Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

с помощью властных структур – органов государства и властных институтов – политических учреждений и процедур.

3.Власть поддерживается законом, государство есть юридическая форма осуществления власти.

4.Суверенитет власти. Государственная власть не зависит от других видов власти: других государств, партийной, церковной

ит. д.

Следует также отметить, что источником государственной власти является народ, население страны. При этом народ остается объектом государственного управления (процесса реализации власти). Такая концепция государственной власти выявляет обязательныйдляучетаприрассмотрениивластныхотношениймеханизм обратной связи.

Источниками государственной власти могут служить традиции (например, в монархиях власть традиционно передается в рамках конкретной семьи), харизма (власть получает тот, кто сумеет стать привлекательным в глазах подвластных людей, например на выборах), закон (на основании законных процедур государственную властьполучают,например,должностныелицавдемократических государствах). Изначально одним из основных источников государственной власти являлось наличие силы (более сильное государство захватывало менее сильное и устанавливало свою власть и т. п.). Важнейшим источником является воля, выраженное дея­ тельное желание, в частности, основным источником в демократических государствах – воля народа.

Субъекты власти – носители, те, кто осуществляет ее. Для государственной власти такими носителями являются государство в целомиегоорганывчастности(основныеносителигосударственнойвласти),атакжеполитическиепартиииполитическиелидеры.

Объекты государственной власти – любые объекты, на которые власть может распространяться. Объектом государственной власти может стать отдельный человек (например, при принятии су- дебногорешениягосударственныморганом–судом,вотношении конкретного человека), отдельная социальная группа (например,

11

припроведениигосударственнойполитикивотношениисоциальной группы инвалидов и др.) и общество (например, при проведении государством каких-либо реформ, затрагивающих большинство граждан, при принятии общеобязательных законов и т. д.).

Ресурсы власти – потенциальные основания власти, т. е. средства, которые могут быть использованы для достижения ее целей, но в то же время могут ограничить свободу ее действий либо определить объем властных полномочий. Они включают в себя насилие и принуждение. Только государственная власть обладает монополией на принуждение с помощью специального аппарата в отношении всех членов общества. Следующий ресурс представляет мифы и убеждения, имеющие силу в обществе, государство может опираться на них для реализации своих целей. Важнейшим ресурсомвластииосновнымвдемократическомгосударствеявляетсяправо.Государствоопираетсянаправовуюсистемуобщества, его законы для легитимации своей политики. Не менее важен финансовый ресурс власти, который может ограничивать спектр ее решений.

Функции власти отражают роль, которую государственная власть играет в обществе, суть и смысл ее существования. Власть свойственна организации общества и необходима для поддержания его целостности и единства. Она является центральным, организационным и регулятивно-контрольным началами политики. Политическаявластьнаправленанарегулированиеобщественных отношений, она выполняет классические функции управления, а также специфические функции: господство (обществу требуется наличие властного субъекта, подчинения ему), упорядочения, а также самосохранения.

Важно отметить, что с точки зрения современной науки государственная власть представляет собой безличную обобщенную силу,принадлежащуюобществу,которуюонопередаетгосударству дляцентрализованнойреализациивобщественныхинтересах.Государствовыполняетрольспециальногоинститутаосуществления государственной власти через процесс государственного управления. Именно такое понимание происхождения и сути государ-

12

ственной власти обусловливает формирование ряда принципов ее организации в демократических государствах.

Формируясь на базе публичной государственной власти как процессеереализации,государственноеуправлениескладывается в совершенно особый вид управленческой деятельности, характеризуемый своими особыми целями, функциями, методами и другими чертами. Особенности целей, функций и методов государственного управления происходят из специфики государства как объекта управления, масштаба охватываемых явлений, а также значимости данного вида управления для общества.

Ключевой интегральной целью государственного управления является максимизация благополучия населения.

