Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Жилищное право актуальные проблемы курса. Учебное пособие.pdf
51
«Всероссийский конкурс по отбору лучших проектов в сфере создания комфортной городской среды в малых городах и исторических поселениях» (прошел в 2018 г.), а также реализованы программы по комплексной реконструкции и благоустройству ряда крупных городов, таких как Екатеринбург, Йошкар-Ола77.
Главными причинами низкой эффективности использования обществен-
ного пространства являются нехватка высококвалифицированных кадров с административными навыками и конфликты интересов социальных групп.
Сегодня судьбу публичных пространств, как правило, решают архитекторы,
местные власти и активисты из числа горожан. Уровень их профессионализма
и внешнее экспертное мнение нередко играют решающую роль78.
Специфической чертой городского пространства в России также является разнообразие исторических, религиозных, этнических культурных особенностей. Постоянные изменения городской среды могут отрицательно сказываться на жителях с точки зрения психологического комфорта. Чтобы избежать этого, необходимо соблюдать баланс стабильности и новизны. Стабильность обеспечивается историческим центром, сохранением объектовориентиров исторической застройки и адаптацией новых построек в существующее пространство. Исторический центр хранит историю города, формирует его идентичность и соединяет прошлое и будущее. Серьезные видоизменения исторического центра служат причиной серьезных потрясений и
отсутствием самоидентификации горожан, а также утратой ценности восприятия города.
Современные тенденции организации комфортной городской среды
предполагают «…максимальное участие горожан в реализации указанных
программ на всех этапах – от момента формирования перечня благоустраиваемых общественных пространств до реализации проектов»79. Поэтому на первый план выходит учет мнения жителей.
77
Степанова Е. М. Необходимость формирования комфортной городской среды и факторы,
препятствующие этому процессу в России // Молодой ученый. 2019. № 49(287). С. 542 – 545. [Электронный ресурс]. URL: https://moluch.ru/archive/287/64825/ (дата обращения: 05.05.2020).
78
Гюлджян А. Г. Формирование доступной и комфортной городской среды как условие соци-
альной адаптации людей с ограниченными возможностями передвижения // Молодой ученый. 2019.
№ 33. С. 128 – 131.
79
Петрина О. А., Стадолин М. Е. Комфортная городская среда: тенденции и проблемы орга-
низации // Вестник университета. 2018. № 6. С. 34 – 38.
52
В настоящее время вопросами регулирования взаимообмена информацией между обществом и властью по вопросам улучшения городской среды
занимается Минстрой России. Многие исследователи считают, что ведомственного регулирования этих вопросов недостаточно.
Индикаторы, позволяющие оценить степень участия граждан и организаций в реализации приоритетного проекта, качество взаимодействия органов
власти и населения в области благоустройства связываются только с двумя
факторами: степень финансового участия общественности в мероприятиях по
благоустройству и степень привлечения граждан и общественных организаций к реализации мероприятий по формированию комфортной городской
среды80.
Представляется, что названных двух факторов (один из которых не отражает степень привлечения общественности к благоустройству) недостаточно
для объективной оценки качества взаимодействия органов власти и населения
в области благоустройства, в том числе и потому, что данные факторы
не отражают удовлетворенность населения конечным результатом благоустройства.
Общественность, имея возможности разрабатывать дизайн-проекты благоустройства, не обладает возможностью получить полную информацию о
территории благоустройства (расположении сетей, ограничения, установленных градостроительным регламентом, о планах местной власти по развитию
данной территории и прилегающих территорий, что особенно важно при решении проблем с парковками). А, кроме того, система оценки степени участия
общества в благоустройстве выстроена формально и не способна отразить объективную ситуацию в указанной сфере.
Таким образом:
1. В настоящее время тема комфортной городской среды приобретает все
бόльшую актуальность под влиянием процессов урбанизации и глобализации.
Существует мнение, что качество городской среды отражает качество жизни.
