Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищное право актуальные проблемы курса. Учебное пособие.pdf
11
и жилище стало локомотивом формирования общественных отношений,
закрепленных правовыми способами в отраслевом законодательстве, а также
на международном уровне (при ратификации соответствующих международных документов Советским Союзом). СССР породил огромный пласт жилищного законодательства на уровне партийного, государственного центрального,
государственного ведомственного и регионального советского нормотворчества. Само право на жилище понимается специалистами в настоящее время как
интегративный сплав прав и возможностей человека по организации комфортной стабильной жилой среды.
Право на жилище – категория емкая и разноаспектная. Субъективное кон-
ституционное право на жилище в Конституции РФ признается за каждым и по
своему содержанию включает в себя правомочие (право) на приобретение достаточного жилища и правомочие (право) на стабильное обладание жилищем,
что, по сути, нужно рассматривать как конституционно установленный запрет
на произвольное лишение человека жилища. Данное право обладает более
насыщенным содержанием и не сводится только лишь к совокупности гражданских отраслевых правомочий на владение, пользование и распоряжение
имеющимся жилищем. Элементами права граждан на жилище являются его
неприкосновенность и возможность граждан по своему усмотрению выбирать
место жительства.
1.2. ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ
В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО
ХОЗЯЙСТВА
Под жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) в настоящее время по-
нимается целый комплекс отраслей экономики, в задачи которого входит
обеспечение функционирования инженерной инфраструктуры зданий, сооружений в населенных пунктах для комфортного проживания или нахождения
в них людей путем предоставления большого ассортимента услуг по техническому, санитарному обслуживанию, ресурсообеспечению (тепло-, газо-,
водоснабжению, водоотведению, вывозу отходов и т.д.), различным видам
12
профилактики и ремонта инженерных конструкций и многое другое18.
Формирование видов деятельности, которые мы сегодня в совокупности
называем «жилищно-коммунальным хозяйством», имеет глубокие исторические корни, но в отдельную сферу профессиональной деятельности первоначально не выделялись.
Впервые надзор за исполнением функций по благоустройству городов на
уровне городского хозяйства был закреплен в Наказе царя Алексея Михайловича «О Градском благочинии» от 1649 года19. Именно в этот период в России
появились первые дворники.
Петровская эпоха известна большими успехами в градостроительстве.
Именно в этот период власть стала больше заботиться о решении вопросов
коммунального хозяйства. Например, решение проблем чистоты в городе
нашло отражение и в указах Петра I 1699 года «О наблюдении чистоты в
Москве и о наказании за выбрасывание сору и всякого помету на улицы и переулки» и от 1709 г. «О наблюдении московским обывателям чистоты во дворах и на улицах, и о содержании мостовой в исправности»20. В соответствии с
Указом Петра I от 1721 г. вопросы развития местного самоуправления, городского хозяйства вошли в компетенцию российской полиции. В 1730 году выходит сенатский Указ «О сделании для освещения в зимнее время в Москве
стеклянных фонарей», что говорит о заботе не только о горожанах, но и о
«внешности» города, ведь фонари требовалось ставить одинаковые, на равных
дистанциях по одной прямой21.
В 1804 году по приказу императрицы Екатерины II в Москве строится водо-
провод. А в 1802 году Указом Екатерины II создается единый государственный
18
См.: Ивакина А. М. Современные проблемы жилищно-коммунального хозяйства // Молодой
ученый. 2015. № 8(88). С. 537 – 539. [Электронный ресурс]: URL: https://moluch.ru/archive/88/17301/
(дата обращения: 12.04.2020).
19
См.: Гурлев И. В. Наказ царя Алексея Михайловича «О градском благочинии» 1649 г. //
Власть. 2019. № 5. С. 236 – 241. [Электронный ресурс]: https://www.isras.ru/index.php?page_id=
2384&id=6749&l=&j=2 (дата обращения: 12.04.2020).
20
См.: 321год назад в России был издан первый указ, запрещающий мусорить на улице // Электронное периодическое издание «Парламентская газета» – 09.04.2020. [Электронный ресурс]. URL:
https://www.pnp.ru/ (дата обращения: 12.04.2020).
21
Основные этапы становления и развития жилищно-коммунального хозяйства России / Со-
вет по профессиональным квалификациям в жилищно-коммунальном хозяйстве. Официальный
сайт [Электронный ресурс]. URL: http://xn----ltbkcvl7a.xn--p1ai/ (дата обращения: 12.04.2020).
