Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

4.Оценка вероятного распределения позитивных и негативных эффектов от принятия нормы между различными социальными группами (определение «выигравших» и «проигравших»).

5.Разработка стратегий реализации каждой из альтернатив

сучетом их результативности и эффективности.

6.Оценка рисков неэффективности меры регулирующего воздействия.

7.Публичные консультации с представителями затрагиваемых регулированием групп.

8.Выводы и результаты, представление рекомендуемого вари-

анта.

9.Реализация выбранной альтернативы, последующий мони­ торинг.

Результатомпроведенного анализа может бытьотмена или коррекция нормативного правового акта.

В общем случае стартовой точкой ОРВ является идентификацияпроблемы,которуюпланируетсярешитьспомощьювводимого регулирования. Формулировка проблемы должна быть ясной и исключать неоднозначность. Ожидаемые результаты внедрения регулирования по возможности должны быть выражены в количественных величинах. Важно определить иерархический порядок целей регулирования. Необходимо определить контекст, в котором будет происходить решение проблемы, и обосновать необходимость вмешательства.

Следующий важный шаг – рассмотрение возможных вариантов регулирования. Эти варианты должны включать опцию «отсутствие регулирования» (status quo, do nothing), а также альтернативы внедряемому регулированию (например, другие варианты регулирующей нормы, принятие новых нормативных актов, поправки в текущее законодательство и т. д.).

Ожидаемый эффект каждой из рассматриваемых опций должен быть подвергнут оценке с применением четкой и последовательной методологии. Вне зависимости от конкретного применяемого метода оценка воздействия должна включать следующие элементы:

81

–ясное указание на риск или проблему, которое позволяет обосновать необходимость вмешательства и необходимость воздействия конкретного уровня управления;

–описание и обоснование всех рассматриваемых альтернатив;

–для каждой альтернативы – идентификация всех субъектов, затрагиваемых регулирующей нормой (как в частном, так и в общественном секторе), и количественная (если это возможно) или качественная (как минимум) оценка воздействия на них, также оцениваются получаемые преимущества и выгоды или проблемы

ииздержки;

–сводные данныео проведенныхконсультациях (перечень тех, скемпроведеныконсультации,порядокконсультаций,результаты консультаций);

–ожидаемый срок действия внедряемых мер и альтернатив;

–конкретные указания на воздействие на малый бизнес и/или другиегруппысубъектов,воздействиенакоторыеможетоказаться непропорционально сильным;

–указание на то, в какой степени были учтены практические аспекты внедрения регулирования.

Очевидно, что финансовые издержки и затраты по любой из альтернатив могут быть довольно легко оценены, в то время как оценка нефинансовых последствий может стать затруднительной (оценка последствийдлякачестважизниилидляокружающейсредыит.п.).

Оценка регулирующего воздействия предполагает широкое вовлечение заинтересованных групп населения, бизнеса и т. д. Таким образом, ключевой элемент правильной процедуры ОРВ – консультации, направленные на сбор информации, с участием всех затрагиваемых регулированием заинтересованных групп, хозяйствующих субъектов и представителей гражданского общества.

Следует отметить, что в общем случае ОРВ преимущественно проводится на стадии проектирования регулирующего воздействия и прогнозирования (предварительное оценивание, ex ante assessment). Однако логичным продолжением данного процесса можно считать так называемую оценку фактического воздействия правового акта (сопровождающий мониторинг, итоговая оценка,

82

ex post analysis), которая применяется в процессе действия НПА после его принятия. В ряде стран ОРВ будет считаться полноценной, только если включает в себя оба подвида оценки. В ходе оценки фактического воздействия, по сравнению с предварительной оценкой, появляется анализ достижения целей и определение фактических последствий.

Наиболее популярные методы экономического анализа потенциального воздействия регулирующего акта: анализ издержек и выгод (cost-benefit analysis), анализ эффективности издержек (cost-effectiveness analysis), мультикритериальный анализ, анализ издержек по соблюдению регуляторного законодательства или анализ комплаенс-расходов, фискальный (бюджетный) анализ, анализ «риск-риск» и др.

Метод анализа издержек и выгод (cost-benefit analysis) является наиболеераспространеннымметодомоценкирегулирующеговоздействия в развитых странах, так как учитывает все значимые положительные и отрицательные воздействия предлагаемой регулирующейнормы.Приэтомберетсявовниманиевременнойфактор: с помощью дисконтирования настоящие и будущие выгоды и издержки приводятся к единому знаменателю. Как положительные, так и отрицательные последствия внедрения нормы разделяются на три основные группы: монетизируемые последствия (могут быть измерены в стоимостном выражении); квантифицируемые последствия (могут быть выражены в любых количественных величинах); качественные последствия (могут быть выражены только в качественных показателях). Метод анализа издержек и выгод применяется в случае, если возможно монетизировать большую часть издержек и выгод.

В основном анализ издержек и выгод представляет собой расчет чистой приведенной стоимости (NPV) – дисконтированный денежный поток выгод, за вычетом издержек, связанных с введением и действием регулирования. Если разница между общим объемом выгод и общим объемом издержек положительна, можно зафиксировать наличие чистой выгоды, т. е. целесообразно принятие регулирующей нормы.

