Юридическая ответственность за экологические правонарушения. Учебное пособие

за те или иные поступки в настоящем и будущем1. И чем выше уровень такой ответственности, тем реже наступает необходимость в ответственности юридической. Главную роль в повышении уровня позитивной ответственности играет экологическое образование и экологическая пропаганда;

превентивную, обеспечивающую предупреждение новых экологических правонарушений;

компенсационную, направленную на возмещение вреда, причиненного окружающей среде;

Суть компенсационной функции ответственности состоит в том, что денежные средства, взысканные с причинителя вреда, должны быть использованы для восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Однако, как отмечается в юридической литературе, отсутствие установленного законодательством требования направлять взысканные денежные средства на мероприятия по восстановлению нарушенного в результате конкретного правонарушения состояния окружающей среды свидетельствует о том, что возмещение вреда практически утрачивает свою компенсационную функцию2;

карательную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.

1.2. Понятие, виды и состав экологических правонарушений

Основанием наступления юридической ответственности в рассматриваемой сфере является экологическое правонарушение.

Словосочетание «экологическое правонарушение» было впервые употреблено О. С. Колбасовым в 1972 г. на заседании Пленума Верховного суда СССР, на котором обсуждалась практика применения судами законодательства об охране природы3.

Законодательное закрепление понятие «экологическое правонарушение» получило в Законе РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»4. Согласно ст. 81 данного закона под экологическими правонарушениями понимаются виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека.

1Адиханов Ф. Х. Экологическое право : Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. Барнаул : ОАО «Алтайский полиграфический комбинат», 2006. С. 199.

2Нарышева Н. Г. Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей среды и природных ресурсах : Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 1998. С. 20–21.

3Колбасов О. С. Концепция экологического права // Право окружающей среды в СССР и Великобритании. М. : Изд-во ИГиП АН СССР, 1988. С. 5.

4Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

11

Вновом Федеральном законе от 10.02.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»5 (далее — ФЗ об ООС) понятие «экологическое правонарушение» отсутствует, а в доктрине экологического права вопрос о данном понятии носит дискуссионный характер.

Полагаем, что экологическое правонарушение — это противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), нарушающее законодательство в области охраны окружающей среды и природопользования, причиняющее вред окружающей среде и (или) здоровью человека или создающее реальную угрозу причинения такого вреда.

Выделяются следующие виды экологических правонарушений: дисциплинарный экологический проступок, административное экологическое правонарушение (проступок), экологическое преступление и гражданское экологическое правонарушение (экологический деликт).

Состав экологического правонарушения включает в себя четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Факультативным признаком объекта правонарушения является предмет правонарушения, т. е. то, на что правонарушение непосредственно направлено.

Вэкологических правонарушениях предмет посягательства всегда следует рассматривать в связи с объектом и наряду с ним. Изолированный анализ предмета не позволяет уяснить то отношение, которому наносят ущерб, порождает ошибки, путаницу в квалификации6.

Предметом экологического правонарушения являются объекты охраны окружающей среды, т. е. компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов: противоправность поведения; причинение или реальная угроза причинения вреда окружающей среде и (или) здоровью человека; причинная связь между противоправным поведением и нанесенным вредом или реальной угрозой причинения такого вреда.

Втом случае, когда в результате противоправного деяния наступают определенные последствия в виде причинения вреда окружающей среде и (или) здоровью человека (например, согласно п. «а» ч. 1 ст. 258 Уголовного кодекса РФ7 (далее — УК РФ) незаконная охота, если это деяние совершено с причинением крупного ущерба), состав правонарушения принято считать материальным. Однако большая часть экологических правонарушений имеет

5СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

6Желваков Э. Н. Экологические правонарушения и ответственность. М. : ЗАО «Бизнес-школа «Интел-Синтез», 1997. С. 36.

7СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

12

формальные составы, т. е. ответственность наступает за сам факт их совершения независимо от наступления общественно опасных последствий (например, согласно ч. 1 ст. 8.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях8 (далее — КоАП РФ), нарушение правил пожарной безопасности в лесах).

В объективную сторону в случаях, предусмотренных законом, могут быть включены ее факультативные признаки: место, время, орудия и способы совершения правонарушения. Так, в соответствии с п. «б», «в», «г» ч. 1 ст. 256 УК РФ уголовная ответственность за незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов наступает, если это деяние совершено с применением самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления указанных водных животных и растений; в местах нереста или на миграционных путях к ним; на особо охраняемых природных территориях либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. Следует отметить, что зачастую именно факультативные признаки объективной стороны правонарушения служат критериями разграничения экологических преступлений и административных экологических правонарушений.