80
О утверждении Методики оценки степени привлечения граждан и общественных организа-
ций к реализации мероприятий по созданию комфортной среды: Приказ Минстроя России
от 1.11.2017г. № 1497/пр / Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства
Российской Федерации. Официальный сайт. [Электронный ресурс]. URL: https://www.minstroy
rf.ru/docs/15793/ (дата обращения: 05.05.2020)
53
Нормативно-правовая база обеспечения комфортных условий жизни в населенных пунктах основывается на ряде федеральных законов, таких как Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительном кодексе РФ, а также местных нормативно-правовых актах.
Одним из приоритетных национальных проектов в России на период с
2019 по 2024 гг. является проект «Жилье и городская среда», в состав которого
входят федеральные проекты «Ипотека», «Жилье», «Формирование комфортной городской среды», «Обеспечение устойчивого сокращения не пригодного
для проживания жилищного фонда». Проект «Формирование комфортной городской среды» состоит в создании механизмов комплексного развития городов и других населенных пунктов с учетом индекса качества городской среды.
2. Современные тенденции организации комфортной городской среды
предполагают максимальное участие горожан в реализации указанных программ, поэтому для обеспечения максимально широкого общественного участия жителей в проекте «Формирование комфортной городской среды» во
всех регионах, муниципальных образованиях и городских поселениях создаются общественные комиссии, которые должны предлагать и контролировать
выполнение программ формирования городской среды, принимать выполненные работы и согласовывать отчеты.
3. В программы благоустройства городских поселений РФ необходимо
включать, кроме графиков и объемов благоустройства и озеленения дворовых
территорий, общественных зон и других объектов, обязательную их паспортизацию. Проведение паспортизации объектов городского благоустройства с последующей оцифровкой полученных результатов необходимо также и для
дальнейшей интеграции данных в геоинформационную систему жилищнокоммунального хозяйства, которая создается на федеральном уровне, в том
числе и для онлайн-мониторинга состояния объектов благоустройства поселений страны.
54
3. ПРИМЕНЕНИЕ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ ЖИЛИЩНЫХ И КОММУНАЛЬНЫХ
УСЛУГ
3.1. УЧАСТНИКИ СФЕРЫ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫХ УСЛУГ
КАК СУБЪЕКТЫ ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА И СОДЕРЖАНИЕ
ИНСТИТУТА УПРАВЛЕНИЯ МНОГОКВАРТИРНЫМ ДОМОМ
Сфера жилищно-коммунальных услуг характеризуется сложным соста-
вом участников, особыми объектами обслуживания и специфическими видами
профессиональной деятельности, охватываемых правовым регулированием
нормами гражданского и жилищного права.
Гражданское право определяет правовое положение собственников, со-
держание права собственности, в том числе общей долевой собственности,
правовое положение профессиональных участников рынка жилищно-коммунальных услуг и, как будет раскрыто далее, содержание договорных отношений в рассматриваемой сфере. Назначением жилищно-правового регулирования выступает здесь обеспечение благоприятных и безопасных условий для
проживания граждан, надлежащее состояние имущества МКД и качества коммунальных услуг. Указанное определяет содержание института управления
МКД. Совокупное применение норм гражданского и жилищного права обеспечивает права и имущественные интересы участников сферы ЖКХ, баланс
публичных и частных интересов.
Соответственно, рассмотрим субъектный состав сферы жилищно-комму-
нальных услуг и содержание института управления МКД.
Все участники имеют особое правовое положение в данных правоотношениях с учетом их роли в обеспечении благоприятных и безопасных условий
проживания в МКД. Условно здесь можно выделить следующие группы субъектов: потребители жилищных и коммунальных услуг; организации, ответственные за надлежащее содержание и ремонт общего имущества МКД; поставщики коммунальных услуг; контролирующие органы государственной
власти и местного самоуправления.
Благоприятные и безопасные условия для проживания граждан обеспечиваются правовым регулированием в сфере управления МКД и содержанием
его общего имущества. Соответственно, назначением института управления
55
МКД является (ч. 1 ст. 161 ЖК РФ): обеспечение благоприятных и безопасных
условий проживания граждан, надлежащего содержания общего имущества в
МКД, решение вопросов пользования указанным имуществом; предоставление качественных коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком
доме; постоянная готовность инженерных коммуникаций и другого оборудования, входящих в состав общего имущества собственников помещений в МКД,
к предоставлению коммунальных услуг. Реализация собственниками обязанности по содержанию общего имущества МКД осуществляется через привлечение
на договорной основе профессиональных участников рынка жилищно-коммунальных услуг с учетом особенностей выбранного в конкретном МКД способа
управления. Содержание и ремонт общего имущества МКД включает в себя
комплекс действий, охватывающих: постоянный осмотр общего имущества
МКД, мелкий текущий ремонт, текущий ремонт, аварийное обслуживание.
