ПОЛИТИКИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
С началом реформирования законодательства в 1990-е годы проходит ре-
формирование и государственной правовой жилищной политики.
Под государственной жилищной политикой понимается воздействие
государства через государственные и муниципальные органы с помощью нормативно-правового регулирования, бюджетных и налоговых механизмов на
всю совокупность жилищных отношений, включая финансирование и строительство жилья, его содержание, управление, владение, распоряжение и использование.
Целями государственной жилищной политики является создание усло-
вий, в которых население может удовлетворить свою потребность в жилье, отвечающую современным качественным стандартам. С этими целями законодатель в области правовой жилищной политики обозначает приоритеты:
сохранение и развитие жилищного фонда, обновление его с учетом
потребностей разных групп населения;
внедрение стандартов безопасной и качественной жилой среды;
обеспечение доступа к жилью, реализация социальных программ в
жилищной сфере, развитие института социального найма жилья;
привлечение инвестиций в жилищное строительство;
развитие технологической базы, развитие системы подготовки кадров
жилищного строительства;
развитие градостроительного законодательства.
Жилищные реформы в ретроспективе имеют периодизацию, связанную с
крупным обновлением законодательства:
В 1991 году был принят закон «О приватизации жилищного фонда в Россий-
ской Федерации»31. Стратегической целью и результатом принятия данного
31
О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: Закон РФ от 04.07.1991 г.
№ 1541-I // Доступ из справочно-правовой базы Консультант.
25
закона стало формирование новых отношений собственности в жилищной
сфере.
В том же году формировались принципы публичной власти, основанные
на разделении государственной и муниципальной сферы управления, собственности, системы властных органов32.
К 2010 году в целом формирование современной структуры жилищного
фонда (в аспекте собственности) было завершено33.
Профильный для тематики настоящего учебного пособия закон был принят в 1992 г. – «Об основах федеральной жилищной политики»34, являвшийся
предшественником действующего в настоящее время Жилищного Кодекса, регулирующий те же общественные отношения – отношения по поводу реализации права граждан на жилище. Впервые были установлены общие нормативные положения жилищной политики, обозначенные выше.
Рис. А.
32
О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную
собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев,
областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1.
33
Прокофьев К. Ю. Эволюция законодательства в области формирования и реализации госу-
дарственной жилищной политики // Жилищные стратегии. 2015. № 1.
34
Об основах федеральной жилищной политики: закон РФ от 24.12.1992 г. № 4218-1.
26
Следующими актами стали законы середины 1990-х гг., призванные раз-
вивать вспомогательные в контексте целей жилищной политики35: Закон
«О залоге», ФЗ «О товариществах собственников жилья», ФЗ «Об ипотеке».
А также ряд подзаконных актов, среди которых выделяются связанные с государственной целевой программой «Жилище» и связанные с ней акты о реформировании жилищно-коммунального хозяйства.
Новый этап развития нормативной базы жилищных отношений относится
к 2000-м гг. и связан с принятием Постановление Правительства «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 – 2010 годы»36.
Основной целью программы было комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы,
обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные
условия проживания в нем, программа поставила общую задачу – выровнять
соответствие стандартов потребления жилищно-коммунальных услуг в частности и качества жилища в целом в соответствии с платежеспособным спросом населения и стимулированием строительства жилья. В рамках этой программы реализовывались следующие глобальные в масштабах истории жилищной политики мероприятия: «Государственные жилищные сертификаты
на 2004 – 2010 годы»; «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда»; «Реформирование и модернизация
жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации»; «Обеспечение
35
О залоге: Закон РФ от 29.05.1992 № 2872-1; О Государственной целевой программе «Жи-
лище»: Постановление Правительства РФ от 20.06.1993 № 595; О новом этапе реализации Государственной целевой программы «Жилище»: Указ Президента РФ от 29.03.1996 г. № 431; О развитии
конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов: Указ Президента РФ от 29.03.1996 № 432; О товариществах собственников жилья: Федеральный закон от 15.06.1996 г. № 72-ФЗ; Об Агентстве по ипотечному жилищному кредитованию: Постановление Правительства РФ от 26.08.1996 г. № 1010; О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 28.04.1997
№ 425; Об утверждении нормативно-методических материалов по реализации Концепции реформы
жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации: Приказ Госстроя РФ от 11.12.1997
№ 17-132; Об ипотеке (залоге недвижимости): Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ; О мерах
по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации» (вместе с
«Концепцией развития системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации»,
«Планом подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих развитие системы
ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ
от 11.01.2000 г. № 28.