13
орган, ответственный за жизнеобеспечение населения – Министерство внутренних дел. На долгие годы МВД становится главным отечественным хозяйственным органом, имеющим в тот период три вертикали: полиция исполнительная, полиция безопасности и полиция хозяйственная, которая и отвечала
за благоустройство и развитие российских городов. Конечно, на этом этапе основные изменения в коммунальном хозяйстве коснулись двух столиц, за которыми постепенно потянулись и крупные губернские города страны.
Александром II в 1864 г. были утверждены «Положения о губернских и
уездных земских учреждениях», в ведение которых передавалось благоустройство и содержание дорог, школ, больниц22 и др.
В третьей четверти ХIХ в. была проведена городская реформа, последовательно были приняты «Городовое положение» от 1870 г. и «Положение о
городском управлении» 1892 г. Благоустройство российских городов стало
главной заботой городских дум, которые получили право облагать налогом
имущества и доходы частных лиц города. По мере роста городов стали появляться доходные дома, жилье в которых было специально предназначено для
сдачи в наем.
Постепенно началась передача компетенций властям городов. Так,
в Москве с введением городского самоуправления последовательность передачи прав управления имуществом осуществлялось следующим образом:
1863 г. – земельное хозяйство и школы первой ступени; 1865 г. – мосты и набережные; 1873 г. – конка; 1878 г. – замощение и очистка улиц, ночлежные дома
и т.д. Функции и работы, еще не переданные городскому общественному
управлению, продолжали выполнять местные органы полиции.
Последняя четверть XIX в. – «…особый период в развитии Российского
государства: активный процесс урбанизации и развитие капитализма»23, хотя
развитие систем централизованного водоснабжения и водоотведения,
22
См.: Тимофеев М. С. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 ян-
варя 1864 г. как правовая основа проведения земской реформы в России // Вестник Российского
университета кооперации. 2014. № 1(15). С. 111 – 116 [Электронный ресурс]. URL: https://www.
elibrary.ru/item.asp?id=21608722 (дата обращения: 12.04.2020).
23
Титова А. А. Быт и традиции в структуре менталитета социальных и профессиональных
групп городского населения российской провинции в конце XIX начале XX вв. // Фундаментальные исследования. 2014. № 6 – 4. С. 845 – 850 [Электронный ресурс]. URL: http://fundamentalresearch.ru/ru/article/view?id=34253 (дата обращения: 12.04.2020).
14
уличного освещения, конного трамвая и других видов общественно значимых
услуг было пока медленным, так как не всегда являлось доходным.
Начало Первой мировой войны привело к появлению и усугублению жилищных и бытовых проблем у населения. Большинство горожан не могло себе
позволить собственное жилье и довольствовалось арендованным. Военное положение привело к оттоку капитала в военную промышленность, появлению
большого количества беженцев и увеличению тарифов на коммунальные
услуги владельцами доходных домов. Кроме того, с ростом цен произошло повсеместное прекращение ремонтных работ в жилых домах. Поэтому к 1917 г.
жилищный фонд был значительно изношен, а жилищная нужда была катастрофической, на всю страну насчитывалось чуть более 200 работающих водопроводов, 606 бань и 13 прачечных. Для огромной территории нашей страны это,
конечно, ничтожное количество.
К 1917 году городское хозяйство было в ведении городского самоуправления и полицейского хозяйственного департамента МВД, которые в 1917 г.
были ликвидированы. Но принцип передачи хозяйственных функций по благоустройству населенных пунктов органам внутренних дел советская власть в
первое время своего существования сохранила: в ноябре 1917 г. правопреемником МВД стал Народный комиссариат внутренних дел (НКВД).
Городское хозяйство в этот период испытывало те же трудности и решало
те же проблемы, что экономика в целом, которая после войны и революционных событий была в кризисе.
Как наиболее острый советской властью воспринимался жилищный вопрос. Решался он путем муниципализации жилья, т.е. изъятия недвижимого
имущества из частной собственности и передаче его в распоряжение органов
местной власти. В общероссийском масштабе эта революционная норма права
действовала до августа 1921 г.
В 1921 году была проведена частичная демуниципализация небольших
жилых домов при условии обязательного проведения их собственниками необходимого ремонта.