Объектами права собственности в МКД выступают: жилое помещение;
нежилое помещение, общее имущество в МКД. Определим правовой режим
данных объектов прав в комплексе гражданско-правового и жилищного правового регулирования.
МКД – это «совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятель-
ные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в
помещения общего пользования в таком доме»; «содержит в себе элементы
общего имущества собственников помещений в таком доме в соответствии с
жилищным законодательством»81. Представляется верным рассматривать
МКД как имущественный комплекс, что, к сожалению, прямо в законе не
предусмотрено. Вместе с тем, прямое закрепление в законе (ЖК РФ, ГК РФ и
иных актах, в том числе ведомственного характера) внесет правовую определенность в восприятие целостности и единства общего имущества МКД. Обратим внимание, что ранее в российском законодательстве МКД как единый
недвижимый комплекс (кондоминиум) закреплялся в Федеральном законе
«О товариществах собственников жилья»82 (утратил силу с 1 марта 2005 года).
Согласно ст. 1 названного закона «кондоминиум» определялся как «единый
81
П. 6, Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого
помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим
сносу или реконструкции, садового дома жилым домом и жилого дома садовым домом: Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (ред. от 27.07.2020) // Собрание законодательства РФ.
2006. № 6. Ст. 702.
82
О товариществах собственников жилья: федеральный закон от 15.06.1996 № 72-ФЗ (ред. от
21.03.2002) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2963. (утратил силу).
56
комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или
иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических
лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (домовладельцев) – частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество)
находятся в их общей долевой собственности». Данным законом регулировались следующие отношения: отношения собственности в кондоминиуме; порядок образования, эксплуатации, приращения, отчуждения и передачи прав
на недвижимое имущество в кондоминиуме; требования к государственной
регистрации недвижимого имущества, являющегося объектом отношений собственности в кондоминиуме; порядок управления недвижимым имуществом в
кондоминиуме, создания, функционирования и ликвидации товарищества собственников жилья (ст. 2).
МКД выступает: во-первых, объектом права собственности по отношению
к собственникам; во-вторых, объектом управления по отношению к собственникам и гражданско-правовому сообществу собственников в целом в конкретном
МКД (Глава 9.1. ГК РФ); в-третьих, объектом управления по отношению к деятельности специальных организаций (управляющие организации, ТСЖ, ЖК,
ЖСК); в-четвертых, объектом контрольно-надзорной деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления.
Жилое помещение (жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната) – это «изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает
установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства» (ч. 2 ст. 15, ст. 16 ЖК РФ). Правовой режим жилого
помещения как объекта жилищных прав устанавливается Главой 2 ЖК РФ.
Требования, которым должно отвечать жилое помещение, определены в Постановлении Правительства РФ от 28.01.2006 № 47 (Раздел 2). Права и обязанности собственников жилых и нежилых помещений в МКД установлены в
Главе 5 ЖК РФ и иных жилищно-правовых актах, а также в ГК РФ.
Жилое помещение является специфичным объектом имущественных
прав, поскольку в установлении его режима задействованы одновременно нормы
гражданского и жилищного права. ГК РФ определяет жилое помещение как
57
недвижимое имущество, индивидуально-определенную вещь, объект различных сделок с особыми требованиями к форме сделок и осуществлением государственной регистрации. ЖК РФ устанавливает: целевое назначение жилого
помещения с определением социальной значимости данного объекта; необходимость соблюдения имущественных и неимущественных прав собственников (жильцов, соседей) в МКД; особые административные процедуры реализации прав собственника помещений в МКД (согласование переустройства,
перепланировки, перевода жилого помещения в нежилое и нежилого помещения в жилое помещение).