Субъектами экологического правонарушения могут быть юридические, должностные и физические лица, в том числе иностранные юридические лица и граждане. Состав субъектов варьируется в зависимости от вида экологического правонарушения.

Субъективная сторона экологического правонарушения характеризуется виной правонарушителя, которая, как известно, имеет две формы: умысел (прямой и косвенный) и неосторожность (легкомыслие и небрежность).

Экологическое правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности, как с прямым умыслом, так и косвенным, а также в результате легкомыслия или небрежности.

Так, незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260 УК РФ) может быть совершена только с прямым умыслом; нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ) может быть совершено с косвенным умыслом; уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности (ч. 1 ст. 261 УК РФ) — только по неосторожности; загрязнение вод (ст. 250 УК РФ) и загрязнение атмосферы (ст. 251 УК РФ) — как умышленно, так и по неосторожности.

8 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

13

Вина является обязательным условием наступления ответственности за экологические правонарушения, за исключением гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих, когда владелец источника повышенной опасности обязан возместить вред независимо от своей вины (ст. 1079 Гражданского кодекса РФ9 (далее — ГК РФ)).

1.3. Виды юридической ответственности за экологические правонарушения

В соответствии со ст. 75 ФЗ об ООС за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Примечательно, что в ФЗ об ООС в отличие от Закона РСФСР от 19.12.1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» обоснованно не устанавливается материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим правонарушением.

Под имущественной ответственностью за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды же следует понимать гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный окружающей среде. При этом, согласно п. 33 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 декабря 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования»10 (далее — Постановление Пленума ВС РФ 2012 г.), гражданско-правовая (имущественная) ответственность за вред, причиненный окружающей среде, может возникать в результате нарушения договора в сфере природопользования (например, договора аренды лесного участка), а также в результате внедоговорного (деликтного) причинения вреда.

а) административная ответственность за экологические правонарушения

Административная ответственность за экологические правонарушения является самым распространенным видом ответственности в области экологического права.

Особенности данного вида ответственности:

Во-первых, административная ответственность наступает только за конкретные административные правонарушения.

9СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.

10Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 12.

14

В соответствии с ч. 1. ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административные экологические правонарушения:

административные правонарушения в области охраны собственности (ст. 7.1 КоАП РФ «Самовольное занятие земельного участка», ст. 7.3 КоАП РФ «Пользование недрами без лицензии на пользование недрами либо с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденных в установленном порядке технических проектов», ст. 7.4 КоАП РФ «Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых», ст. 7.5 КоАП РФ «Самовольная добыча янтаря», ст. 7.6 КоАП РФ «Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий», ст. 7.9 КоАП РФ «Самовольное занятие лесных участков», ст. 7.10 КоАП РФ «Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом», ст. 7.11 КоАП РФ «Пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения»);

административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.1–8.46 КоАП РФ, например, ст. 8.2 КоАП РФ «Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами», ст. 8.4 КоАП РФ «Нарушение законодательства об экологической экспертизе», ст. 8.46 КоАП РФ «Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанности по подаче заявки на постановку на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, представлению сведений для актуализации учетных сведений» и др.);

иные (например, ст. 19.9 КоАП РФ «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов», ст.

19.19КоАП РФ «Нарушение законодательства об обеспечении единства измерений», ст. 19.21 КоАП РФ «Несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним»).

Кроме того, например, Законом Санкт-Петербурга от 31.05.2010 г. № 27370 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»11 предусмотрена ответственность за следующее:

повреждение или уничтожение зеленых насаждений без порубочного билета (ст. 9);

11 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2010. № 21.

15

нарушение требований по охране травянистого покрова территорий зеленых насаждений (ст. 9-1);

нарушение требований к проведению работ по рубке и(или) пересадке,

атакже любому другому правомерному повреждению или уничтожению зеленых насаждений (ст. 9-2);

нарушение порядка учета зеленых насаждений и(или) порядка учета территорий зеленых насаждений (ст. 10);

нарушение порядка проведения работ по компенсационному озеленению (ст. 11);

организация несанкционированной свалки отходов (ст. 11-1);

уничтожение объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Санкт-Петербурга, или мест их обитания (ст. 11-2) и др.

Во-вторых, субъектами административной ответственности являются граждане, должностные лица и юридические лица, а в некоторых случаях индивидуальные предприниматели (например, за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 8.2, 8.3, 8.6 КоАП РФ и др.).

