Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

–общефункциональные органы, имеющие разнообразный перечень функций в целях общеполитического управления, воздействия на комплексные сферы общественных отношений (например, правительство);

–отраслевые органы, использующие конкретные специфические функции для воздействия на отдельный вид общественных отношений и процессов.

Система органов исполнительной власти может создаваться

сиспользованием различных подходов.

1.Отраслевой подход. Система органов исполнительной власти создается на базе структурирования по разграниченным сферам деятельности (общественных отношений, процессов и т. п.), за органами закрепляется широкий перечень функций в рамках избранной сферы.

2.Функциональный подход. Система органов исполнительной власти создается на базе итерационного структурирования под воздействием перераспределения функций государства, компетенция и ответственность каждого органа исполнительной власти подробно закрепляются в правовых актах.

3.Агентский подход. Система органов исполнительной власти создается на базе структурирования под воздействием процесса разграничения интересов.

Конституция устанавливает, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ под общим руководством президента.

Правительство является высшим органом исполнительной власти и возглавляет систему исполнительных органов государственного управления (за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет президент), обеспечивает их согласованную деятельность и правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и законами к ведению Российской Федерации. Российское правительство – коллегиальный орган. Конституция Российской Федерации не регулирует структуру кабинета, только устанавливает, что Правительство России

51

состоит из председателя, заместителей председателя и федеральных министров.

Правительство имеет двойную подчиненность перед президентом,которыйфактическиосуществляеткадровыепеременывнем, ипередГосударственнойдумой,котораядаетсогласиенаназначение председателя Правительства и федеральных министров. Инициатива кадровых решений в данном случае принадлежит главе государства. В то время как в странах с парламентской формой рес­ публики отправной точкой формирования нового кабинета служат парламентские выборы, в России Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным президентом. Кроме того, президент может единолично отправить правительство в отставку.

Правительство РФ осуществляет следующие функции:

–разрабатывает и представляет Государственной думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

–представляет Государственной думе отчет об исполнении федерального бюджета;

–обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

–обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

–осуществляет управление федеральной собственностью;

–осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

–осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Как федеральный орган управления общей компетенции Правительство наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны. Акты, принимаемые президентом и Федеральным Собранием Российской Федерации, решения, требующие финансирования их государственного бюджета и федеральных внебюджетныхфондов,принимаютсясучетомзаключенийПравительства.

52

ГлавноенаправлениедеятельностиПравительствасостоитвзащите интересов государства, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, обеспечении обороноспособности и государственной безопасности. На него возложено руководство в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями, внешнеэкономической деятельности,научно-техническогоикультурногосотрудничества.

Полномочия Правительства подразделяются:

–на общие (часть их Правительство может делегировать субъектам РФ, например регулирование в социально-экономической сфере, формирование и реализацию федеральных целевых программ);

–специальные (которые не могут быть переданы субъектам РФ, например обеспечение обороны, единой финансовой политики).

Федеральное правительство принимает решения по вопросам, отнесенным Конституцией к ведению федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов.

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются федеральному правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных им задач.

На федеральном уровне, кроме правительства, образуется система федеральных органов исполнительной власти. Создание, реорганизация и ликвидация федеральных органов власти осуществляется президентом по предложению председателя правительства.

В России принята трехзвенная система федеральных органов исполнительнойвласти,включающаяфедеральныеминистерства, федеральные службы и федеральные агентства. Разграничение типов органов происходит по функциональному принципу.

Федеральныеминистерствареализуютфункцииформирования

иреализациигосударственнойполитикиинормативно-правового

53

регулирования в закрепленной за ними сфере. Они являются центральными единоначальными и, как правило, отраслевыми органами. Министерством единолично руководит федеральный министр, который по должности входит в состав правительства.

Федеральные службы осуществляют функции по контролю и надзору в закрепленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны и безопасности.

Федеральные агентства осуществляют функции оказания государственных услуг в закрепленной сфере деятельности, а также управления государственным имуществом. Руководители федеральных служб и агентств не входят в состав правительства.

Существует несколько систем подчиненности федеральных органов исполнительной власти.

Основная система подчиненности строится следующим образом. Правительству Российской Федерации подчинено федеральное министерство, федеральному министерству – одна или несколько федеральных служб и одно или несколько федеральных агентств. Также существует система, в которой федеральные службы и агентства подчиняются правительству напрямую, федеральное министерство не выступает в качестве вышестоящего органа.

Ряд федеральных органов исполнительной власти в России подчинен не правительству, а президенту. Это органы, выполняю­ щие функции в сферах обороны, безопасности, правопорядка и т. п. Подчиненность президенту может быть построена согласно системе «федеральное министерство с подчиненными службами и агентствами». Также возможна прямая подчиненность федеральных служб и агентств президенту.

Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных министерствах и ведомствах, устанавливает предельную численность их работников и размер финансирования.

Правительство, федеральные министерства и ведомства для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Таким образом, федеральные органы исполнительной власти осу-

54

ществляют свои функции на всей территории РФ и обычно имеют двухступенчатую структуру: центральный орган (например, Министерство внутренних дел) и территориальные отделения федерального органа власти (например, управления внутренних дел в краях, областях).

Вследствие федеративного государственного устройства субъекты Российской Федерации самостоятельно создают вторую, собственную систему органов исполнительной власти. Статья 77 Конституции устанавливает, что в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения федеральныеорганыисполнительнойвластииорганыисполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России. При этом в пределах предметов ведения субъектов Федерации органы исполнительной власти субъектов самостоятельны.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это непротиворечитКонституцииифедеральнымзаконам.Возможна также передача части полномочий в обратном направлении.

В системе исполнительной власти одним из главных вопросов является определение компетенции исполнительного органа. Компетенция органов власти меняется в процессе пересмотра функций государства, структуры органов, административных реформ. Оптимизация функционально-структурной организации государственного управления – один из наиболее важных факторов обеспечения ее эффективности.

Проблема определения компетенции исполнительного органа включает ряд задач:

–выделение предметов ведения, т. е. общественно значимых задач, решение которых составляет основную цель существования органа власти;

–определение правообязанности органа, т. е. наделение его правами и обязанностями для реализации своих задач по предметам ведения;

55

–определениеобъемадеятельностипоусмотрению,т.е.преде- лов возможных действий служащих и выбора между вариантами применения тех или иных прав.

При определении и изменении компетенции органов исполнительной власти применяется несколько вариантов процедур.

1.Установление компетенции – нормативное закрепление предметов ведения и полномочий, прав и обязанностей.

2.Централизация – сосредоточение компетенции на центральныхуровняхуправления,передачаполномочийвышестоящиморганам.

3.Децентрализация – передача функций и полномочий нижестоящим органам, рассредоточение компетенции.

4.Деконцентрация – одновременное рассредоточение функций управления горизонтально и вертикально.

5.Передача полномочий – нормативное закрепление за иным субъектом какого-либо полномочия, ресурсов на его осуществление и ответственности.

6.Делегирование – передача полномочий иному субъекту на определенное время и в определенном объеме, с сохранением ответственности за выполнение у субъекта, который делегировал полномочие и является его изначальным владельцем.

2.2. Процесс разработки и реализации государственной политики

Цели, задачи и функции государства реализуются через разработку и проведение государственной политики. Государственная политика с точки зрения процессного подхода представляет собой целенаправленную деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению социально значимых целей развития общества в целом и отдельных его сфер. Государственные и политические институты, общественные организации, социальные группы, отдельные граждане выступают субъектами политики и ее объектами, т. е. государственная политика имеет публичный характер. В процессе ее разработки и реализации должны поддерживаться равные условия для государ-

56

ственных и негосударственных субъектов ее разработки (партий, групп интересов, общественных организаций, лидеров мнений и т. п.).

Следует различать два подхода к понятию «политика»: первое употребляется при описании политической сферы жизни общества, сферы согласования интересов и взаимодействия общества и государственногоаппарата,авторое–деятельностигосударствен- ныхорганов,реализациирешений,достиженияцелейуправления.

Содержанием государственной политики является совокупность целей, задач, приоритетов развития, программ, которые разрабатываютиреализуюторганыгосударственнойвластиспривлечением институтов гражданского общества.

Любая государственная политика независимо от сферы, особенностей и направлений базируется на трех основных элементах.

1.Идеология, которая включает в себя систему политических, правовых, нравственных, эстетических, философских, религиозныхидругихвзглядовиидей.Идеологическиевзглядыопосредуют формы существования политики, права, морали и соответствующих им организаций и учреждений. Идеология всегда определяет направление политики и ее выбор.

2.Право,котороеявляетсяосновойэффективногофункционирования власти и ограничительной рамкой политики.

3.Финансовые возможности государства, являющиеся ограничителем и фактором выбора политики.

Рассмотрим модели разработки и реализации государственной политики.

1.Модель открытых систем. Строится на идее существования «воронки причинности», в которую включаются несколько взаимосвязанных этапов-условий, определяющих итоговый вариант политики: историко-географические условия → социально-эконо- мическая структура → массовое политическое поведение → правительственные институты → поведение элит в процессе оформленного обсуждения политики → разработанная политика.

