Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

Система государственного управления, в которой существуют не только прямые, но и множество обратных связей, где механизм принятия решений открыт для общества, ориентирован на согласованиеинтересов,удовлетворениетребованийлюдей,характеризуется как демократическая система.

Система государственного управления с преобладанием прямыхиблокированиемобратныхсвязей,соскрытымотобщественности механизмом принятия решений называется авторитарной.

Система государственного управления, отдалившаяся от общества, использующая только прямые связи (сверху вниз), ставящая приоритетом государственный интерес и политическую целесообразность, а не потребности и ожидания людей, называется тоталитарной.

Структура – форма организации системы, единство устойчивых взаимосвязей между составляющими систему элементами5. Любая структура сложной системы, в том числе и системы государственного управления, состоит не только из отдельных, хотя и взаимосвязанных элементов, но также из иерархических уровней управления и связей между элементами. Элемент организационной структуры является самостоятельным органом управления, выполняющим определенные функции, уровень управления состоит из группы элементов-органов, занимающих определенную ступень в иерархии. Вертикальные связи между уровнями определяют характер положения в системе.

Принципиальная важность анализа организационной структуры системы государственного управления доказывается тем, что именно сбои в распределении функций по системе ведомств, делегировании полномочий, уровне централизации (децентрализации), установлении центров контроля приводит к значительному снижению эффективности государственного управления.

Определяющим фактором создания и функционирования государства является его общественно-политическая природа, зависимость от потребностей и интересов людей, выражаемых ими

5  Кнорринг В. И. Основы государственного и муниципального управления : учебник / В. И. Кнорринг. М. : Экзамен, 2005.

41

во властной силе. Именно эта зависимость воздействует на элементы системы государственного управления (цели, функции, организациюит.д.),определяяихсостояние.Такимобразом,наблюдается постоянное формирующее влияние управляемой системы (общества) на организацию управляющей системы (государственного аппарата). Можно выявить следующую схему формирования структуры системы государственного управления: общество → цели → функции → структура → процесс.

Таким образом, в системе государственного управления должна поддерживаться обусловленность структуры функциями, а не наоборот. Нельзя создавать структурную единицу или должность (или целый орган), а потом искусственно находить ей полномочия и задачи.

При помощи политического механизма общество может заявить о своих потребностях, предпочтениях и приоритетах развития, однако для начала работы административного управления эти потребности и приоритеты должны быть преобразованы в более четко сформированные цели развития. Именно цели государственного управления, определенные для него обществом, оказывают формирующее влияние на перечень функций государственного аппарата.

Целеполагание в государственном управлении – процесс поста-

новки целей развития объекта управления на базе общественных потребностей, ресурсов управления и оценки текущей ситуации. Управление – всегда целенаправленный процесс воздействия, поэтому грамотная разработка управленческих целей является исходным этапом любого управленческого процесса.

По источнику возникновения и содержания иерархическая система целей государственного управления, или дерево целей государственного управления, включает следующие цели.

1.Общественно-политические цели, постановка которых связана с целостным и сбалансированным развитием общества, они предполагают комплексные изменения.

2.Социальные цели, показывающие влияние общественно-по- литических целей на социальную структуру общества.

42

3.Духовные цели, отражающие вклад духовного потенциала общества в достижение социальных и общественно-политических целей.

4.Экономические цели, обеспечивающие материальную основу реализации общественно-политических и других целей.

5.Производственные цели, которые состоят в стимулировании производителейматериальныхидуховныхценностей,способствую­ щих осуществлению целей более высокого уровня.

6.Организационные цели, включающие в себя построение соответствующих функциональных и организационных структур.

7.Деятельностные цели, включающие в себя распределение и

регулирование деятельности по организационным структурам

ирабочим местам.

8.Информационные цели, которые обозначаются в сфере обес­ печения целей более высокого уровня актуальной и полной информацией.

9.Разъяснительные цели, которые обозначаются в сфере разработки стимулов и мотивации для практического осуществления целей более высокого уровня.

Цели государственного управления, входящие в представленное дерево целей, должны характеризоваться следующими чертами.

1.Объективность и обоснованность закономерностями и тенденциямиобщественногоразвития,соответствиелогикефункцио­ нирования явлений и процессов.

2.Сформированность целей исходя из потребностей и интересов общества.

3.Согласованность, непротиворечивость и встроенность во взаимоопределяющую иерархию, т. е. «дерево целей».

Приведем перечень целей для органов государственного управления.

1.Цели-задания – цели управления социальной системой, которые отражают назначение конкретного органа управления в системе, закрепляются в правовых актах и, как правило, определяются вышестоящими структурами. Требования к этим целям

43

включают: четкость формулировки, направленность на конкретный вид общественных отношений.