83

При определении возможной эффективности внедряемых мер однимизключевыхвопросовстановитсяметодрасчетавозникающих издержек.

Термин «нормативные издержки» (regulatory costs) подразумевает все расходы, вызываемые принятием нормативных требований прямого или косвенного характера, которые могут понести бизнес,потребители,правительствоиправительственныеорганизации или другие группы.

Вобщие нормативные издержки включены комплаенс-расхо- ды, финансовые издержки, косвенные издержки, альтернативные издержки и макроэкономические издержки.

Комплаенс-расходы (compliance costs) – расходы, которые не-

сет бизнес (и иные субъекты, на которых может быть направлено регулирование), необходимые, чтобы предпринять все действия, направленные на соблюдение требований закона, а также расходы правительства на применение нормы и администрирование процессов.

Вкомплаенс-расходы включается несколько видов издержек. 1. Административная нагрузка (administrative burden) – издерж-

ки, возникающие вследствие выполнения требований законодательства по информационным обязательствам. Информационные обязательства могут быть определены как требование предоставления информации и данных государству или третьей стороне.

2.Основные комплаенс-расходы (substantive compliance costs) –

дополнительные издержки целевых групп на подчинение законодательству, за исключением административной нагрузки. Они включаютвсебятолькопрямыерасходы,которыенесутлица,накоторых накладывается обязанность исполнять определенные нормы.

3.Административные расходы и издержки правоприменения

(administration&enforcement costs) – издержки, которые несет пра-

вительство при правоприменении и администрировании новых норм (например, расходы на опубликование нормативных актов, разработку и внедрение новых систем лицензирования (регистрации), новых систем контроля или применения санкций за неисполнение и т. п.

84

Косвенные издержки (indirect costs) – издержки, которые часто называются «вторичными издержками», они нередко возникают у субъектов, на которых прямо не направлено регулирование (у«третьейстороны»).Возникаютвследствиепеременвповедении (решениях, условиях), вызванных первичным эффектом регулирующего воздействия (например, повышение сборов за выбросы в атмосферу вызывает рост цен на товары, производство которых требует осуществлять выбросы, соответственно, спрос на эти товары снижается, вызывая потери в прибыли).

Альтернативные издержки (opportunity costs) – издержки, опреде-

ляемые как выгода, потерянная вследствие невозможности использования экономического ресурса более эффективным способом. Например, если в результате введения регулирования становится невозможно приобрести какой-либо товар, альтернативными издержкамипокупателяявляетсяупущеннаячистаявыгода.Наиболее яркими примерами альтернативных издержек являются: сокращение затрат на инновации, которые могли бы обеспечить меньшую себестоимостьтовара,вследствиенеобходимостизатратнасоответствие регулированию, а также затраты времени квалифицированныхсотрудниковнавыполнениепроцедурсоблюдениярегулирования вместо более продуктивного его использования.

Макроэкономическиеиздержки(macroeconomiccosts)–издержки,

которые характеризуют возможное воздействие регулирования на макроэкономические переменные, такие, например, как валовый внутренний продукт.

Рассмотрим классификацию выгод качественного государственного регулирования.

1.Прямые выгоды регулирования – увеличение благосостояния граждан, которое также охватывает улучшения в сферах здравоохранения, окружающей среды и т. п.

2.Косвенные выгоды регулирования:

–внешние эффекты для субъектов, которые не являются адресатами регулирования;

–макроэкономические выгоды (рост валового внутреннего продукта, повышение производительности, рост занятости);

85

–немонетизируемые выгоды (защита прав и свобод граждан, социальная стабильность, отсутствие дискриминации).

Одним из наиболее распространенных подходов к определению нормативных издержек субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности является модель стандартных издержек (SCM). Она предназначена для измерения административных последствий установленного регулирования и требований для предприятий. В основе модели – выделение составных частей регулирования: информационных обязательств (т. е. требующих предоставления информации в органы власти или другим сторонам) или требований; административных действий по исполнению обязательств и требований. Далее требуемые действия переводятся в форму конкретных операций и оценивается время, затрачиваемое на отдельные операции. Общие затраты времени переводятся в стоимостные показатели через размеры оплаты труда и накладные расходы, что в сумме дает стоимость барьера с позиций административных издержек. Подчеркнем, что речь идет о любом взаимодействии с уполномоченными органами, в том числе о проверках, сертификации и т. п., не только об отчетности.

Модель стандартных издержек может использоваться:

–для измерения влияния регулирующих актов после ввода

вдействие (ex-post);

–установления KPI органов власти в области регулирования

всферах их компетенции;

–анализа возможных последствий в ходе ОРВ;

–в целях реализации принципа One In – One Out.

Модель стандартных издержек позволяет выявить:

–наиболее обременительные части законодательства;

–бизнес-процессы, связанные с наибольшими административными расходами, упрощение которых приведет к максимальному положительному эффекту для общества;

–общие расходы на административное бремя по ведомствам;

–ведомства, отвечающие за наиболее обременительное регулирование.

