Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищное право актуальные проблемы курса. Учебное пособие.pdf
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования
«Тамбовский государственный технический университет»
И. А. КАЛИНИНА, И. Г. ПИРОЖКОВА
ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО:
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КУРСА
Утверждено Учёным советом университета
в качестве учебного пособия
для студентов 4, 5 курсов
направления подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»
очной и заочной форм обучения
Учебное электронное издание
Тамбов
Издательский центр ФГБОУ ВО «ТГТУ»
2021
1
УДК 349.444
К17
ISBN 978-5-8265-2314-8
Анализируются публично-правовые и частноправовые аспекты правового
регулирования и функционирования ЖКХ. Публично-правовой блок раскрывает
комплексные правовые понятия, отражающие концепты права на жильё и комфортную безопасную жилую среду, включает обзор смежных правовых вопросов: организации ЖКХ и правовой государственной политики в области устройства городской среды. Частноправовой блок ориентирован на сферу управления
многоквартирным домом, характеризует правовое положение участников ЖКХ
как субъектов гражданского права, определяет содержание договорных отношений в сфере ЖКХ.
Предназначено для студентов 4, 5 курсов направления подготовки 40.04.01
«Юриспруденция» очной и заочной форм обучения при изучении курса «Жилищное право» и «Гражданское право», а также может быть использовано в преподавании курсов «Правовые основы жилищно-коммунального хозяйства»,
«Градостроительное право».
ISBN 978-5-8265-2314-8
© Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего образования
«Тамбовский государственный технический
университет» (ФГБОУ ВО «ТГТУ»), 2021
ББК 67.4
К17
Доктор экономических наук, доктор технических наук,
профессор кафедры «Теория и история государства и права»
Калинина, И. А.
Жилищное право: актуальные проблемы курса [Электронный ре-
сурс] : учебное пособие / И. А. Калинина, И. Г. Пирожкова. – Тамбов :
Р ец ензенты:
профессор, президент ассоциации «ЖКХ-68»
К. Н. Савин
Доктор юридических наук, профессор,
ФГБОУ ВО «ТГТУ»
В. Г. Баев
Издательский
центр ФГБОУ ВО «ТГТУ», 2021. – 1 электрон. опт.
диск (CD-ROM). – Системные требования : ПК н е ниже класса
Pentium II ; CD-ROM-дисковод ; 37,5 Mb ; RAM ; Windows 95/98/XP ;
мышь. – Загл. с экрана.
Все права на размножение и распространение в любой форме остаются за разработчиком.
Нелегальное копирование и использование данного продукта запрещено.
2
УДК 349.444
ББК 67.4
ВВЕДЕНИЕ
В настоящем пособии представлено исследование сферы жилищно-ком-
мунального хозяйства (далее – ЖКХ) в комплексе ее правового регулирования
отраслями публичного и частного права через призму истории и практики,
сравнительного правоведения, актуальных направлений модернизации жилой
городской среды, договорных схем взаимодействия участников ЖКХ.
Исследование проблематики права на жилище было и остается одним из
приоритетных направлений юридической мысли в рамках конституционного,
гражданского, административного, жилищного, градостроительного права,
права социального обеспечения.
Публично-правовой блок исследования ориентирован на раскрытие от-
дельных концептуальных и прикладных аспектов обеспечения комфортной городской среды и ЖКХ, являющегося организационным воплощением комфорта жилой городской среды человека. Здесь воедино сведены вопросы жилищного права, правового обеспечения ЖКХ, а также новую правовую проблематику на стыке градостроительного, жилищного, муниципального права:
устройство комфортной среды.
Право на жилище относят к социально-экономическим правам, которые
закреплены международными документами (в частности, Международным
пактом об экономических, социальных и культурных правах человека 1966 г.,
в каталоге прав которого, право на жилище включено в право на достаточный
жизненный уровень – ст. 111), Конституцией Российской Федерации и законодательством России.
Первые попытки нормативно и организационно отделить жилище (и жилищную правовую политику) и ЖКХ (правовую политику в области поддержания инфраструктуры города в приемлемом для жителей города состоянии)
начало происходить в 1930-е гг. Современные правовые новеллы содержат понятие «комфортная городская среда», которые некоторым образом отражают
широкий взгляд законодателя на реализацию социальных прав человека на
комфортную жилую среду. В настоящий момент принят и реализуется обширный национальный проект, связанный с выстраиванием комфортной жилой
1
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк,
19 декабря 1966 г.): Вступил в силу 03.01.1976 г., ратифицирован Указом Президиума ВС СССР
от 18.09.1976 г. № 4812-VIII // Ведомости Верховного Совета СССР – 1976. - № 17(1831).