Административная ответственность граждан наступает в случае достижения ими к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет.

В-третьих, административная ответственность применяется в соответствии с компетенцией судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ).

В-четвертых, административная ответственность применяется в определенном процессуальном порядке (раздел IV и V КоАП РФ).

Следует также отметить, что давность привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства РФ в области охраны окружающей среды и природопользования составляет один год со дня совершения правонарушения, тогда как по общему правилу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, — по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения.

В-пятых, применяются только предусмотренные законом взыскания (ст. 3.2 КоАП РФ).

За совершение экологических правонарушений применяются следующие взыскания:

административный штраф;

конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 7.5, 8.17, 8.19, 8.26, 8.35 КоАП РФ и др.); конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или

рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или

16

рыболовство является основным законным источником средств к существованию;

лишение специального права, предоставленного физическому лицу (например, согласно ч. 2 ст. 7.11 КоАП РФ, добыча копытных животных и медведей, относящихся к охотничьим ресурсам, без разрешения, если разрешение обязательно, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением, влечет лишение права осуществлять охоту на срок от одного года до трех лет).

Лишение специального права в виде права осуществлять охоту не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию. Однако данное исключение не применяется в случаях осуществления охоты с нарушением установленных правилами охоты сроков охоты, либо осуществление охоты недопустимыми для использования орудиями охоты или способами охоты (ч. 1.2 ст. 8.37 КоАП РФ);

административное приостановление деятельности (ст. 7.6, 8.2, 8.3, 8.6,

8.12КоАП РФ и др.).

Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

б) уголовная ответственность за экологические преступления

Впервые уголовная ответственность за экологические преступления была предусмотрена УК РСФСР (утв. Верховным Советом РСФСР 27.10.1960 г.)12.

Согласно ч. 1 ст. 2 УК РФ одной из задач Кодекса является охрана окружающей среды, а в УК РФ впервые включена специальная глава 26 «Экологические преступления», насчитывающая в настоящий момент 18 составов преступлений.

Особенности уголовной ответственности за экологические преступления: Во-первых, уголовная ответственность наступает только за преступления.

Всоответствии с ч. 1 ст. 14 УК РФ, преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания.

Вюридической литературе дополнительно рассматривается понятие «экологическое преступление», под которым понимается общественно опасное деяние, посягающее на установленный в РФ экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека13.

12Ведомости ВС РСФСР. 1960. № 40. Ст. 591.

13Уголовное право России. Практический курс : Учеб.-практ. пособие : Учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 2-е. изд., перераб. и доп. / под общ. ред. Р. А. Адельханяна; под науч. ред. А. В. Наумова. М. : Волтерс Клувер, 2004. С. 542.

17

Экологические преступления:

экологические преступления, предусмотренные гл. 26 УК РФ (например, ст. 246 УК РФ «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 253 УК РФ «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 262 УК РФ «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов»);

экологические преступления, предусмотренные иными главами УК РФ:

—нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ);

—нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216 УК РФ);

—сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237 УК РФ);

—жестокое обращение с животными (ст. 245 УК РФ);

—экоцид (ст. 358 УК РФ) и др.

Экологические преступления, предусмотренные иными главами УК РФ (кроме гл. 26), как утверждает М. М. Бринчук, по своему содержанию, несомненно, являются экологическими14.

Экологические преступления являются одним из наиболее общественно опасных и распространенных видов противоправных деяний. В совокупности с другими экологическими правонарушениями по тяжести своих последствий демографического, экологического, социального характера они представляют сегодня реальную угрозу национальной безопасности.

При этом наибольшая социальная опасность экологических преступлений выражается в их чрезвычайно высокой латентности, которая по оценкам экспертов достигает 95–99%, а в некоторых регионах — 100%.

К специфике экологических преступлений относится почти стопроцентный бланкетный характер диспозиций статей УК РФ, в которых они расположены, а также большое количество оценочных признаков и понятий, в связи с чем правоприменители часто сталкиваются с проблемой их квалификации.

Во-вторых, уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее ко времени совершения преступления шестнадцатилетнего возраста. При этом некоторые специалисты отмечают необходимость включения экологических преступлений в перечень преступлений с возрастным критерием 14 лет15.

14Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды) : Учебник для вузов. М. : Юристъ, 1998.

С. 488.

15Тангиев Б. Б. Понятие и виды экологических преступлений // Энциклопедия уголовного права. Т. 23 : Экологические преступления. Издание проф. Малинина. СПб. : СПб ГКА, 2013. С. 42.

