Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Учебное пособие

Мерами специальной природноресурсной ответственности являются ограничение, приостановление или прекращение деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (это может быть, например, аннулирование лицензии или разрешения, расторжение договора и т. п.).

Возможность применения таких мер предусмотрена ст. 10 и 41 Водного кодекса РФ26 (далее — ВК РФ), ст. 27 и 28 Лесного кодекса РФ27 (далее — ЛК РФ), ст. 47 Федерального закона от 24.04.1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире»28 (далее — ФЗ о животном мире), ст. 20 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах»29 (далее — Закон о недрах), ст. 14 Федерального закона от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»30 (далее — ФЗ об охране атмосферного воздуха) и др.

В соответствии со ст. 80 ФЗ об ООС требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

1.4. Правовые формы возмещения вреда, причиненного экологическими правонарушениями

1.4.1. Понятие и виды экологического вреда

Термин «экологический вред» стал использоваться сравнительно недавно в связи с обсуждением задач и пределов правового регулирования ответственности в сфере охраны окружающей среды (с начала 1980-х гг.) и до сих пор четкое унифицированное определение, которое бы выделило индивидуальные свойства (признаки), характеризующие именно данный вид вреда, обсуждается и вызывает множество споров.

Профессор В. В. Петров в своих работах указывал на правообразующий характер вреда окружающей среде, который выводит его значение за рамки состава правонарушения: факт наступления вреда становится всеобщим основанием экологической ответственности; его тяжесть, степень его общественной опасности позволяют разграничить различные меры уголовного или административного наказания; уровень его «нормативности» служит средством разграничения правовой и неправовой — экономической

25Экологическое право : Учебник / Отв. ред. Г. Е. Быстров, Н. Г. Жаворонкова, И. О. Краснова. М. : Велби, Проспект, 2007. С. 390; Романов В. И. Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Йошкар-Ола : Изд-во МФ МОСУ, 1999. С. 14; и др.

26СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.

27СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278.

28СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

29СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

30СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.

21

ответственностью за вред31; исключение потенциальной возможности его наступления устраняет экологическую направленность конкретного правонарушения при сохранении в ряде случаев общего противоправного характера данного действия32.

Согласно ст. 2 ФЗ об ООС вред окружающей среде — негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

Как уже отмечалось, вред окружающей среде в доктрине экологического права называется экологическим или экогенным вредом.33 Хотя следует отметить, что В. В. Петровым было предложено рассматривать вред окружающей среде как совокупность вреда экономического (где объектом посягательства выступают экономические интересы природопользователей) и вреда экологического (где объектом посягательства выступают экологические интересы общества в обеспечении здоровой и благоприятной для жизни окружающей среды)34.

Экологический вред наступает в результате:

а) правомерной антропогенной деятельности (выбросы вредных веществ и размещение отходов в пределах лимитов, легальная заготовка древесины, законная охота и т. п.);

б) экологического правонарушения; в) неблагоприятных природных явлений (стихийных бедствий:

наводнений, землетрясений, ураганов и пр.).

Выделяют следующие виды экологического вреда:

антропогенный (природоресурсовый) — вред, причиненный отдельным компонентам природной среды, природным объектам или природным комплексам;

физиологический (гуманитарный) — вред, причиненный жизни и здоровью человека, в том числе моральный вред (физические страдания и нравственные переживания, нанесенные, например, в связи с нарушением права гражданина на благоприятную окружающую среду), а также так называемый генетический вред в случае, если его объектом стало будущее поколение человечества;

31Петров В. В. Экологическое право России : Учебник для вузов. М. : БЕК, 1995. С. 331.

32Петров В. В. Экология и право. М. : Юридическая литература, 1981. С. 147.

33Бринчук М. М. Экологическое право : Учебник. Подготовлен для СПС «КонсультантПлюс», 2008 [Электронный ресурс] — Электрон. дан. — Программа информационной поддержки российской науки и образования : Консультант Плюс : Высшая школа (справочные правовые системы). 2017. URL : http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=CMB;n=16371 (дата обращения : 10.05.2017).