86

Модель «издержки-выгоды» дает возможность сравнивать преимущества и недостатки любого количества альтернатив регулирования в количественном измерении, на любом планируемом сроке «жизни» регулирующей нормы и независимо от времени возникновения издержек и выгод.

Ограничениями метода анализа издержек и выгод являются: невозможность монетизации (квантификации) всех категорий издержек и выгод; высокие затраты на проведение; необходимость проверки достоверности данных; невозможность учета распределительных эффектов.

Однойизосновныхальтернативметодуанализа«издержки-вы- годы» является оценка эффективности регулирующих мер по издержкам (анализ эффективности затрат, cost-effectiveness analysis).

Данный метод оценки широко распространен в зарубежной практике, в основном используется в случае отсутствия возможности монетизировать выгоды регулирования и применить анализ «издержки-выгоды». При этом метод имеет ограничение по применению, так как он направлен на измерение затрат на достижение известного положительного результата, который может быть одинаковым для всех альтернатив регулирования. Поэтому применение метода оценки эффективности по издержкам возможно в случае, если результат регулирования является заданным или если рассчитать положительный эффект регулирующей меры по методике анализа издержек и выгод невозможно. Анализ эффективности по затратам позволяет рассмотреть несколько сценариев для достижения близких результатов, но с различными вариантами затрат.

Метод основан на выборе определенного квантифицируемого параметра, отражающего преимущества реализации регулирующегоинструментария,которыйсопоставляетсясзатратами,выраженными в стоимостной форме. Выбранный параметр должен характеризовать выгоды, не поддающиеся денежной оценке, но при этом быть квантифицируемым. Его возможно интегрировать из нескольких других. Метод позволяет сравнить затраты, необходимые при регулировании различными способами для достижения

87

заданного значения данного параметра. При этом он не позволяет оценить совокупность позитивных последствий, так как концентрируется только на одном целевом параметре. Соответственно, полного сопоставления выгод и затрат не происходит.

Мультикритериальный анализ, как и оценка эффективности издержек, применяется в случаях, когда невозможно монетизировать и квантифицировать все последствия регулирующего воздействия. В частности, он может применяться, когда выгоды и издержки разнородны и только часть из них может быть переведена в стоимостные показатели. Отметим, что метод мультикритериального анализа универсален и может иметь более широкое применение, чем вышеописанные методы. Однако использование экспертных оценок в анализе снижает объективность, что ограничивает применение данного метода.

Приведем алгоритм применения метода мультикритериального анализа.

1.Разработкасценариевдостиженияцелейрегулирующеговоздействия.

2.Выбор критериев достижения целей и задач регулирования (обязательное условие – критерии должны быть измеряемыми).

3.Каждому из критериев, в зависимости от важности для целей регулирования, приписывается определенный вес (как правило,

винтервале от 0 до 1).

4.Для каждого сценария производится экспертная оценка по каждому из критериев в определенной балльной шкале (как правило, от 0 до 100 баллов).

5.Суммирование баллов по каждому сценарию с учетом весов критериев.

6.Выбор оптимального сценария.

В анализе участвует группа экспертов, участники которой имеют необходимую квалификацию, а также опыт, касающийся сферы регулирования. Несмотря на некоторый субъективизм результатов, данный метод может эффективно применяться при ограниченном количестве монетизируемых последствий регулирующего воздействия.

88

Институционализация оценки регулирующего воздействия подразумевает:

а) формирование процессов ОРВ – фиксацию обязательных процедур (например, наличие обязанности органов власти проводить перспективную или ретроспективную оценку, составлять периодические отчеты);

б) формирование организационной структуры ОРВ – создание специальных органов или служб, ответственных за оценку регулирования.

Ответственные органы могут быть созданы:

–в децентрализованной форме (в рамках различных органов исполнительной власти, которые будут самостоятельно проводить ОРВ);

–в централизованной форме (в отдельном министерстве или подразделениях парламента).

На процесс институционализации ОРВ может влиять целый рядфакторов:политическийстрой,законодательныеособенности страны, стадия развития существующих механизмов ОРВ, экономическая ситуация в стране и т. д.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

АтаманчукГ.В.Теориягосударственногоуправления:учебник/Г.В.Ата­ манчук. – М. : Омега-Л, 2010.

Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бах-

рах. – М. : Эксмо, 2010.

Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление : учебник для бакалавров / И. А. Василенко. – 4-е изд., перераб. и доп. –

М. : ЮРАЙТ, 2012.

Васильева В. М. Государственная политика и управление : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / В. М. Васильева, Е. А. Колеснева, И. А. Иншаков. – М. : Юрайт, 2018.

Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления : учебник / Н. И. Глазунова. – М. : Проспект, 2009.

Государственное и муниципальное управление : учебник и практикум для вузов / С. Е. Прокофьев [и др.] ; под ред. С. Е. Прокофьева, О. В. Па-

ниной. – 2-е изд. – М. : Юрайт, 2022. – 608 с.

89