2.Цели-ориентации – цели субъектов управления, которые должны реализовываться в рамках работы по достижению целейзаданий. Чаще всего связаны с мотивационными стимулами государственных служащих.

3.Цели самосохранения – цели организационных структур управления, направленные на их собственную устойчивость, баланс взаимодействия с внешней средой.

Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и ограничивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Исходя из перечисленных факторов и особенностей формирования системы государственного управления, можно выделить следующие отличительные особенности структуры государственной администрации:

– частое применение линейной и линейно-функциональной структуры управления;

– иерархичность;

– применение формализованных способов принятия управленческих решений;

– четкое разграничение должностных полномочий;

– разделение власти.

Для понимания принципов распределения функций в системе органов государственного управления рассмотрим классификацию функций органов государственного управления.

1.Основные (предметные) функции, для осуществления которых образован соответствующий орган исполнительной власти, государственного управления.

2.Обеспечивающие функции, необходимые для успешной реализации предметных функций. Для осуществления обеспечивающих функций создаются специальные организационные структуры, обычно они являются структурными подразделениями органа управления,образованногодляреализациипредметныхфункций.

44

К обеспечивающим функциям можно отнести: правовые, информационные, внутриорганизационные, кадровые, финансовые, материально-технические, социальные и другие, создающие благоприятные условия для реализации предметных функций соответствующего органа управления.

Основные функции (функции публично-управляющего воздействия) по характеру делятся на политические и административные.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Они не требуют непрерывного процесса государственной деятельности, так как связаны с определением общего руководства, курса, программ, отдельных мер и действий.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам.

Для того чтобы весь объем функций различных типов, имеющихся у государства, распределить по структуре управления с учетом их неразрывной связи и наиболее эффективным способом, выделен ряд критериев формирования функций ведомств6.

1.Политический критерий. Необходимым условием для со­ здания ведомства является наличие проблемы, решение которой должно быть главным для формирования всей политики государства. Это ведомство должно обладать определенными правами и обязанностями, в противном случае оно будет лишено возможности выполнять возложенные на него функции.

2.Критерий ответственности. Орган обязан в полной мере отвечать за выполнение порученных ему задач. Политический критерий создания органа управления лишается своего содержания,

6  Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления : учебник / Н. И. Глазунова. М. : ТК Велби ; Проспект, 2006. 632 с.

45

если объект политики не в состоянии нести ответственность за то, что ему поручено. Следовательно, данный критерий является неминуемым дополнением политического критерия.

3.Критерий отсутствия противоречий. Необходимо, чтобы функции ведомства не пересекались с функциями, порученными другомуведомству.Однозаданиевыполняетсяодниморганом,параллелизм в выполнении функции должен быть исключен.

4.Критерий комплексности. Необходимо помнить о принципе взаимного согласования задач и обязанностей, полномочий

исредств, ответственности.

Формирование структуры органов и распределение по данной структуре всего объема функций государства происходит с соблюдением следующих организационных принципов.

1.Принцип плановости и прогнозирования – разработка комплексныхпрограммпоразвитиюобщественныхпроцессовнаоснове объективныхзаконов,закономерностейсоциальногоуправления.

2.Принцип объективности – анализ и учет фактического состояния процесса управления, его устойчивого и динамического развития, а также определение комплексных мер по поддержанию требуемого уровня процесса управления.

3.Принцип дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий каждого из органов управления.

4.Принцип научности, который выражается в применении научных методов познания, использовании научных методик и средств сбора, обработки, обобщения и анализа информации

осостоянии объекта управления, а также выявлении и осмыслении актуальных проблем, формировании приоритетных целей по их разрешению, постановке задач, определении эффективных способов и средств их решения.

5.Принцип рациональности, т. е. целесообразность достижения желаемого результата, заключается в том, что цели и задачи управления должны быть достигнуты при наименьших ресурсных затратах (силах и средствах, финансовых, временных ресурсах и др.).

6.Принцип ответственности органов управления и их должностныхлицзарезультатысвоейработы.Этообеспечиваетсянор-

46

мативно-правовым закреплением полномочий, задач, функций, форм и методов работы.

7.Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью.

8.Принцип линейности обеспечивает руководителю по предметам ведения и в пределах его компетенции возможность реализовывать все функции и задачи по отношению к своим подчиненным и персонально нести ответственность за результаты работы органа управления.

9.Принцип двойного подчинения обеспечивает сочетание начал централизации в руководстве с учетом местных условий.

10.Принцип единства и централизации.

В организации и оптимизации функционально-структурной подсистемы государственного управления важнейшим вопросом является выявление несвойственных и избыточных функций того или иного органа власти, звена управления и т. д.