2.Модельинституциональногорациональноговыбора.Рассматривает разработанную политику как результат индивидуальных

57

действийакторов,вовлеченныхвпроцесс.Акторы,принимающие решения о тех или иных действиях, руководствуются рациональными принципами, сложившимися условиями, институциональными нормами, своими ценностями и ресурсами, а также закономерностями коллективного выбора.

3.Модель политических потоков. Базируется на идее трех «потоков», составляющих основу разработки политики. Проблемный поток включает в себя информацию об актуальных общественных проблемах и результатах предыдущих решений, экспертный поток – деятельность экспертов, анализирующих проблемы и предлагающих альтернативы их решения. На данные потоки накладывается третий, политический, включающий в себя выборные процессы, деятельность партий и политиков. При пересечении трех потоков формируется окно возможностей для принятия политического решения.

4.Модель конкурирующих защищающих коалиций. Является синтетической моделью, рассматривает коллективные действия заинтересованных групп.

В зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить четыре модели.

1.Модель «сверху вниз»: государственные решения принимаются на высших уровнях государственного управления, низовые уровни являются пассивными исполнителями политики.

2.Модель «снизу вверх»: формирование государственной политики начинается с низовых структур управления при активном привлечении граждан, общественных институтов.

3.Централизованнаямодель:политикаформируетсяиреализуется силами бюрократического аппарата без привлечения институтов гражданского общества, без учета общественного мнения.

4.Демократическая модель: при сохранении централизованного управления государство создает условия для активизации деятельности граждан, используя механизмы привлечения к разработке государственной политики граждан и общественных объединений.

58

На практике для решения различных по масштабу и характеру проблем применяются различные подходы к решению проблем, или стили формирования государственной политики.

1.Перспективный подход: планированию и реализации политики предшествуют анализ тенденций и прогнозирование развития ситуации («работа на опережение»).

2.Реагирующий подход: конкретные действия по разработке и реализации политики начинаются после того, как проблема приобрела определенный масштаб.

3.Рациональный подход: используются экономико-математи- ческие методы и принцип рациональности.

4.Антикризисный подход: все усилия субъектов политики направлены на преодоление критической ситуации.

Классификация направлений государственной политики возможна по сферам (например, социальная политика, экономическая политика), масштабу осуществления (например, общегосударственная, региональная), однако если рассматривать наиболее общую классификацию, охватывающую все виды политики, то можно выделить следующие основные направления государственной политики.

1.Распределительная политика, связанная с действиями органов власти по распределению соответствующих материальных благ и выгод среди различных групп населения: социальные программы, образование, наука и др.

2.Перераспределительная политика, в которой определенные ресурсыпередаютсяотоднойгруппынаселениякдругойпутемналогов, тарифов, трансфертов и др.

3.Регулирующая политика, включающая в себя действия органов государственного управления по регулированию различных видов деятельности.

4.Административно-правовая политика, связанная с нормо­ творческой деятельностью и функционированием государства.

5.Стратегическая политика, связанная с взаимоотношениями

сзарубежными государствами и включающая иностранную и оборонную политику.

59

6.Антикризисная политика, проводимая государством в случае возникновения чрезвычайных обстоятельств, которые требуют специальных действий.

Независимо от типа и модели государственной политики и выбораподходакрешениюобщественныхпроблем,государственная политика должна удовлетворять определенным требованиям: реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве; иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязисдругимипроблемами;бытьэффективной,результативной и пользоваться доверием населения.

Принципы государственной политики можно разделить на общие и отраслевые.

Общиепринципыгосударственнойполитикиприменяютсявнезависимости от вида политик, к ним относят принципы: объективности, конкретности, основного звена, оптимальности, обратной связи, соответствия юридическим нормам. Отраслевые принципы формируются для отдельного вида или направления политики.

Реализация принципов государственной политики возможна только при выполнении ряда требований к процессу ее разработки и реализации.

1.Государственный аппарат должен быть способен правильно выявлять основные общественные проблемы, понимать закономерности их возникновения и решения, осознавать необходимость их решения.

2.С помощью тех или иных инструментов возможно выявить

иоценить ценности и запросы заинтересованных групп, а также сформировать систему приоритетов.

3.Доступная информация должна позволять выявить альтернативные варианты решения проблемы, а также провести оценку

ианализ альтернатив.

4.Государственный аппарат должен быть способен правильно оценить все виды последствий альтернативных вариантов решения, выгоды и издержки для всех заинтересованных сторон;

5.Лица, принимающие решение, должны быть готовы выбрать

иреализовать альтернативу, которая позволяет получить макси-

60