34Петров В. В. Экология и право. С. 147–148.

22

имущественный — вред, причиненный имуществу природопользователей (например, гидротехническим сооружениям, горному оборудованию, заготовленной и (или) приготовленной к транспортировке (сбыту) древесине и т. п.).

На практике виды экологического вреда зачастую очень тесно переплетаются, в связи с чем бывает очень сложно отграничить экологический вред от обычного имущественного вреда.

1.4.2. Механизм возмещения вреда, причиненного окружающей среде экологическими правонарушениями

Возмещение экологического вреда — частный случай действия норм гражданского права, который в современном экологическом праве образует институт имущественной (т. е. гражданско-правовой) ответственности за совершение экологического правонарушения.

Междисциплинарный характер данного правового института проявляется в том, что экологический вред возмещается как в соответствии с основными принципами деликтных обязательств (гл. 59 ГК РФ), так и на основании соответствующего экологического законодательства, существенно дополняющего гражданско-правовое регулирование в данной сфере.

1. Принципы возмещения экологического вреда

С учетом общих гражданско-правовых и специальных эколого-правовых установлений следует выделить следующие принципы возмещения экологического вреда:

1) всеобщая обязанность причинителя возместить причиненный окружающей среде вред, согласно которому обязанность возместить вред, причиненный экологическим правонарушением, наступает независимо от привлечения причинителя вреда к уголовной, административной, дисциплинарной ответственности. Кроме того, данная обязанность дополняется правилом о возмещении так называемого «правомерного» экологического вреда. Так, например, в соответствии со ст. 16 ФЗ об ООС внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению вреда окружающей среде; а в соответствии со ст. 77 ФЗ об ООС осуществление заказчиком и (или) субъектом хозяйственной и иной деятельности, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, предполагает обязанность этих лиц возместить вред окружающей среде, в том числе когда на проект такой деятельности имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы;

23

2)возмещение вреда, причиненного окружающей среде, в полном объеме.

Принцип возмещения вреда в полном объеме (ст. 1064 ГК РФ) раскрывается в ст. 1082 ГК РФ: вред может быть возмещен в натуре путем предоставления вещи того же рода и качества, исправления поврежденной вещи и т. п. либо путем возмещения убытков, под которыми в соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ понимается реальный ущерб (стоимость утраченного имущества, иные расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), а также упущенная выгода (неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено).

При этом понятие вреда окружающей среде является более широким, чем понятие общегражданского вреда и включает в себя:

а) отрицательные последствия антропогенного влияния на окружающую среду, выраженные в натурально-стоимостной оценке, возможные к возмещению посредством гражданско-правовой ответственности;

б) иные негативные последствия, не поддающиеся правовой и стоимостной оценке ввиду несовершенства технических (правовых) возможностей на современном этапе развития общества.

Таким образом, вред, причиненный окружающей среде, находит свою имущественную оценку во всех элементах убытков, предусмотренных ст. 15 ГК РФ, но при этом носит условный характер, поскольку существует объективная невозможность точной оценки такого вреда в силу неопределенности последствий в окружающей среде и их удаленности от факта причинения вреда во времени и в пространстве.

В итоге указанные обстоятельства проявляются в специальных способах исчисления такого вреда (например, таксовый метод исчисления размера вреда, основанный на использовании специальных такс, рассматриваемых в качестве так называемого «стандарта убытков», т. е. модельного объема возмещения вреда, что естественно ставит под сомнение сам факт реализации принципа возмещения вреда в полном объеме);

3)солидарная ответственность лиц, совместно причинивших вред окружающей среде. В соответствии с правилами ст. 1080 ГК РФ специфика солидарной ответственности заключается в том, что она наступает при совместном причинении вреда и потерпевший вправе привлечь к ответственности любого их должников как в полном объеме, так и в любой его части.

