Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищное право актуальные проблемы курса. Учебное пособие.pdf
31
массив данной отрасли права, нормами которого регулируются жилищные отношения.
Жилищное законодательство представляет собой совокупность или си-
стему общеобязательных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются жилищно-правовые нормы. В контексте
конституционно-правового исследования жилищное законодательство можно
рассматривать как механизм осуществления права человека на жилище.
Состав жилищного законодательства образуется рядом нормативных
актов:
в основе всего массива жилищного законодательства национального
уровня регулирования лежат международные нормы, которые представлены
соглашениями, устанавливающими права человека, особенно важным является Международный Пакт о социальных, экономических и культурных правах, устанавливающий в ст.11.1, что «…государства признают право каждого
на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище…»44. К этой же группе относятся международные документы, защищающие права отдельных групп людей: Конвенция о
статусе беженцев (1951 г.) в ст. 21 устанавливается, что доступ к жилью регулируется публичным способом и государства обязуются договариваться о режиме такого доступа; Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.) запрещает дискриминировать в области пользования жилищем (статья 5 (e) (iii)); Конвенция о правах ребенка (1989 г.) и Конвенция о
ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.); Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (1990 г.)
также упоминают равное право на достойное жилье соответствующих категорий лиц. Самое обширное регулирование вопросов предоставления жилища содержится в Конвенции о правах инвалидов (2008 г.), которая несколькими статьями, в том числе общего характера (статьями-дефинициями), устанавливает принципы доступной среды, которая расширяет понятие права на
жилище до современного правового значения, подразумевая право на благополучную среду;
44
Международный пакт о социальных, экономических и культурных правах. Принят
16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи
ООН) // [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_120805/
3eeafbd3bdb64673818bd5cba64081209bddc7a4/ (дата обращения: 23.02.2020).
32
к следующему уровню законодательства относятся федеральные жи-
лищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты. Жилищный кодекс РФ45 является основным нормативным актом в системе актов
жилищного законодательства. Статья 5 ЖК РФ устанавливает общее для
систематизированной иерархии источников отечественного права принцип о
непротиворечии нижестоящих актов федеральному Жилищному кодексу;
третий уровень законодательства составляет региональный норматив-
ный материал. В соответствии с Конституцией России регулирование жилищных правоотношений статьей 72 отнесено к предметам совместного ведения
федерации и ее субъектов. В настоящее время все субъекты имеют жилищные
законы. В некоторых составлены Жилищные кодексы (Республики Башкортостан, Коми, Кабардино-Балкарской Республике). В Тамбовской области действуют следующие основные законы: «О правилах формирования списков
граждан, имеющих право на приобретение стандартного жилья, построенного или строящегося на земельных участках единого института развития в
жилищной сфере, о порядке включения указанных граждан в эти списки», «О
жилищном фонде Тамбовской области», «О реализации жилищных прав отдельных категорий граждан, проживающих на территории Тамбовской области»46.
Природа жилищного законодательства (и жилищного права) неоднозначна. Так, В. Н. Литовкин считает, что жилищное законодательство по преимуществу состоит из норм гражданского и административного права и регулирует соответствующие правоотношения. Каждая из этих двух групп имеет
свой предмет регулирования:
гражданские правоотношения включают отношения по поводу
владения, пользования гражданами на условиях договора найма или
45
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // Парламентская
газета от 15.01. 2005 г. № 7-8.
46
О правилах формирования списков граждан, имеющих право на приобретение стандарт-
ного жилья, построенного или строящегося на земельных участках единого института развития в
жилищной сфере, о порядке включения указанных граждан в эти списки: Закон Тамбовской области от 29.01.2013 г. № 240-З. Принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 25.01.2013
N 696; О жилищном фонде Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 29.11.2010 г. Принят
Тамбовской областной Думой; О реализации жилищных прав отдельных категорий граждан, проживающих на территории Тамбовской области: Закон Тамбовской области 28.12.2015 г. № 613-З.
Принят Постановлением Тамбовской областной Думы от 25.12. 2015 г. № 1677.
33
безвозмездного пользования, либо членства в потребительском объединении
пользователей чужой жилой площадью, принадлежащей соответственно другим субъектам права собственности на жилище; либо принадлежащей жилищному потребительскому объединению пользователей (жилищно-строительному кооперативу); отношения по осуществлению правомочий владения и
пользования своим жильем, а также вещных прав других лиц, проживающих
совместно с собственниками, – собственно жилищных отношений – самостоятельных отношений по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования, а также владения и пользования на условиях недоговорного членского пользования жильем, принадлежащим жилищному потребительскому объединению. В этом формате могут быть урегулированы такие сделки с жилым помещением, как его обмен, наем. К ним могут примыкать
также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках другого, не жилищного основного договора (договора ренты).
Нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответ-
ствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно
которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.
Крашенинников П. В., говоря о природе жилищного законодательства,
описывает его как комплексное образование47, и считает, что значительная
доля его норм носит гражданско-правовой характер;
административные правоотношения включают отношения по поводу
учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирование жилищного хозяйства, технического и
государственного учета площади жилищного фонда.
Кроме этих двух частей, законодательство о жилищных правоотношениях
включает группу нормативных актов, «разбросанных» в самых разных отраслях как публичного (по преимуществу), так и частного права. К ним относятся:
регулирующие земельные отношения (режим использования земель-
ных участков);
47
Крашенинников П. В. Жилищное право. М.: Статут, 2008. 379 с.
34
градостроительные нормативные акты (использование, охрана искус-
ственно создаваемых строительных объектов, имеющих функцию жилища,
охрана соответствующих памятников градостроительства, культуры и
истории);
нормы конституционного права, процессуальных отраслей, охраняю-
щих базовые принципы неприкосновенности жилища, свободы передвижения
и выбора места жительства;
нормативные акты семейного законодательства, связанные с пользо-
ванием жильем и вещными правами на жилище членов семьи.
Таким образом, систему и состав жилищного законодательства можно
квалифицировать в узком и широком смысле. В узком смысле он включает
Конституцию, провозглашающую право на жилище, федеральный Жилищный
кодекс и жилищное законодательство субъектов РФ. В широком смысле в состав жилищного законодательства включаются нормативные акты «пересекающихся» по объекту регулирования отраслей и осуществляется нормирование
нескольких групп регулирования.
Развитие и обновление жилищного законодательства происходит все
время. Новеллы правового регулирования, вносимые в него, позволяют выделить несколько тенденций:
уточнение полномочий субъектов нормотворчества, в частности госу-
дарственных органов власти в регионах;
уточнение полномочий органов местного самоуправления в области
нормотворчества в рамках жилищного права;
совершенствование отрасли права социального обеспечения в части
коррекции норм, регулирующих состав и условия получения социального
вспомоществования в области права на жилище.
Происходит интенсификация регионального нормотворчества. Все субъекты федерации имеют свое региональное законодательство, в частности везде
есть законодательство о порядке и условиях признания граждан малоимущими, о порядке постановки на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, о размере учетной нормы площади и нормы предоставления, о
предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.
В связи с этими трендами в научной литературе широко обсуждаются возможности унификации, юридической техники регионального
35
законодательства, согласованность его с федеральными нормами и стандартами. Отмечается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий и принимают акты по
вопросам, которые не относятся к их компетенции. В то же время активно дискутируются и нормы федерального уровня, в частности, тех, что предусматривает возможность принятия актов в области жилищных отношений органами
местного самоуправления.
Примером регулирования родственных по своей природе, носящих до-
говорную форму отношений является регулирование договора найма жилого
помещения: Гражданский Кодекс сосредоточил нормы «коммерческого
найма» (гл. 35 ГК РФ), а жилищному законодательству ГК РФ предоставил
урегулировать договор социального найма жилого помещения. Суханов Е. А.
оценивает роль регулирования наемных отношений в ГК РФ как «…классического инструмента регулирования в противовес регулированию социального найма жилого помещения (как необычного договорного отношения,
которому предшествуют административные отношения очередности на
получение жилого помещения, всякого рода льготы), которое закреплено
в ЖК РФ»48.
В доктрине права звучит мысль о том, что такое разделение не оправдано,
и что один по существу институт права разделен на две части. Так, некоторые
исследователи предлагают объединить нормативный материал, касающийся
договора социального найма и поместить его в ЖК РФ. При этом, видя в ГК
РФ исключительно нормативный акт, регулирующий общую часть договорного права, которое должно обобщить и дать дефиниции всем разновидностям
жилищного найма.
По мнению С. И. Сусловой49, регулирование безвозмездного пользования
жилым помещением в ЖК РФ, единожды упомянутого в ст. 30, но широко
48
Иншакова А. О., Ковалева О. А. Жилищное законодательство РФ и субъектов РФ: совме-
стимость и пределы компетенции // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер.5.
Юриспруденция. 2016. № 1(30). [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/
zhilischnoe-zakonodatelstvo-rf-i-subektov-rf-sovmestimost-i-predely-kompetentsii/viewer (дата обращения: 23.02.2020).
49
Суслова С. И. Понятие жилищных отношения: к постановке проблемы // Семейное и жи-
лищное право. 2012. № 1. [Электронный ресурс]. URL: http://center-bereg.ru/a369.html (дата обраще-
ния: 23.02.2020).