Недостатком правового регулирования является отсутствие в ГК РФ и
ЖК РФ правовых норм, обеспечивающих баланс прав и законных интересов
собственников жилых и нежилых помещений. Необходимость восполнения
данного пробела определяется негативными последствиями от использования
в предпринимательской (хозяйственной) деятельности общего имущества
МКД (например: крепление на фасаде МКД вывесок; занятие клиентами и посетителями организаций, действующих в нежилом посещении, парковочных
мест; скопление мусора), создание дополнительной нагрузки на инженерные
сети, затруднение проездов при разгрузке товаров (например, если на первом
этаже располагаются сетевые торговые точки) и пр.
Нежилое помещение в МКД – это «помещение в многоквартирном доме,
указанное в проектной или технической документации на многоквартирный
дом либо в электронном паспорте многоквартирного дома, которое не является жилым помещением и не включено в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, независимо от наличия отдельного
входа или подключения (технологического присоединения) к внешним сетям
инженерно-технического обеспечения, в том числе встроенные и пристроенные помещения»; «части многоквартирных домов, предназначенные для размещения транспортных средств (машино-места, подземные гаражи и автостоянки, предусмотренные проектной документацией)»83. Нежилые помещения
не являются объектами жилищных прав (ч. 1 ст. 15 ЖК РФ), что должно определять особый подход правоприменителей и судов к регулированию и разрешению споров, возникающих с участием собственников нежилых помещений.
83
О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в мно-
гоквартирных домах и жилых домов (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг
собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»): Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 (ред. от 29.06.2020) // Собрание законодательства РФ.
2011. № 22. Ст. 3168.
58
Представляется, что здесь приоритет в выборе норм, подлежащих применению, следует отдавать положениям гражданского законодательства. Применение норм жилищного законодательства должно носить ограниченный и строго
обоснованный характер, поскольку использование нежилых помещений не
связано с проживанием.
Общее имущество в МКД – это имущество, предназначенное для исполь-
зования в отношении двух или более помещений и не относящееся к индивидуальной собственности (подъезд, лестницы, лифтовые и иные шахты, коридоры,
чердаки, крыши, технические этажи, подвалы; несущие и ненесущие конструкции; механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование, земельный участок и многое др.)84. Именно наличие общего имущества в
МКД определяет необходимость института управления в целом, а также деятельности специализированных организаций в сфере ЖКХ. Правовой режим
общего имущества МКД устанавливается положениями ЖК РФ о праве собственности в МКД и о реализации правомочий собственников, а также положениями ГК РФ о праве собственности. Требования к содержанию общего имущества МКД представлены в ЖК РФ и Постановлениях Правительства РФ.
Субъектами управления МКД могут выступать: сами собственники;
ТСЖ; жилищный кооператив, иной специализированный потребительский кооператив; управляющая организация.
Первичным звеном в управлении МКД являются собственники помещений МКД, а также иные лица, на законных основаниях, пользующиеся помещениями. Правовое положение собственников основывается на следующих
положениях:
– собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества
(ст. 210 ГК РФ);
– собственник помещения в МКД обязан нести расходы на содержание
принадлежащего ему помещения, а также участвовать в расходах на содержание
84
Ст. 36 ЖК РФ; 290 ГК РФ; Об утверждении Правил содержания общего имущества в мно-
гоквартирном доме и правил изменения размера платы за содержание жилого помещения в случае
оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в
многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность: Постановление Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 (ред. от
29.06.2020) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 34. Ст. 3680; Методические рекомендации по
формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых
за счет средств, предусмотренных Федеральным законом от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде
содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (утв. Госкорпорацией «Фонд содействия реформированию ЖКХ» 15.02.2013). [Электронный ресурс]. СПС: «ГАРАНТ». URL:
https://base.garant.ru/70420478/. (дата обращения: 31.08.2020).