В соответствии с п. 43 Постановления Пленума ВС РФ 2012 г. лица, совместно причинившие вред окружающей среде, несут солидарную ответственность (абзац первый ст. 1080 ГК РФ). Суд вправе возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины — исходя из равенства

24

долей (ст. 1080 ГК РФ, п. 2 ст. 1081 ГК РФ). Необходимо учитывать, что при причинении вреда окружающей среде несколькими лицами они несут солидарную ответственность за причиненный вред лишь в тех случаях, когда установлено их совместное участие. О совместном характере таких действий могут свидетельствовать их согласованность, скоординированность и направленность на реализацию общего для всех действующих лиц намерения.

Вправоприменительной природоохранной практике данный принцип применяется, в частности, в результате ненадлежащего контроля заказчика за выполнением подрядчиком работ, представляющих экологически опасную деятельность или некачественному выполнению работ по строительству очистных сооружений, и т. п.

Впоследние годы предметом дискуссий стала проблема солидарной гражданско-правовой ответственности государства и природопользователя за причинение вреда жизни и здоровью граждан, а также имущественным правам

иинтересам граждан и юридических лиц вследствие загрязнения окружающей среды. При этом следует заметить, что в экологических отношениях принцип ответственности государства определяется смыслом ст. 3 ФЗ об ООС, в которой предусмотрена ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, а также ст. 214 ГК РФ, где закреплена презумпция государственной собственности на природные ресурсы. Важно и то, что действие принципа солидарной гражданско-правовой ответственности государства и природопользователя за причинение вреда окружающей среде продиктовано особой ролью государства в предотвращении такого вреда, так как именно государство ненадлежащим осуществлением функций в экологическом управлении создает реальную возможность причинения экологического вреда. Поэтому полагаем, что установление признаков незаконной нормотворческой, управленческой либо контрольно-надзорной деятельности является условием привлечения органов государственной власти к ответственности за вред окружающей среде в качестве сопричинителя наряду с непосредственным причинителем вреда, превратившим возможность причинения вреда в действительность35.

Вюридической литературе по данной проблематике высказывается и иная точка зрения, предполагающая определение ответственности государства за причинение экологического вреда как ответственности за действия третьих лиц (так называемой ответственности «за чужую вину»)36.

35 Шубин Ю. П. Принципы возмещения экологического вреда // Актуальные проблемы юридической науки, практики и высшего образования : Сборник научных статей по материалам международной научнопрактической конференции 12 ноября 2014 г. Ч. 1. СПб. : Изд-во НОУ СЮА, 2014. С. 291.

36 Малеин Н.С. Имущественная ответственность в хозяйственных отношениях. М. : Наука, 1968; Дмитриева О. В. Ответственность без вины в гражданском праве: учебное пособие. М. : Изд-во ВВШ МВД РФ, 1997; и др.

25

Исключением из принципа солидарной ответственности лиц, совместно причинивших вред окружающей среде, является принцип канализирования гражданской ответственности37, суть которого заключается в том, что ответственность возлагается исключительно на одно лицо, указанное в правовом акте, независимо от того, причинен вред им самим или другими лицами. Принцип канализирования гражданской ответственности закреплен, например, в ст. 53 Федерального закона от 25.11.1999 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»38, в соответствии с которой гражданскоправовую ответственность за убытки, причиненные юридическим и физическим лицам радиационным воздействием при выполнении работ в области использования атомной энергии, несет эксплуатирующая организация в порядке, установленном законодательством РФ. Аналогичный подход предусмотрен также в международных конвенциях, регулирующих ответственность за ядерный вред;

4) безвиновная ответственность владельца источника повышенной опасности за вред, причиненный окружающей среде.

Перечни опасных и особо опасных производств, признаваемых судебной практикой источниками повышенной опасности, установлены Градостроительным кодексом РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ39 (ч. 1 ст. 48), Кодексом торгового мореплавания РФ40 (подп. 3 п. 2 ст. 327), Кодексом внутреннего водного транспорта РФ41 (п. 1 ст. 86), Федеральным законом от 03.04.1996 г. № 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов»42 (ст. 1), Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»43 (приложения 1 и 2 к Закону), Федеральным законом от 27.06.2010 г. № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»44 (ст. 5).