До принятия новой экономической политики (НЭП) жилищно-городскому хозяйству не уделялось серьезного внимания. В период НЭП в стране
были сформированы отделы коммунального хозяйства, но общее руководство
15
продолжал осуществлять Коммунальный отдел НКВД. К ведению коммунальных отделов были отнесены следующие отрасли местного хозяйства: жилищное дело, ремонтно-строительные работы, заведование предприятиями общего
пользования (водопровод, освещение, трамвай и т.д.); проведение и ремонт дорог; заведование ремонтными предприятиями; похоронное дело24.
В период НЭПа получили широкое развитие различные формы объединения жителей: создавались сначала жилищные товарищества, а затем жилищные кооперативы с паевой системой платежей. В этот период управление жильем впервые начинает приобретать профессиональный характер, потому что
в жилищно-арендных кооперативных товариществах (ЖАКТ) управляющие
нанимались.
Предпринятые государством меры по созданию жилищных товариществ
достигли своей цели лишь отчасти: их финансовое положение было нестабильно в условиях заниженных и замороженных государством тарифов на
коммунальные услуги.
Городские коммунальные отделы в эти годы активно трудились на благо
своего населения: строили водопроводы, канализационные сети, мусоросжигательные заводы, открывалось автобусное и таксомоторное движение, мостили и освещали улицы городов.
Начавшаяся индустриализация привела к тому, что учреждения коммунального хозяйства постепенно отходили на задний план. Решение новых задач индустриализации потребовало централизации государственного аппарата: в 1931 г. на местах были созданы самостоятельные аппараты управления
коммунальным хозяйством, а в центре – Народный комиссариат коммунального хозяйства. Кроме этого, строительством занимался Госстрой. Деятельность местных Советов была сведена к исполнению распоряжений этих органов. С небольшими изменениями и переименованиями такая система просуществовала до периода горбачевской «перестройки»: в 1946 г. Наркомат коммунального хозяйства был преобразован в Министерство коммунального хозяйства, а с 1971 г. – в Министерство жилищно-коммунального хозяйства
РСФСР, просуществовавшее до июня 1990 г.
24
Лобанов А. В. Особенности реорганизации органов управления коммунальным хозяйством
в период новой экономической политики // Научно-практический журнал «Базис». 2017. № 2(2).
С. 47 – 52.
16
За несколько десятилетий эта система была достаточно хорошо отлажена,
но существовало и множество проблем. С одной стороны, коммунальное хозяйство являлось одной из самых крупных отраслей непроизводственной
сферы, а с другой, в связи с дотационным финансированием, замораживанием
жилищных и коммунальных платежей в угоду политическим мотивам, отрасль
была убыточной.
Все попытки какого-либо реформирования сводились к совершенствова-
нию структуры управления.
Серьезная реформа в жилищно-коммунальной сфере, связанная с созда-
нием Российской Федерации, потребовала большой нормотворческой работы.
Началом реформы жилищно-коммунального хозяйства является приня-
тие в конце 1991 г. закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»25, который устанавливал принципы приватизации государственного и муниципального жилищных фондов.
1.3. МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫМ ХОЗЯЙСТВОМ ЗА РУБЕЖОМ
Жилищно-коммунальный комплекс РФ в настоящее время «…обеспечи-
вает ≈5% внутреннего валового продукта (ВВП) экономики, занимая III место
после газовой и нефтяной отраслей»26. Поэтому важность совершенствования
данной отрасли не нуждается в отдельных обоснованиях. Одновременно с
этим в процессе реформирования и развития ЖКХ в России возникает большое количество проблем. Цели развития жилищно-коммунального хозяйства
во всем мире едины. Поэтому изучение моделей управления жилищно-коммунальным хозяйством за рубежом позволит выявить положительный опыт и
возможности его применения в отечественных условиях. При разработке стратегий развития жилищно-коммунального хозяйства необходимо учитывать текущее состояние и зарубежный опыт эффективных решений.
Зарубежный опыт ЖКХ довольно интересен.
25
О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации:
Закон РФ от 03.07.1991 г. № 1531-1 (последняя редакция) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991.
№ 27. Ст. 927.
26
Меркулова В. С., Абакумов Р. Г. Анализ применяемых организационных механизмов управ-
ления жилищно-коммунальным хозяйством в России и зарубежных странах // Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2018. № 8(34). С. 251 – 257.
17
В целом можно классифицировать модели управления ЖКХ за рубежом
на следующие: государственное управление ЖКХ, передача всех вопросов
обеспечения и обслуживания ЖКХ частным компаниям и гибридная модель.
Рассмотрим указанные модели несколько подробнее.
Модель 1. Государственное управление ЖКХ.