36
О федеральной целевой программе «Жилище» на 2002 – 2010 годы: Постановление Прави-
тельства РФ от 17.09.2001 г. № 675.
27
жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф»; «Обеспечение жильем граждан Российской Федерации, подлежащих
отселению с комплекса «Байконур»; «Обеспечение жильем беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации»; «Обеспечение жильем
молодых семей»; мероприятия по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и
приравненных к ним местностей»; мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, в том числе по обеспечению жильем молодых
ученых.
Основным методом реализации мероприятий стало характерное для от-
расли права социального обеспечения в настоящее время предоставление адресных субсидий на покупку жилья для отдельных категорий граждан.
Специалисты оценивают эффективность реализации этих программ с
точки зрения экономики в 82,3% по 17 целевым экономическим индикаторам37.
С начала 2000-х гг. по современное время принято множество уточняющих, а также новаторских по своему нормативному материалу актов. Часть из
них направлена на дальнейшее развитие системы ипотечного жилищного кредитования38, развитие системы кооперации в строительстве39, которое позволяет создавать добровольные объединения путем сложения паевых взносов.
Продолжением развития кооперации в строительстве и разнообразии форм
собственности на рынке жилья стала разработка норм, связанных с долевым
строительством многоквартирных домов40.
Важным этапом стало принятие в 2004 г. Жилищного Кодекса РФ,
его нормативный материал конкретизируется в ряде важных подзаконных актов, посвященных механизмам предоставления субсидий на оплату жилья,
37
Прокофьев К. Ю. Эволюция законодательства в области формирования и реализации госу-
дарственной жилищной политики // Жилищные стратегии. 2015. № 1.
38
Об ипотечных ценных бумагах: федеральный закон от 11.11.2003 г. № 152-ФЗ; О накопи-
тельно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих: федеральный закон от
20.08.2004 г. № 117-ФЗ / Доступ из справочно-правовой базы Консультант.
39
О жилищных накопительных кооперативах: Федеральный Закон от 30.12. 2004 г.
№ 215-ФЗ // Доступ из справочно-правовой базы Консультант.
40
Принятие Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом
строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в
некоторые законодательные акты Российской Федерации».
28
разработке правил содержания многоквартирных домов, созданию правовой
базы для деятельности органов местного самоуправления в сфере отбора
управляющих компаний41.
В эти годы создан огромный пласт административно-правового регули-
рования в сфере содержания, пользования жилой собственностью в многоквартирных домах, анализ которой является задачами следующего раздела
настоящей работы.
С середины 2000-х гг. реализуются новые форматы правовой политики:
национальные проекты. В жилищной сфере с 2005 г. – национальный проект
«Доступное и комфортное жилье – гражданам России».
Целями его является развитие правовой базы, бюджетной и организационной поддержки расширения спроса и предложения на рынке жилья и выполнения гособязательств по обеспечению жильем определенных категорий граждан. В рамках проекта обновлено федеральное законодательство. Ключевым
законом стал ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»
(2008 г.)42, в котором были сделаны акценты на развитии строительства жилья
экономического класса.
На смену охарактеризованной выше федеральной целевой программе
«Жилище» на 2002 – 2010 пришла ФЦП «Жилище» на 2011 – 2015 годы.