В некоторых случаях и при определенных обстоятельствах источниками повышенной опасности признаются и «нетрадиционные» объекты (например, дикие животные и др.)45.

Кроме того, современное законодательство в области охраны окружающей среды позволяет использовать конструкцию источника

37 Нарышева Н. Г. Тенденции дифференциации правового регулирования возмещения вреда, причиненного окружающей среде // Экологическое право. 2005. № 1. С. 71–77.

38СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

39СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

40СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2207.

41СЗ РФ. 2001. № 11. Ст. 1001.

42СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1552.

43СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

44СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4194.

45Шубин Ю. П., Зуев А. В. Дикие животные как источник повышенной опасности // Вестник СанктПетербургской юридической академии. 2014. № 3 (24). С. 76–79.

26

повышенной опасности при возмещении вреда окружающей среде, причиненного предыдущей деятельностью предприятий, то есть гражданскоправовую ответственность несет лицо, являющееся собственником предприятия на момент выявления причиненного вреда.

2. Способы возмещения и оценка экологического вреда

ГК РФ (ст. 1082) предусматривает два способа возмещения вреда: в натуральной форме или в натуре (т. е. реальное возмещение вреда) и в денежной или стоимостной форме (т. е. возмещение убытков).

Кнатуральным формам возмещения экологического вреда можно отнести меры по восстановлению природного ресурса до исходного состояния на момент нанесения вреда, предоставлению равноценного природного ресурса взамен утраченного или выведенного из хозяйственного оборота, строительство

ипередача истцу сооружений и объектов по воспроизводству и восстановлению утраченного.

Кстоимостным формам возмещения экологического вреда можно отнести предоставление финансовых средств для восстановления состояния окружающей среды до исходного к моменту причинения вреда, финансирование мероприятий по воспроизводству природных ресурсов, возмещение истцу иных убытков, включая упущенную выгоду.

В юридической литературе сделан важный по своей практической значимости вывод о том, что возмещение экологического вреда путем денежной компенсации не позволяет в полном объеме решить проблему возмещения экологического вреда, и поэтому возмещение ущерба в натуре (т. е. путем так называемой «естественной реституции») является приоритетным46.

В то же время применение натуральной формы возмещения экологического вреда во многом является прерогативой судов (арбитражных судов), рассматривающих иски о возмещении экологического вреда. Так, в соответствии с п. 2 ст. 78 ФЗ об ООС на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.

По смыслу данной правовой нормы применение натуральной формы возмещения экологического вреда целесообразно в случае, если восстановление окружающей среды объективно возможно и правонарушитель в состоянии в течение разумного срока провести необходимые работы по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. При натуральной форме

возмещения вреда заключаются соответствующие договоры (соглашения),

46 Мисник Г. А. Принципы гражданско-правовой ответственности за причинение экологического вреда // Экологическое право. 2008. № 2. С. 14–20.

27

регламентирующие порядок, условия, сроки и объемы возмещения причиненного вреда.

Определение денежного размера причиненного экологического вреда является одним из самых сложных элементов процедуры его возмещения, поскольку объекты охраны окружающей среды не имеют стоимости (фиксированной цены).

В соответствии с ч. 2 ст. 78 ФЗ об ООС определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Таким образом, используются два способа оценки причиненного экологического вреда:

исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, которые рассчитываются путем калькуляции, т. е. путем суммирования стоимости работ по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды;

таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде.

Таксы представляют собой условные единицы оценки экологического

вреда и устанавливаются за каждый экземпляр уничтоженного, поврежденного или незаконно добытого компонента природной среды, а размер взысканий в соответствии с установленными таксами определяется по количеству уничтоженных или поврежденных компонентов природной среды. Таким образом, сфера применения так называемой таксовой ответственности ограничивается лишь теми компонентами природной среды, которые не обладают признаком неделимости (например, объекты животного мира или деревья).

Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.09.2000 г. № 724 «Об изменении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам»47 такса для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей форели за 1 экземпляр (независимо от размера и веса) составляет 250 руб., окуня — 17 руб., трески — 60 руб. и т. п.

47 СЗ РФ. 2000. № 40. Ст. 3972.

28

Методики представляют собой методы и способы подсчета экологического вреда, используемые при отсутствии либо невозможности применения такс (например, в случае недр и атмосферного воздуха).

Однако сочетание такс и методик является наиболее распространенным способом исчисления причиненного экологического вреда, который состоит в том, что в виде стандарта определяется сумма, которую причинитель вреда обязан уплатить за каждую единицу незаконно использованного, поврежденного или добытого компонента природной среды либо за несанкционированное размещение фиксированного количества вредных веществ при применении расчета по установленной методике (формуле).

Сочетание такс и методик установлено следующими нормативными правовыми актами:

Постановление Правительства РФ от 08.05.2007 г. № 273 «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» (вместе с Методикой исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства)48;

Приказ Минприроды России от 08.12.2011 г. № 948 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного охотничьим ресурсам»49;

Приказ Минприроды России от 08.07.2010 г. № 238 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды»50;

Приказ Минприроды России от 13.04.2009 г. № 87 «Об утверждении Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства»51 и др.

Согласно п. 37 Постановления Пленума ВС РФ 2012 г. при наличии такс

иметодик исчисления размера вреда (ущерба), причиненного окружающей среде, отдельным компонентам природной среды (землям, водным объектам, лесам, животному миру и др.), утвержденных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, указанные таксы и методики подлежат обязательному применению судами для определения размера возмещения вреда в его денежном исчислении. Отсутствие такс и методик исчисления размера вреда окружающей среде не является основанием для отказа в удовлетворении исковых требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. В

этом случае определение размера вреда окружающей среде, причиненного

48СЗ РФ. 2007. № 20. Ст. 2437.

49Российская газета. 2012. № 20. 1 февр.

50Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 40.

51Российская газета. 2009. № 113. 24 июня.

29

нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ.

Необходимо отметить, что приоритет применения такс и методик исчисления размера экологического вреда над вторым способом его исчисления, установленный в Постановлении Пленума ВС РФ 2012 г., соответствует ч. 3 ст. 77 ФЗ об ООС (в случае причинения вреда окружающей среде юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем), однако противоречит ч. 2 ст. 78 ФЗ об ООС.

В то же время в юридической литературе52 отмечается, что наиболее эффективным может оказаться смешанный подход, основанный на одновременном и взаимодополняющем применении такс, методик и прямых методов подсчета произведенных или требуемых затрат, который в принципе уже в определенной степени установлен в некоторых вышеприведенных нормативных правовых актах.

3. Порядок возмещения экологического вреда

Возмещение экологического вреда осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Порядок возмещения экологического вреда, т. е. алгоритм соответствующих необходимых действий, установлен специальным рекомендательным актом — Методическими указаниями по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденными Госкомэкологией РФ

06.09.1999 г.53 (далее — Методика).

При этом действие данной Методики не распространяется на случаи причинения вреда окружающей среде в результате стихийных бедствий и при трансграничном воздействии на окружающую среду, а также Методика не регулирует порядок возмещения вреда, нанесенного здоровью людей в результате экологических правонарушений.

Согласно Методике процедура возмещения экологического вреда предполагает, что первоначально в порядке административного производства устанавливается факт совершения экологического правонарушения, в связи с чем первичным документом является протокол об экологическом правонарушении, в котором наряду с прочими необходимыми данными могут быть приведены как точные, так и предварительные сведения о размерах воздействия на окружающую среду.

52 Нарышева Н. Г. Правовые проблемы возмещения вреда окружающей среде в научных исследованиях кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова // Экологическое право. 2012. № 4. С. 14–19.

53 Документ опубликован не был.

30