Существуют государства, в которых граждане вообще не оплачивают
услуги ЖКХ. Подобная модель существует, например, в Объединенных Арабских Эмиратах и Туркменистане. Интересно, что причины, по которым данные
государства отказались от взимания платежей за услуги ЖКХ с граждан, диаметрально противоположны. Если ОАЭ в таком количестве обладают природными ресурсами, что могут позволить себе обеспечивать граждан необходимыми благами бесплатно, то в Туркменистане оплату за услуги ЖКХ с граждан просто невозможно взимать по причине крайней бедности большинства
населения.
Если быть точнее, то государство в ОАЭ определило норму потребления
услуг ЖКХ. Эту норму государство и компенсирует гражданам. Но если лимит
превышен, то за это превышение потребителю услуги приходится платить самостоятельно. При этом в ОАЭ закон этот распространяется только на коренных жителей, которыми являются всего 15 – 20 % населения27, а остальные
80% жителей приехали в страну на заработки (экспаты) и оплачивают услуги
ЖКХ в полном размере, причем по довольно высоким тарифам. Следовательно,
фактически коренные жители пользуются услугами ЖКХ за счет экспатов.
Как упоминалось выше, в Туркменистане внешне ситуация похожа: жители освобождены государством от уплаты услуг ЖКХ, но совершенно по
иной причине: местное население живет за чертой бедности и не может оплачивать коммунальные услуги. Поэтому с 1990-х годов вода, газ и электроэнергия жителям страны предоставлялись бесплатно. В настоящее время действует
множество социальных льгот: на проезд в общественном транспорте, на жилье, бензин, стоимость продовольственных товаров. Такой зарубежный опыт
ЖКХ больше не использует ни одно государство. Подобная ситуация вряд ли
может длиться бесконечно: с одной стороны, запас природных ресурсов
ограничен, хоть и велик, а экономика Туркменистана развита крайне слабо.
27
Зарубежный опыт ЖКХ и возможности его применения в России. 01.07.2017 [Электронный
ресурс]. URL: https://www.gkh.ru/article/102164-zarubejnyy-opyt-jkh (дата обращения: 13.04.2020).
18
В последние 10 лет власти страны постепенно урезают льготы, а в настоящее
время обсуждаются инициативы о полной их отмене.
Модель 2. В государстве действуют частные жилищно-коммунальные
компании.
В большинстве зарубежных государств в сфере ЖКХ работают частные
компании. Например, власти США вообще не вмешиваются в управление
ЖКХ, этим занимаются исключительно частные компании, которые работают
на договорной основе с гражданами – заказчиками различных услуг.
В США сегодня работает большое количество таких фирм, что создает
здоровую конкуренцию и регулирует стоимость и качество сервиса. При оказании услуг ненадлежащего качества жильцы дома быстро могут поменять обслуживающую дом организацию. На подобный зарубежный опыт ЖКХ стоит
ориентироваться.
Модель 3. Гибридная модель управления ЖКХ.
Гибридная модель управления ЖКХ характерна для многих европейских
государств: Великобритания, Бельгия, Франция, Испания, Швеция и др. Ее
сущность в том, что власть регулирует тарифы в сфере оказания жилищнокоммунальных услуг, а бизнес их оказывает.
Конечно, каждое государство имеет свои определенные особенности.
Например, в Бельгии и Франции расценки на услуги ЖКХ ведутся на конкурсной основе.
Свои особенности имеет организация ЖКХ в Испании. Управление отраслью делят между собой государство и частные компании. Часть наиболее
важных услуг ЖКХ являются зоной ответственности государства, а мелкие
услуги оказывают частные компании (ремонт, уборка мусора). Выбор компаний осуществляют сами граждане.
В разных странах имеются интересные специфические черты управления
и нормативно-правового регулирования системой ЖКХ.
Например, в Швеции существует движение квартиросъемщиков, которое
контролирует стоимость услуг ЖКХ, их качество, помогает квартиросъемщикам отстаивать свои интересы в суде. Причем подобные ассоциации имеют
даже политический вес, с ними считаются все политические силы государства.
Союзы квартиросъемщиков способны добиваться существенных скидок на
оказываемые частными фирмами услуги ЖКХ.
19
Существует и интересный опыт использования амортизации для регули-
рования цен. Смысл этой модели таков: от бережного отношения жильца к помещению зависит сумма оплаты за жилье.
В Швеции существует даже Жилищный суд, который занимается боль-
шим спектром проблем, в том числе и в сфере оказания услуг ЖКХ, который
обычно становится на сторону заказчика услуг.