59
общего имущества в МКД соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество (ст. 158 ЖК РФ, ст. 249 ГК РФ);
– собственники помещений в МКД осуществляют совместное владение,
пользование и распоряжение общим имуществом МКД (ч. 2 ст. 36 ЖК РФ) в
пределах, установленных ЖК РФ и гражданским законодательством; при этом
право собственников помещений в МКД владеть, пользоваться и распоряжаться общим имуществом в МКД не может быть истолковано как позволяющее одному собственнику нарушать те же самые права других собственников,
а интерес одного собственника противопоставлять интересам других собственников (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 05.12.2016 по делу № 304-ЭС16-10165, А45-13856/2015);
– собственники помещений в МКД обязаны выбрать способ управления
МКД (ч. 2 ст. 161 ЖК РФ);
– собственники помещений в МКД обязаны обеспечивать капитальный
ремонт (ст. ст. 210, 211 ГК РФ; ч. 3 ст. 30 и ч. 1 ст. 169 ЖК РФ) и др.
Правовое положение собственников жилых и нежилых помещений имеет
как общие черты, так и определенные отличия. При юридическом равенстве
прав и обязанностей собственников жилых и нежилых помещений в МКД имеются и фактические различия. Это проявляется в том, что собственник нежилого помещения объективно не имеет прямого интереса в определенных работах и услугах, которые при этом обязан оплачивать наряду с собственниками
жилых помещений. Так, в пользу собственника нежилого помещения не оказываются следующие услуги и работы со стороны управляющей организации:
уборка прилегающей территории, предоставление информации о фактах ЖКХ
(так как информационные стенды располагаются внутри подъезда); не является собственник нежилого помещения и потребителем услуг по уборке и текущему ремонту, проводимому внутри подъездов, и др.
Собственником помещений в МКД может также выступать публичноправовое образование, если МКД или жилые помещения находятся, соответственно, в государственной и муниципальной собственности. В этом случае
расходы на содержание и ремонт общего имущества в МКД возлагаются либо
на собственника при найме жилого помещения социального использования по
договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования (ч. 1.1 ст. 154 и ст. 156.1 ЖК РФ), либо на нанимателя при найме жилого
помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма
жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда
(ч. 1 ст. 154 ЖК РФ).
60
Для реализации назначения института управления МКД, содержания общего имущества МКД в надлежащем и безопасном состоянии собственники
выбирают способ управления МКД: непосредственное управление собственни-
ками помещений в МКД; управление ТСЖ, жилищным кооперативом или
иным специализированным потребительским кооперативом; управление
управляющей организацией (ч. 2 ст. 161 ЖК РФ).
При непосредственном способе управления МКД все вопросы, связанные
с содержанием общего имущества МКД, решаются собственниками сообща,
посредством проведения общего собрания. При заключении договоров оказания услуг по содержанию и выполнению ремонта общего имущества (подрядные договоры) в таком МКД все или большинство собственников выступает в
качестве одной стороны договора (ч. 1 ст. 164 ЖК РФ).
Жилищным или жилищно-строительным кооперативом (далее – ЖК,
ЖСК) признается добровольное объединение граждан на основе членства в
целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, а также управления
МКД. Возможно, и членство юридических лиц.
ТСЖ является некоммерческой организацией, членами которой могут вы-
ступать только собственники помещений МКД, в котором создается ТСЖ.
ТСЖ функционирует на основе членства и членских взносов, имеет структуру
управления с соответствующей компетенцией и обязано обеспечивать своими
усилиями весь объем необходимых услуг и работ с тем, чтобы поддерживать
благоприятные и безопасные условия для проживания граждан, сохранность и
работоспособность общего имущества МКД.
ЖК и ЖСК, а также ТСЖ являются юридическими лицами и потому выступают в качестве самостоятельных участников гражданских правоотношений со всем комплексом прав, обязанностей и ответственности перед собственниками помещений в МКД и третьими лицами за качество содержания
общего имущества МКД и безопасности его эксплуатации.
В подавляющем большинстве случаев собственники обращаются к услугам управляющей организации.
Управляющая организация – это коммерческая организация, являющаяся
профессиональным участником рынка ЖКХ, на возмездной основе осуществляющая обслуживание жилищного фонда и обладающая всеми необходимыми
кадровыми, материальными, техническими и иными ресурсами для содержания, текущего и аварийного ремонта общего имущества МКД.
Управляющая организация либо самостоятельно осуществляет содержание и ремонт общего имущества МКД, либо в этих целях привлекает