36
применяемого на практике, дополнило бы полноту регулирования жилищных отношений. Сегодня безвозмездное пользование жилым помещением
подчиняется общим правилам гл. 36 ГК РФ «Безвозмездное пользование».
Общий характер норм этой главы ухудшает положение льготника в сравнении
с нанимателем жилого помещения по договору социального найма. Например,
вместо бессрочности пользования срок определяется договором, а если срок
не определен, договор считается заключенным на неопределенный срок, пользователь (ссудополучатель) обязан нести расходы не только по текущему, но
и капитальному ремонту, а также нести все расходы на его содержание, если
иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования (ст. 689, 695
ГК РФ). Иное и следовало урегулировать не в договоре, а в ЖК РФ, что не
было сделано, хотя именно такой подход имел бы особое значение как для
публичного, так и для частного жилищного фонда.
Таким образом, в настоящее время в доктрине права считается, что в целом жилищное законодательство сформировано, наиболее активно оно обновлялось в 2012–2013 гг. Наиболее болезненными его частями является регулирование жилищно-коммунальных основ содержания жилого фонда и формирования соответствующей нормативной базы (например, вопросы проведения
капитального ремонта, его финансирования).
В российском правовом поле на сегодняшний момент действует Концепция развития гражданского законодательства50. Этот документ не предусматривает оснований для перераспределения нормативного материала между отраслями гражданского и жилищного права в дальнейшем, т.е. считает сложившийся баланс административного и диспозитивного методов регулирования
оптимальным.
Однако ряд исследователей считают, что ГК должен быть «очищен» от
регулирования специальных форм использования жилищного фонда и должен
оперировать бланкетными (отсылочными) нормами к специальному законодательству (ЖК).
50
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации. Одобрена Со-
ветом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства
07.10.2009 г. // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11. [Электронный ресурс]. URL: http://base.
garant.ru/12176781/ (дата обращения: 23.02.2020).
37
2.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Государственная политика России в сфере ЖКХ направлена «…на повы-
шение качества жизни населения путем повышения качества и надежности
жилищно-коммунальных услуг, а также обеспечение их доступности для населения»51.
Понятие ЖКХ используется в очень многих законах разных уровней,
а также в нормативно-правовых актах Президента и Правительства РФ. Анализируя нормативную бузу, в которой упоминаются вопросы жилищно-коммунального хозяйства, можно сделать вывод, что к ним относится деятельность, направленная на улучшение условий проживания граждан в жилищном
фонде, в том числе управление многоквартирными домами; деятельность в
сфере поставки коммунальных ресурсов и услуг; ведение государственной информационной системы ЖКХ, а именно, социальной политики, кадровой политики, общественного контроля.
Следовательно, единого закона о жилищно-коммунальном хозяйстве
в РФ нет. Законодательство о ЖКХ фактически состоит из целого комплекса
законов. Основным из них будет Конституция РФ, в соответствии с которой
«каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен
жилища»52.
В 1994 году был введен в действие Гражданский кодек РФ (далее – ГК РФ)53,
определивший правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности, урегулировавший договорные, имущественные и личные неимущественные отношения.
Конституционное право на жилище находит свое продолжение в Жилищном кодексе РФ54 (далее – ЖК РФ), который регулирует обращение такого
вида недвижимости, как жилые помещения.
51
Никитинская Е. В. Понятие жилищно-коммунального хозяйства в контексте российского
законодательства // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2018. № 2.
С. 162 – 165.
52
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (дей-
ствующая ред.) [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 14.04.2020).
53
Гражданский кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 30.11.1994 № 51-ФЗ
(действующая ред.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
54
Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 27.10.2020) //
Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.
38
В соответствии со ст. 1 ЖК РФ конституционное право на жилье реализуется с помощью соблюдения следующих принципов: равных прав для всех
участников отношений; ответственности органов власти за формирование
условий для обеспечения людей жильем; восстановления нарушенных прав;
использования помещений только по назначению; допущения ограничений
жилищных прав только в исключительных ситуациях55.
ЖК РФ выполняет функцию защиты прав человека на жилье и посвящен
следующим темам: вещных прав на жилье; перевода помещений из одной категории в другую; общего имущества; перепланировки и переустройства; социального найма; специализированного жилфонда; кооперативов и товариществ; коммунальных оплат; управления домами; капремонта.