Интересен опыт Финляндии, где услуги ЖКХ характеризуются традиционно высоким качеством. Коммунальные системы принадлежат городам.
Отопление является централизованным. А электростанции в подавляющем
большинстве являются частными. Управляющие компании ведут работу по
содержанию зданий, выбирая эксплуатирующую организацию, которая, в
свою очередь, либо оказывает услуги сама, либо заключает договоры на ремонт, строительство, вывоз мусора и т.д. с другими компаниями. Главное, что
такая эксплуатирующая организация обязана отчитаться перед жителями о балансе общества и произведенных тратах.
И в частных, и в государственных, и в муниципальных структурах, занимающихся предоставлением услуг в сфере ЖКХ Финляндии, очень большое
внимание отводится стремлению свести издержки к минимуму, в том числе
путем применения инновационных технологий. Коммунальное оборудование
в Финляндии находится в хорошем состоянии. Например, в Хельсинки есть
две отапливаемые улицы, куда из домов поступает вторичное тепло.
В определенной степени Россия переняла опыт Германии в построении
системы ЖКХ. В многоквартирных домах в Германии жильцы ежемесячно
вносят определенную сумму, утвержденную на общих собраниях, в единую
кассу. Эти деньги распределяются на ремонтные работы, обслуживание,
уборку и вывоз мусора, капремонт. Каждый собственник жилья индивидуально устанавливает договорные отношения с продающей электроэнергию
компанией. Отходы сортируют, распределяя их по трем видам: бумажные, неорганические и органические (пищевые). Контейнеры для мусора рассчитаны
на определенный объем, что позволяет мусоровывозящей организации вывозить только оплаченное количество мусора. При этом существует система контроля за сортировкой мусора. При допущенных нарушениях в сортировке,
оплата за ввоз мусора на следующий месяц для нарушителя повышается, что
стимулирует жильцов соблюдать правила. Так как плата за вывоз мусора делится на всех жителей многоквартирного дома, то и подорожание этой услуги
20
в случае нарушений в сортировке мусора, затронет всех жильцов. Именно поэтому сами жильцы заинтересованы в контроле друг за другом в целях
недопущения ошибок в сортировке мусора. Подобный опыт ЖКХ вряд ли приживется на российской почве, так как не соответствует национальному менталитету.
Другим путем в создании и поддержании системы ЖКХ пошли в Польше.
Там создали единое предприятие, которое осуществляет все коммунальные
услуги, собственниками которых являются мэрии городов. Работают и частники, которые занимаются уборкой, вывозом мусора, ремонтом жилья.
В Польше действует гибкая система льгот и субсидий для населения на оплату
коммунальных услуг, поэтому серьезных неплатежей услуг ЖКХ со стороны
населения не допускается.
В Великобритании реформа ЖКХ, которая проводилась на протяжении
длительного времени, успешно завершилась. Интересен положительный английский опыт. Например, в Великобритании поставщики коммунальных
услуг – частные компании и «…каждый житель вправе изменить поставщика
(не чаще чем 1 раз/неделю), закупать коммунальные услуги у разных поставщиков»28. Один поставщик может предоставлять энергию днем, если это выгодно покупателю, а другой – ночью. Это позволяет держать приемлемые
цены на услуги. Дозвон до диспетчера должен проводиться не более,
чем за 30 секунд. На решение жилищно-коммунальных проблем также отводится определенное время. Кроме того, действует метод RPIX, т.е. стоимость
услуг ЖКХ может увеличиваться только в соответствии с уровнем инфляции29.
Рассмотрим еще один – зарубежный французский – опыт ЖКХ.
Во Франции горячая вода и отопление гражданами не оплачиваются. Во
всех домах и квартирах установлены специальные бойлеры для нагрева воды.
Отапливают помещения в основном газом. Потребители услуг заключают контракт с поставляющими их предприятиями и по своему усмотрению могут
28
Меркулова В. С., Абакумов Р. Г. Анализ применяемых организационных механизмов управ-
ления жилищно-коммунальным хозяйством в России и зарубежных странах. // Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. 2018. № 8(34). С. 251 – 257.
29
См.: Грачёва И. И. Зарубежный опыт организации и регулирования сферы ЖКХ / Научно-
методический электронный журнал «Концепт». 2014. Т. 20. С. 4241 – 4245 [Электронный ресурс]:
URL: http://e-koncept.ru/2014/55113.htm. (дата обращения: 13.04.2020).