3
4
среды. Так, во исполнение Указа Президента2 разработан Паспорт национального проекта, который включает в себя федеральные проекты: «Ипотека», «Жилье», «Формирование комфортной городской среды» и «Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного
фонда».
Значимость проблем, связанных с формированием жилой среды человека
определяется также не только состоянием правовой доктрины и практики в
области прав человека, но и общесоциальными категориями: базовым характером потребностей, которое удовлетворяет жилище, а также длительностью,
устойчивостью, укорененностью общественных отношений, связанных с формированием жилищного фонда.
Частноправовой блок определяет соотношение императивного и диспозитивного, жилищно-правового и гражданско-правового регулирования в реализации прав и обязанностей собственника помещений в МКД, а также в организации договорных отношений, возникающих по поводу обеспечения благоприятных и безопасных условий для проживания в многоквартирном доме
(далее – МКД), содержания, ремонта и иного обслуживания общего имущества в МКД, обеспечение качества коммунальных ресурсов и защиты имущественных и иных прав участников данных правоотношений.
2
Официальный портал Министерства строительства РФ: во исполнение Указа Президента
Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [Электронный ресурс]: URL:
https://www.minstroyrf.ru/trades/natsionalnye-proekty/natsionalnyy-proekt-zhilye-i-gorodskaya-sreda/
(дата обращения: 13.01.2020 г.).
5
1. ПРАВО НА ЖИЛИЩЕ И ЖИЛАЯ СРЕДА: ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ ПРАВА НА ЖИЛИЩЕ
Право на жилище имеет конституционно-правовую природу. Классифи-
цируя это право с точки зрения сложившейся теории прав и свобод человека и
его можно отнести к группе социально-экономических прав по его сущности;
к группе позитивных прав по роли государства в обеспечении возможности
его реализации; с точки зрения исторического развития каталога прав –
к группе второго эшелона (поколения) прав, представление о котором стало
формироваться на рубеже XIX–XX вв., а формально-юридическое закрепление проходило в 1920 – 1950-е гг.
Право на жилище в современной доктрине не ограничивается просто пра-
вом находиться в жилом помещении. Так, П. И. Седугин указывает3, что право
на жилище включает в себя следующие важные составляющие:
1. Стабильную возможность находиться в жилище;
2. Безопасность, комфортность проживания в нем, цивилизованная
среда обитания;
3. Неприкосновенность жилища
4. Возможность улучшения жилищных условий;
5. Возможность пользования жилым помещением не только владельцем
помещения, но и членам его семьи и не родственникам.
Право на жилище может пониматься как право на удовлетворение жи-
лищной нужды (В. П. Грибанов, А. Ю. Кабалкин)4.
В этой связи статья Конституции, закрепляющее право на жилье, тесно
связана с иным нормативным материалами основного закона: с нормами, гарантирующими безопасность среды человека, со статьей, ограничивающей
право вторжения в жилище человека, со статьями, гарантирующими свободу
распоряжения материальными и иными ресурсами человека (в том числе и для
улучшения своего жилищного положения).
3
Седугин П. И. Жилищное право. М., 2003. 384 с.
4
Грибанов В. П., Кабалкин А. Ю. Жилищные права советских граждан. М.: Знание, 1964.
95 с.
6
Зарубежное конституционное право и жилищное законодательство также
фиксирует право на жилище. Наиболее широкое определение, спаянное с понятием достоинства, благоприятной окружающей среды и неприкосновенности частной жизни содержится в Конституции Бельгии: «Каждый имеет право
вести жизнь, соответствующую человеческому достоинству»5 (ст. 23); Испании: «Все испанцы имеют право на достойное, благоустроенное жилье»6. Позитивную сущность данного права выражают конституции многих европейских государств, созданные или измененные в XX в., в них отмечается обязательства государства по отношению к гражданам. Так, ч. 3 ст. 35 Конституции
Республики Корея 1947 г. гласит: «...государство стремится обеспечить гражданам благоприятные условия проживания путем проведения политики жилищного строительства и другими мерами»7.
В ряде стран конституционные нормы фиксируют необходимость поощрения частной инициативы в реализации права на жилище, развитие государственно-частного партнерства в этой сфере (Конституция Финляндии, Австрии, Швеции)8.
История закрепления этого права в отечественном законодательстве, связано в первую очередь с советским периодом. В дореволюционном законодательстве, которое не было ориентированно социальным, право на жилище не фиксировалось, а забота о социальном жилищном благополучии считалась делом част-
ным, существовало в рамках касс взаимопомощи и благотворительности.
Советское жилищное право было обусловлено политическими и
идеологическими факторами. Предоставление жилища, в первую очередь
5
Цит. по: Фомин С. С., Наруцкая Н. В. Особенности определения права на жилище в россий-
ском и зарубежном законодательстве // Молодой ученый. 2016. № 19. С. 263 – 266.
6
Конституция Испании 1978 года // Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред.
Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 2. Конституция Португальской Республики от 2 апреля 1976
года [Электронный ресурс]. URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitu-
tions/ constit/portugal/portug-r.htm (дата обращения: 26.07.2020 г.).
7
Конституции государств Азии. В 3 т. Т. 1: Западная Азия. / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М.:
Норма, 2010. [Электронный ресурс]. URL: http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_
constitutions/ constit/portugal/portug-r.htm (дата обращения: 26.07.2020 г.).
8
Кузнецов А. Н. Технико-юридическая конструкция конституционно-правовых стандартов
обеспечения публичными властями права на жилище в зарубежных странах [Электронный ресурс] //
Юридическая техника. 2012. № 6. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/tehniko-yuridicheskaya-kons
truktsiya-konstitutsionno-pravovyh-standartov-obespecheniya-publichnymi-vlastyami-prava-na-zhilische-v
(дата обращения: 26.07.2020 г.).
7
представителям трудящегося класса считалось показателем превосходства социалистической советской модели государственности по сравнению с буржуазной системой. Формы предоставления жилища кроме того носили характеристики коммунального быта, коммунальной общности советских людей, которая имела открытый, прозрачный, контролирующий эффект.
Первый этап фиксации права на жилье носил характер стихийного регулирования и подробно описан историками как феномен национализации жилищного фонда, «уплотнения», создания коммуналок9.
Большое значение для определения основных принципов и задач новой
государственной политики, в том числе и жилищной политики, имело принятие Конституции РСФСР 1918 г.10 Этот документ формально закрепил неравенство социальных слоев, в том числе и трудящихся, определив гегемонию
пролетариата. Право на жилище в Конституции зафиксировано не было.
В Программе партии, принятой VIII съездом РКП (б) в марте 1919 г.11,
были определены основные направления социалистической жилищной политики. Она была по-прежнему ориентирована на перераспределение уже имевшегося жилого фонда от буржуазных слоев к трудящимся, однако имела в себе
и положения о необходимости наращивать жилищный фонд. Однако в условиях гражданской войны и разрухи, данные положения были декларативными.
Формировались органы по управлению жилищным фондом: в апреле
1920 г. были образованы коммунальные отделы исполнительных комитетов
для проведения жилищно-коммунальной политики на местах12. Высший орган
в данной сфере был образован при НКВД.
1920-е годы – начало нового периода в развитии доктрины и практики
права на жилище. В 1922 г. с принятием Гражданского кодекса РСФСР.
9
О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения: Декрет СНК от
25 мая 1920 г. // Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства.
1920. № 52. Ст. 227.
10
Конституция (Основной Закон) РСФСР: Принята V Всероссийским съездом Советов
в заседании от 10 июля 1918 года [Электронный ресурс] URL: http://www.hist.msu.ru/
ER/Etext/cnst1918.htm (дата обращения: 26.07.2020г.).
11
Протоколы съездов и конференций ВКП(б). Восьмой съезд РКП(б) 18 – 23 марта 1919 г. /
Под ред. Ем. Ярославского. М.: Партийное издательство, 1933. С. 398.
12
О коммунальных отделах исполнительных комитетов: Декрет СНК от 08.04.1920 г. // Со-
брание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1920. № 26. Ст. 131.
8
Кодекс по-прежнему закреплял неравенство прав граждан советского государства, так, лица, недвижимое имущество которых было экспроприировано до
принятия нового закона, не имели права требовать его возврата. В этих условиях происходило формирование отдельных правовых институтов, регламентировавших отношения, связанные с жильем: застройки, залога имущества,
имущественного найма, аренды и купли-продажи жилых строений.
Третий этап формирования представлений о праве на жилище и жилищ-
ного законодательства относится к 1930-середине 1950-х гг.
Главными тенденциями развития жилищного права стали усиление адми-
нистративно-правового регулирования на фоне полного отказа от рыночных
механизмов регулирования общественных отношений. Главным институтом
становится правовой институт распределения (обеспечения жильем).
Середина 1950-х гг. – 1970-е гг. – следующий этап и время проведения
реформ в области конституционного и жилищного права. Были сформулированы задачи посемейного удовлетворения потребности в жилье, декларирован
курс на массовое жилищное строительство ускоренными темпами. Были приняты важнейшие нормативные правовые акты, направленные на решение жилищной проблемы:
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июня
1957 г. «О развитии жилищного строительства в СССР»,
Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 1 июня
1962 г. «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве».13
Ключевыми отличиями стали выделение государственного жилищного
фонда (в его рамках выделялся ведомственный фонд), индивидуального жилищного фонда и поощрение частного кооперативного строительства многоквартирных домов современного типа. Одновременно внедрялась активная
техническая стандартизация всех форм строительной деятельности.