Среди приоритетных целей Программы, которые повторяются, есть и новые: развитие научно-исследовательских работ в области теории практики жилищного строительства и ЖКХ и повышение доступности тех благ, которые
41
О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг: Поста-
новление Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. № 761. Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию
и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность: Постановление Правительства РФ от
13.08.2006 г. № 491; О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса
по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом: Постановление
Правительства РФ от 6.02.2006 г. № 75; Об утверждении стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами: Постановление Правительства РФ от 23.09.2010 г. № 731; О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 г. № 354;
О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами: Постановление
Правительства РФ от 15.03.2013 г. № 416.
42
О содействии развитию жилищного строительства: от 24.07.2008 г. № 161-ФЗ // Доступ из
справочно-правовой базы Консультант.
29
созданы благодаря уже внедренным механизмам (например ипотечного
кредитования), так же впервые сформулирована необходимость следовать современным экологическим стандартам и внедрять системы эффективного
энергопотребления.
Суть данной программы раскрывается во входящих в нее подпрограммах:
«Создание условий для обеспечения доступным и комфортным жильем граждан России»; «Создание условий для обеспечения качественными услугами
ЖКХ граждан России».
В рамках этих программ активно стимулировалось региональное нормот-
ворчество. Так, например, в Тамбовской области, выделяется тематика развития рынка жилья эконом-класса – «О правилах формирования списков граждан, имеющих право на приобретение жилья экономического класса, построенного или строящегося на земельных участках Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, о порядке включения указанных
граждан в эти списки»43.
Учитывая сказанное и суммируя основные формы правовой жилищной
политики государства, можно классифицировать ее меры следующим
образом:
«Экономический блок мер» – адресное финансирование отдельных кате-
горий граждан (предоставление субсидий, ипотечного жилищного кредита
или займа; компенсация части процентной ставки ипотечных кредитов; предоставление средств на уплату первоначального взноса при получении ипотечных кредитов или займов – которое выразилось в создании соответствующего
финансового законодательства, обновления права социального обеспечения,
особенно на региональном уровне нормотворчества;
«Блок административно-правовых мер» – принятие Федерального закона
от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах»,
Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом
строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о
внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
43
О правилах формирования списков граждан, имеющих право на приобретение жилья эко-
номического класса, построенного или строящегося на земельных участках Федерального фонда
содействия развитию жилищного строительства, о порядке включения указанных граждан в эти
списки: Закон Тамбовской области от 29.01.2013 № 240-З // Доступ из справочно-правовой базы
Консультант.
30
Федерации» и других законодательных и нормативно-правовых актов как на
федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, позволивших
гражданам расшить инструменты приобретения жилья, защитить свои интересы как собственников и т.д.;
«Градостроительное реформирование» – внедрение принципа социально-
сти в создание городской жилой среды и городского планирования – строительство доходных домов, предоставление существующих жилых помещений
на условиях социального и коммерческого найма;
«Социально ориентированный блок нормирования» – расширение пред-
ставлений о жилищной политике государства как о части социальной политики, внедрение принципа адресной помощи, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, субсидирование процентных ставок,
компенсация части затрат при реализации проектов по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой в целях развития строительства
такого жилья, которое будет отвечать уровню платежеспособности населения
и повышению доступности для него.
2.2. СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА,
РЕГУЛИРУЮЩАЯ ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ
Право на жилище, будучи базовым конституционным правом, лежащим
в основе принципа социальности государства, составляющего исходную точку
отрасли права социального обеспечения, регулируется разветвленным множественным законодательством.
Понятие «жилищное право» и «жилищное законодательство» в доктрине
права разнится. Жилищное законодательство является признаком, образующим самостоятельную отрасль права, основывается на положениях конституции, состоит из многоуровневой иерархической системы источников. Жилищное право, как отрасль права, можно представить как совокупность (систему)
всех правовых норм, регулирующих жилищные отношения. Нормы жилищного права содержатся не только в актах жилищного законодательства, но и
в других правовых актах, например, в Гражданском кодексе РФ (гл. 18 и 35).
Вместе с тем жилищное законодательство – это основной правовой