18

Внекоторых случаях субъектом экологических преступлений выступают должностные лица, использующие для их совершения свое служебное положение (ч. 3 ст. 256, ч. 2 ст. 258, ч. 2 ст. 258.1, ч. 2 ст. 260 УК РФ).

Вэколого-правовой доктрине последовательно исследуется вопрос о возможности уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления16.

В-третьих, уголовная ответственность применяется исключительно судом после обязательной уголовно-процессуальной процедуры, установленной УПК РФ17.

В-четвертых, применяются только предусмотренные УК РФ наказания

(ст. 44 УК РФ).

За совершение экологических преступлений применяются: штраф; лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; обязательные работы; исправительные работы; ограничение свободы; принудительные работы; арест; лишение свободы на определенный срок.

Однако, по мнению некоторых специалистов, в современных условиях существует необходимость замены всех санкций уголовного законодательства за экологические преступления уголовным штрафом повышенного размера, несоразмерно большего, чем нанесенный ущерб18.

в) дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

Дисциплинарная ответственность в экологическом праве предусматривается за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником своих трудовых обязанностей, связанных с выполнением мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, а также за нарушения экологических требований, вытекающих из его трудовой функции.

О важности данного вида ответственности свидетельствует тот факт, что наибольшее негативное воздействие на окружающую среду оказывает разнообразная хозяйственная деятельность человека, поэтому дисциплинарная ответственность должна служить сдерживающим фактором на пути экологических правонарушений, которые, учитывая их массовость, могут приводить к неблагоприятным экологическим последствиям19.

16Жевлаков Э. Н. К вопросу об ответственности юридических лиц за совершение экологических преступлений // Уголовное право. 2002. № 1. С. 10–13; Каленченко М. М. Уголовная ответственность юридических лиц за экологические преступления: зарубежный опыт и постановка проблемы // Актуальные проблемы экологического права. Труды Института государства и права РАН / отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. 2010. № 2. С. 173–184; и др.

17СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

18Ефимова Е. И. Развитие института юридической ответственности за экологические правонарушения в эколого-правовых исследованиях / Е.И. Ефимова // Экологическое право. 2007. № 3. С. 5–11.

19Куделькин Н. С. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения // Актуальные проблемы экологического права. Труды Института государства и права РАН; Отв. ред. М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик. 2010. № 2. С. 142.

19

Назовем особенностям данного вида ответственности:

Во-первых, дисциплинарная ответственность наступает только за нарушения, совершенные работником при исполнении им своих трудовых обязанностей, и при условии, что работник допустил нарушение экологических требований, соблюдение которых входило в круг его трудовых функций, предусмотренных трудовым договором. Таким образом, в законодательстве отсутствует какой-либо перечень дисциплинарных экологических проступков.

Во-вторых, дисциплинарная ответственность применяется работодателем, т. е. администрацией по месту работы лица, совершившего дисциплинарный экологический проступок.

В-третьих, процедура применения дисциплинарной ответственности предусмотрена трудовым законодательством и носит упрощенный характер (ст. 193 Трудового кодекса РФ20 (далее — ТК РФ)).

В-четвертых, к виновным лицам могут быть применены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ). Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Применение к работнику дисциплинарного взыскания за экологическое правонарушение не освобождает его от административной или уголовной ответственности, а также от обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде.

г) природноресурсная ответственность за экологические правонарушения

Всилу природных особенностей объектов охраны окружающей среды ответственность за экологические правонарушения не ограничивается традиционными видами, рамками дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности.

Вюридической литературе давно отмечаются специальные виды ответственности за экологические правонарушения: лесо-правовая (лесная)21, водно-правовая (водная)22, воздухоохранная23 и т. д.

Вцелом же данный вид ответственности в доктрине экологического право получил название «природноресурсная»24 или «эколого-правовая»25 ответственность.

20СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.

21Гусев Р. К. Правовая охрана растительного мира // Правовая охрана природы в СССР : Учебное пособие; под. ред. В. В. Петрова. М. : Высшая школа, 1979. С. 105.

22Колбасов О. С. Теоретические основы права водопользования в СССР. М. : Наука, 1972. С. 220.

23Адиханов Ф. Х. Земельное право. Воздухоохранное право : Учебник. Барнаул : АлтГУ, 2003. С. 260.

24Адиханов Ф. Х. Экологическое право : Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. Барнаул : ОАО «Алтайский полиграфический комбинат», 2006. С. 220.

20