Развитие общественных отношений с новых позиций повлекло проведение в этот период новой кодификации советского законодательства. Значимым
было выделение найма жилого помещения в самостоятельный вид договора в
13
Верещак С. Б. Становление и развитие жилищного права в Советской России: 1917 – 1991 гг.:
историко-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Чебоксары, 2006. 21 с.
9
Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик,
принятых в 1961 г., и Гражданском кодексе РСФСР 1964 г.
Несмотря на отсутствие конституционного закрепления этого права в со-
временной формулировке, ученые начиная с 1940-х гг., а особенно активно в
1960-е гг. формулируют доктрину этого права. Большинство из них отождествляло право на жилище и «право на жилую площадь», право на крышу над
головой в буквальном смысле слова, термин, содержащийся в нормативных
актах, посвященных распределению жилищного фонда. Впервые этот термин
употребил С. И. Асканазий в 1940 г.14
Важнейшим шагом в области правового нормирования жилищных отно-
шений было закрепление право на жилье в Конституции СССР 1977 г.
(ст. 44)15. Жилищное строительство было массовым, дешевым и типовым. Однако к 1988 г. 14 процентов советских граждан считались нуждающимися в
жилье и стояли в соответствующих очередях на его распределение16.
Эволюция представления о праве на жилище как о важнейшем праве человека, от Конституции 1977 г. до действующей Конституции 1993 г. сменила
векторы конкретизации. Так, приоритетными задачами советского периода
считалось справедливое распределение жилищного фонда, находившегося в
государственной и общественной собственности, система распределения касалась всех граждан. Современный этап расширяет право на жилище как
«крышу над головой» и не уточняет бесплатность и доступность социального
жилья для всех, делая отсылку к федеральному законодательству.
Из правовой литературы 1960 – 80-х гг. следует два подхода в современной доктрине права к самому термину «жилище», который является ключевым
для характеристики права на него. Первый подход – отождествление жилища
с жилым помещением, т.е. таким, которое специально предназначено для постоянного проживания. Второй подход: конституционное понятие «жилище»
14
Асканазий С. И. Советское жилищное право. М.: Наука, 1940. С. 62; Долгошеев М. А. Обес-
печение права на жилище и реализация жилищной политики в РФ: конституционно-правовые проблемы и пути их решения: автореф. дис.… канд. юрид. наук. Елец, 2010. 20 с.
15
Конституция (Основной Закон) СССР 1977: Принята на внеочередной седьмой сессии
Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г. [Электронный ресурс]. URL:
http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm (дата обращения: 26.07.2020 г.).
16
Сотникова Л. В. Право на жилище: история и сегодняшний день // Вестник Южно-Ураль-
ского государственного университета. Серия: Право [Электронный ресурс]. URL: https://
cyberleninka.ru/article/n/pravo-na-zhilische-istoriya-i-segodnyashniy-den (дата обращения: 26.07.2020 г.).
10
шире понятия «жилое помещение» и включает в себя разнообразные места,
где постоянно или временно человек может проживать и пребывать.
Жилищное законодательство, представлявшее собой значительный и не-
однородный массив нормативных правовых актов, в период 1977 – 1985 гг.
получает систематизацию и упорядоченность в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик и жилищных кодексах. Основы
позволили придать нормам советского жилищного законодательства достаточно стабильный характер, обеспечить сочетание общесоюзных интересов с
интересами союзных республик. В этот период создаются условия для выделения жилищного права в системе права в качестве комплексного правового
образования. За выделение жилищного права как комплексного правового
образования в литературе высказывались многие авторы: П. И. Седугин,
А. А. Алексеев, С. М. Корнеев, Л. Ю. Грудцына, Я. Н. Шевченко, М. И. Козырь и др.17
В систему жилищного права входят правовые институты пользования жи-
лыми помещениями в домах государственного и муниципального жилищного
фонда (социальный найм), в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, в домах индивидуального жилищного фонда, обеспечения граждан жилыми помещениями, управления жилищным фондом, неприкосновенности жилища, выселения и др. Центральным правовым институтом жилищного права, определяющим его специфику, является комплексный правовой
институт «право граждан на жилище».
Таким образом, право на жилище в нашей стране сформировалось как от-
дельный институт конституционной доктрины в ходе социалистических советских преобразований на протяжении XX в. Особенностью стало то, что
фактически жилищное право как интегративная отрасль, область права социального обеспечения, вместе с разнородным жилищным законодательством
сформировалось раньше, чем было закреплено конституционным способом на
национальном уровне права (в Конституции 1977 г.). Таким образом, фактически осознаваемое человеческое право на достойное существование
17
Герасимов Р. А. Г-371 Сущность и нормативное содержание права на жилище. Тамбов: Изд-
во Тамб. гос. техн. ун-та, 2005. 32 с.