Очевидно, что данная цель слишком обобщенная, поэтому она может быть разделена на множество подцелей на каждом этапе развития общества. Иерархия целей государственного управления строится на принципе приоритета потребностей и интересов развития общества.

Приведем основные цели государственного управления:

–обеспечение безопасности граждан, общества, государства;

–создание условий, способствующих благополучию граждан

иобщества;

–создание и поддержание активности управляемых объектов;

–созданиеусловийдляреализациигражданамииорганизация­ миихправисвободдлясвободнойполитической,экономической, социальной и духовной жизни общества.

Для понимания сущности деятельности государства при осуществлении государственного управления следует понимать, что характер этот определяется в первую очередь функциями государства. Реализация этих функций и представляет собой государственное управление как особый вид деятельности. Огромный масштаб охватываемых общественных явлений рождает огромное количество функций государства. Поэтому мы можем рассмотреть лишь классификацию функций государственного управления.

I. Внутренние функции – основные направления деятельности государства по управлению внутренней жизнью общества.

13

1.Экономическая функция – выработка и координация государством направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме.

2.Социальная функция – обеспечение социальной защищенности личности, нормальные условия жизни для всех членов общества вне зависимости от их непосредственного участия в производстве благ.

3.Функция финансового контроля – выявление и учет государством доходов производителей, часть которых в виде налогов направляется в государственный бюджет для удовлетворения социальных и других общегосударственных нужд.

4.Функция охраны правопорядка – обеспечение точного и полного осуществления законодательных предписаний государства всеми участниками общественных отношений.

5.Природоохранная (экологическая) функция.

II. Внешние функции государства – основные направления его деятельности на международной арене. Внешние задачи государства: установление и поддержание нормальных отношений с другими государствами и обеспечение обороны страны от возможной внешней агрессии.

В рамках другой классификации функции государственного управления можно разделить на общие и специфические.

Общие функции отражают основные управленческие функции, которые не являются прерогативой государства, а выполняются им наряду с другими субъектами управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль. Государство осуществляет эти функции в любой сфере реализации своей политики.

Специфические функции отражают особенное содержание отдельных воздействий государства: финансирование, налогообложение,лицензирование,регулированиетрудаизаработнойплаты, кредитование.Этифункцииестьтолькоугосударствакаксубъекта управления, никто другой их реализовывать не может.

Особую подгруппу специфических функций составляют внутренние управленческие функции государственных органов:

14

обучение законности, подготовка и повышение квалификации и т. п.

Важно понимать, что некоторые комплексные функции государства определяют специфику государственного управления как вида управленческой деятельности, в частности:

–государственноеуправлениеопределяетприоритетныевконкретной социально-политической ситуации группы интересов и потребностей, что всегда связано с поиском компромисса на фоне конфликтогенности ситуации;

–государственное управление закрепляет выбор общественныхцелей,определяетполитическийкурс,распределяетосновные ресурсы, закрепляет способы достижения поставленных целей;

–государственноеуправлениерешаетвопросы,связанныеспо­ иском, накоплением и распределением всех видов ресурсов;

–государственноеуправлениеобеспечиваетвнутреннююивнеш­ нюю безопасность общества и государства.

Основными формами осуществления функций государства являются следующие осуществляемые виды деятельности:

–законодательная (заключается в издании законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, общественными объединениями, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами);

–управленческая, или исполнительная (власть, основанная на законах, оперативная, повседневная реализация органами исполнительной власти функций государства в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, охраны общественного порядка и обороны страны и т. д.);

–судебная (охватывает реализацию функций государства путем осуществления правосудия всеми звеньями судебной системы страны);

–контрольно-надзорная.

В работе всех звеньев механизма государства при осуществлении его функций различают правовую и организационную деятельность.

15

Под правовыми формами осуществления функций государства понимается однородная по своим внешним признакам (характеру

июридическим последствиям) деятельность государственных органов,связаннаясизданиемюридическихактов(правотворческая

иправоприменительная деятельность, которая, в свою очередь, подразделяется на оперативно-исполнительную и правоохра­ нительную).