В соответствии со ст. 153 ЖК РФ предусмотрена обязанность граждан и
организаций своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и
коммунальные услуги. В соответствии со ст. 154 того же федерального закона
определена структура этой оплаты. Она отличается в зависимости от того,
находится ли помещение в собственности или нет. Так, для помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, оплата включает плату за пользование жилим помещением, плату за его содержание и
плату за коммунальные услуги. Для помещения, находящегося в собственности в многоквартирном доме – плату за содержание жилого помещения, взнос
на капитальный ремонт и плату за коммунальные услуги. Причем в содержание помещения включаются оплата услуг по управлению многоквартирным
домом, за содержание и текущий ремонт общего имущества в нем, за коммунальные ресурсы, потребляемые при использовании и содержании общего
имущества. Собственники жилых домов самостоятельно несут расходы на их
содержание и ремонт, а также оплачивают коммунальные услуги.
Коммунальные услуги включают в себя плату за холодную и горячую
воду, за электроэнергию, тепловую энергию, газ, за отведение сточных вод и
вывоз твердых коммунальных отходов.
Оплата за коммунальные услуги должна вноситься ежемесячно,
о 10 числа месяца, следующего за оплачиваемым на основе платежных документов , которые могут предоставляться и в электронной форме.
55
Там же.
39
В соответствии с ч. 14 ст. 155 ЖК РФ лица, несвоевременно или не пол-
ностью внесшие плату за жилое помещение и коммунальные услуги, обязаны
уплатить кредитору пени. Однако в соответствии с Постановлением Правительства от 2.04.2020 г. № 424 «Об особенностях предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных
домах и жилых домов»56 и на основании ст. 18 Федерального закона от
1.04.2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций»57 в связи с осуществлением комплекса мер по борьбе с
распространением новой коронавирусной инфекции на территории РФ принято решение о введении временного моратория на начисление штрафных
санкций за неоплаченные коммунальные услуги до 01.01.2021 г.
Выбор способа управления многоквартирным домом и общие требования
к данному виду деятельности предусматриваются в ст. 164 ЖК РФ. В РФ собственники жилья в многоквартирном доме обязаны выбрать один из трех способов управления домом.
Во-первых, собственники жилья могут самостоятельно управлять много-
квартирным домом, при условии, что в нем не более 30 квартир.
Преимущества непосредственного управления:
– отсутствие расходов на управление;
– техническое обслуживание дома может осуществляться не только подрядными организациями, но и силами собственников, что позволяет снизить
расходы на содержание и ремонт дома;
– каждый собственник сам заключает договоры с ресурсоснабжающими
организациями (далее – РСО) и не несет ответственности за задолженности по
оплате коммунальных услуг своих соседей
Но все же у этого способа есть и недостатки:
56
Об особенностях предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям по-
мещений в многоквартирных домах и жилых домов: Постановление Правительства РФ от
02.04.2020 № 424 [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_
doc_LAW_349475/ (дата обращения: 14.04.2020).
57
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по во-
просам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: Федеральный закон от 01.04.2020
№ 98-ФЗ [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_349080/
(дата обращения: 14.04.2020).
40
– при большом количестве собственников необходимость проведения общих собраний по любому вопросу снижает эффективность управления и расходует большое количество времени;
– отсутствие возможности выполнять капитальный ремонт за счет
средств Фонда содействия реформированию ЖКХ.
Во-вторых, возможна такая форма управления как товарищество соб-
ственников жилья, жилищный кооператив или другой специализированный
потребительский кооператив.
Товарищество собственников жилья (далее – ТСЖ) создается путем принятия решения более 50% собственников жилья многоквартирного дома или
собственниками квартир нескольких домов и регистрируется в качестве некоммерческой организации.
С 01.09.2014 ТСЖ создается в организационно-правовой форме юридического лица – товарищество собственников недвижимости (далее – ТСН).
ТСЖ имеет право оказывать услуги и(или) выполнять работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме своими силами
или привлекать на основании договоров сторонних лиц. Если ТСЖ заключило
договор с управляющей организацией, оно контролирует выполнение обязательств по такому договору.
Преимуществами ТСЖ:
– прямое управление имуществом и оказание коммунальных услуг,
– эффективная защита собственников перед РСО,
– возможность ведения коммерческой деятельности.
Недостатки ТСЖ:
– расходы на содержание штата работников.
В-третьих, возможно управление многоквартирным домом с помощью
управляющей организации, т.е. коммерческой организацией, оказывающей
услуги по управлению многоквартирным домом на основании лицензии
(ч. 1.3 ст. 161 ЖК РФ).
Выбор конкретной управляющей организации осуществляет общее собрание собственников помещений, при этом с каждым собственником заключается договор управления на условиях, указанных в решении общего собрания на срок не менее чем один год и не более чем пять лет. Собственники жилья вправе расторгнуть этот договор управления в соответствии с требованиями гражданского законодательства, как и любой договор.