Несвойственные функции – функции органа власти, которые необходимы государству в целом, но не соответствуют основному профилю деятельности конкретного ведомства, т. е. должны быть переданы другому исполнителю.

Избыточные функции – функции органа власти, которые могут быть признаны необоснованно исполняемыми, т. е. они должны быть исключены из перечня функций вообще.

Признаками избыточности функций являются:

–отсутствие закрепления функции в законодательном акте;

–отсутствие в функции властных полномочий и/или совершения юридически значимых действий;

–наличие при выполнении функции совмещения властных

ихозяйствующих функций;

–необоснованное сохранение функции на уровне выше оптимального (с точки зрения принципов распределения функций);

–необоснованное сохранение функции при возможности передачи саморегулируемым организациям;

–необоснованное сохранение функции при возможности передачи участникам рынка.

47

При этом следует понимать, что существуют функции, которые не могут выполняться другими субъектами, их может реализовать только государство. Данные функции называются неотъемлемо государственными, они могут быть признаны таковыми под воздействием следующих факторов:

–необходимость оперативных изменений политического курса под воздействием внешних условий (передача функций негосударственным структурам увеличивает затраты времени и снижает гибкость);

–отсутствиерынкатоваровилиуслуг,альтернативныхгосударственным;

–абсолютная обязательность определенных услуг;

–необходимость исключения коммерческой заинтересованности в регулировании;

–ограниченность бюджетного финансирования.

Г л а в а 2

МЕХАНИЗМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

2.1. Организация и функционирование исполнительной власти

Непосредственная реализация государственного и муниципального управления всегда имеет процессный характер. Процессный подход к управлению позволяет интегрировать все виды управленческой деятельности в единую логически взаимосвязанную цепочку.

Процесс государственного управления – сознательная и целена-

правленнаядеятельность,связаннаясреализациейгосударственновластных полномочий субъектами публичной власти и регламентированнаяюридическиминормами,вызывающаянепосредственную смену общественных состояний, событий и явлений.

Процесс управления обладает специфическими свойствами: изменчивостью, устойчивостью, последовательностью, циклич-

48

ностью. Данные свойства в полной мере также характерны для процесса государственного управления. При этом он имеет определенную специфику:

–практический организующий характер процесса по отношению к общественной жизни;

–непрерывный и циклический характер, что объективно обусловленонепрерывностьюобщественногопроизводстваипотреб­ ления в самом широком смысле этого слова;

–исполнительно-распорядительный характер процесса, отражающий особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должностных лиц по практической реализации общих требований и предписаний законов.

Фактически процесс осуществления государственного управления ассоциируется с деятельностью органов исполнительной власти и административным управлением.

Исполнительная власть – одна из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти, которая является основным механизмом осуществления функций государства. Ее главным назначением является организация практического исполнения государственных решений в процессе управленческой (преимущественно административной) деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, потребностей и запросов населения.

По итогам функционирования политического механизма государственного управления исполнительная власть формирует стартовый элемент управленческого процесса (цели государственного управления)изапускаетпроцессихдостижениячерезреализацию функций государственного управления.

Исполнительная власть осуществляется путем реализации го- сударственно-властных полномочий методами и средствами пуб­ личного, преимущественно административного права.

Исполнительнаявластьобладаетследующимихарактеристиками:

–выполняетключевыерегулятивныефункции,непосредственнореализуетфункциигосударства,атакжерешениязаконодательной и судебной властей;

49

–является относительно независимой, так как отсутствует ее прямая подотчетность избирателям при наличии автономности ветвей власти;

–является наиболее масштабной ветвью власти по количеству органов и персонала, распространенной по всей территории

идействующей на постоянной основе;

–выполняет функцию реализации государственного принуждения;

–реализует основные полномочия по разработке и реализации государственной политики, формирует подзаконные акты, обладает правом законодательной инициативы;

–функционирует во взаимодействии с законодательной и судебной ветвями власти;

–функционирует на принципах федерализма, сохраняя при этом единство системы;

–реализует свои государственно-властные полномочия в форме административных процедур.

Функциями исполнительной власти являются:

–осуществление управленческой, организационной деятельности, направленной на исполнение законов и реализацию государственной политики в различных сферах жизни общества;

–административное нормотворчество (в форме подзаконного регулирования);

–административное правоприменение, которое осуществляется в двух формах (оперативно-исполнительная деятельность, юрисдикционная деятельность);

–административный контроль;

–осуществление разрешительной политики государства;

–непосредственное обеспечение безопасности и охрана правопорядка;

–информационное обеспечение иных органов власти и ин- формационно-аналитическая деятельность.

Классифицировать органы исполнительной власти можно по различным признакам. Например, по функциональному критерию можно выделить:

50