1.Правотворческая деятельность – форма осуществления функций государства путем издания нормативных актов, издания или санкционирования, изменения или отмены юридических норм.

2.Правоприменительная деятельность – деятельность государственных органов по выполнению законов и подзаконных нормативных актов путем издания актов применения права. Она включает в себя:

– оперативно-исполнительную деятельность (исполнительнораспорядительную работу государственных органов по осуществ­ лению функций государства путем издания актов применения норм права);

– правоохранительную деятельность (оперативную работу государственных органов по охране норм права от нарушений).

Организационные формы реализации функций государствазаключаются в однородной деятельности государства, не влекущей за собой юридических последствий. Они включают в себя:

а)организационно-регламентирующуюформу – текущуюорганизационную работу по решению тех или иных конкретно-поли- тических задач, технико-организационному обеспечению функционирования различных звеньев государственного механизма; б) организационно-хозяйственную форму – оперативно-техни- ческую, текущую хозяйственную работу (экономическое обоснование, контрольно-ревизионная деятельность, бухгалтерский учет, статистика, организация снабжения, сбыта и т. п.) по материальномуобеспечениювыполненияразличныхгосударственныхфункций; в) организационно-идеологическую форму – оперативно-разъ- яснительную, воспитательную работу по обеспечению выполнения различных функций государства (например, разъяснение издавае­

16

мых законов и иных нормативных актов, формирование общественного мнения; работа средств массовой информации и т. д.).

Для реализации своих функций система государственного управления обладает целым рядом методов государственного управления.

1.Административные методы – нормативные требования государства, обязывающие и субъектов, и объекты государственного управления поступать определенным образом. Основаны на распорядительствегосударства,иневыполнениеэтихтребованийвлечет засобойответственность,напримерзауклонениеотуплатыналогов.

2.Экономические методы – способы создания государством определенныхусловий,вкоторыхобъектууправленияэкономическивыгоднопоступатьтак,какнеобходимогосударству(налоговое стимулирование, социальное обеспечение отдельных категорий граждан–повышенныеилиименныестипендии,стимулирующие молодежь, и т. п.).

3.Идеологические (социально-психологические) методы – целенаправленное моральное и нравственное воздействие государства на сознание людей (социальная реклама, пропаганда и т. д.).

Управленческие отношения в государственном управлении, инымисловами,отношениямеждусубъектомиобъектомгосударственногоуправления,такжеобладаютособенностями,связанными со спецификой самого этого вида управления. Они строятся в форме осуществления власти по схеме «власть–подчинение» и их структурной единицей является управляющее воздействие – реальное побуждающее (принуждающее) и преобразующее воздействие на сознание, поведение и деятельность людей.

1.2. Государство как субъект управления общественными процессами

Ключевым институтом публичного управления является государство. Только правильно и точно понимая значение понятия «государство», можно изучать природу, свойства, специфику, механизмы государственного и муниципального управления.

17

В первую очередь следует отказаться от упрощенного понимания государства как аппарата управления обществом, совокупности органов власти и должностных лиц. Такое определение не только неточно отражает суть института, но и ведет к искажению понимания отношений государства и общества, личности. При таком подходе государство противопоставляется обществу, оторваноотнего,являетсянедоступнымдлявоздействияинастроено исключительно на односторонние вертикальные связи господства в восприятии индивида.

Такженевдостаточнойстепенисоответствуетсовременномусостояниюнаукиипрактикиопределениегосударствакакинститута «легитимного насилия», социальной структуры, обеспечивающей­ силойгосударственнойвластигосподствоменьшинстванадобществом и с помощью определенной системы методов воздействия, способствующей достижению поставленных целей. Государство действительно характеризуется наличием возможности и аппарата принуждения, политической воли, авторитета власти. Однако такой подход фактически представляет один из имеющихся у государства рычагов воздействия в качестве смысла существования самого института, и, таким образом, происходит подмена цели средством ее достижения.

Государство – институт, неотделимый от общества, выступает формой его структурирования и механизмом самоуправления общества. Государство фактически является публичной и легитимной формой выражения объединенной властной силы общества. Невозможно разделить общество, структурирующееся в государственное образование, и государство как результат этого структурирования.

Таким образом, простейшим определением государства можно считать следующее: государство – политическое и правовое объединение граждан для обеспечения общих интересов, прав и свобод, подчиненных единой верховной власти1.

1  КноррингВ.И.Основыгосударственногоимуниципальногоуправления: учебник / В. И. Кнорринг. М. : Экзамен, 2005.

18

Подобное определение государства позволяет в большей степени приблизиться к пониманию сущности отношений между государством и обществом, взаимных ограничений и обязанностей, возможностей и пределов влияния друг на друга. Именно такое понимание лежит в основе правовых актов современных демократических государств, оценках качества государственного управления, уровня демократизма и политического режима в целом.

Также можно сформулировать уточненное определение государства на базе его атрибутов. Государство – природно-обще- ственное образование, включающее территорию, население и власть, исторически развившееся вследствие их взаимодействия. Оно олицетворяет всеобщую и легитимно выраженную властную силу общества2. Государство получает от общества определенный объем власти, декларируя и обеспечивая выполнение социально значимых функций с использованием этой власти. Публичные обязательствагосударства(защищатьтерриторию,боротьсяспреступностью, осуществлять цели общего благополучия и др.) являются обратной стороной взимаемых государством налогов.

Следует четко разграничивать понятия «государство» (форма структурирования и самоуправления всего населения), «государственная власть» (форма выражения обобщенных интересов и целей данного населения через объединенную, обезличенную властную силу), «государственный аппарат» (формируемая населением система органов для реализации государственной власти). Важно подчеркнуть, что данные сущностные соотношения остаются неизменными при любых политических режимах и формах государств, возможно только искажение этих отношений, попытки придать им иной смысл и содержание.

Следует понимать, что процесс государственного управления происходит в постоянном взаимодействии государства и общества. Государство является механизмом реализации потребностей и интересов людей, однако не все потребности и интересы

2  АтаманчукГ.В.Теориягосударственногоуправления:учебник/Г.В.Ата­ манчук. М. : Омега-Л, 2010.

19

реализуются именно через этот механизм. Если государство по каким-либо причинам не занимается определенной сферой жизни общества или отдельным вопросом, общество компенсирует недостаток государственного регулирования саморегулированием. В различных государствах сложившееся соотношение саморегулирования общества и государственного регулирования сильно различается. Однако история развития человечества позволила выработать общие «договоренности» о том, какие вопросы эффективнее считать сферой деятельности государства и исключить из саморегулирования общества (например, охрана государственных границ или предоставление общественных благ в экономической сфере) или полностью исключить из регулирования государства (например, некоторые вопросы духовнойжизни общества).

Реализация самой сущности института государства через процесс государственного управления подразумевает функционирование политического механизма государственного управления.

Политический механизм – способ преобразования политической воли народа в административные решения и действия государственных органов в демократическом государстве. Также политический механизм представляет собой упорядоченную совокупность нормативно оформленных методов, алгоритмов и средств политического волеизъявления народа, формирования политических и административных органов государственной власти, их взаимодействия между собой, с организованными и неорганизованнымигражданамипоповодуподготовки,выбораиорганизацииисполненияполитическихиадминистративныхрешений и действий.

Таким образом, политический механизм государства включает в себя весь процесс реализации народом своей власти через управленческий механизм государства (государственный аппарат), а также через иные институты (избирательную систему, политическую систему, институты общественного контроля и т. д.). При этом следует учитывать, что политический механизм государства и механизм государственного управления не являются

20