Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

синонимами. Механизм государственного управления в большей степени отождествляется с системой государственных органов, учреждений и предприятий, а политический механизм, кроме всего перечисленного, – с политической системой, избирательной системой и иными каналами взаимодействия общества и государства.

Превращение политического механизма в сугубо управленческий, отсечение дополнительных элементов взаимодействия и переработки интересов происходят в авторитарных и тоталитарных государствах, где государственное управление является односторонним процессом воздействия на общество. Наиболее развит именно политический механизм государственного управления в условиях демократической политической системы. Граждане участвуют в управлении и политике как прямо (непосредственно), так и косвенно (опосредованно). Наиболее массовыми и эффективными формами прямого участия являются выборы и референдумы. В условиях демократии прямое воздействие на политикоуправленческиепроцессытакжеоказываетобщественноемнение, выраженное через опросы, средства массовой информации и различные формы политического участия (митинги, демонстрации, обращения и т. д.).

В целом взаимодействие общества и государства и реализация государственной власти через политический механизм представлены на рис. 1.

Население может реализовывать свои потребности и интересы, участвуя в деятельности политических партий, голосуя за нихипродвигаяихпрограммывпарламент.Такжепредставители населения могут становиться политическими лидерами и лично включаться в состав государственных органов. Население может организовывать группы интересов, оказывающие внешнее давление на органы власти без включения непосредственно в состав органа (деятельность профсоюзов, общественных движений и т. д.).

Под воздействием этих разнонаправленных интересов внутри государственного аппарата вырабатывается компромиссное

21

Рис. 1. Реализация государственной власти через политический механизм

решение, устраивающее максимальную долю общества. Данное решение реализуется через механизм государства в конкретных управленческих действиях государственных органов.

Выработка государственных решений кроме действия политического механизма обусловливается воздействием объективных условий и субъективного фактора государственного управления.

Объективные условия государственного управления – конкрет-

ные, уникальные внешние (по отношению к государственному управлению)условия,которымихарактеризуетсяситуацияпринятия решений. Они учитываются при выборе решения, влияют на перечень формируемых альтернатив и являются предпосылками возникновения первоначальных общественных запросов. Объективность условий заключается в том, что государственный аппарат не может оказать на них влияние, а вынужден адаптироваться к этим условиям в той или иной степени.

22

Приведем объективные условия государственного управления.

1.Закономерности взаимодействия общества, человека и государства.

2.Характеристики страны.

3.Экономические факторы и закономерности.

4.Социальная организация общества.

5.Духовные факторы.

6.Международные отношения.

Принятие государственных решений, а также выбор между альтернативными решениями в конечном итоге осуществляется человеком, что делает выбранное решение в определенной степени субъективным, насколько бы правильно и полноценно ни работали безличные механизмы государства. Субъективный фактор государственногоуправлениявнутригосударственногоаппарата– комплекс потребностей, интересов, целей, социальных норм, мотивовистимулов,которыемогутповлиятьнапринимаемыерешения и должны быть учтены при их разработке и обосновании.

1.3. Механизм осуществления государственного управления

Необходимым атрибутом государства, реальным механизмом функционирования государственной власти является аппарат управления. Он организуется под воздействием сущностных черт государственной власти, закономерностей ее организации. Единство принципов организации и деятельности всех элементов государственной власти определяется законодательно, оно способствует обеспечению ее устойчивости и целостности. В современных демократических государствах выработан перечень принципов, на основании которых государственная власть воплощается в аппарат государственного управления, т. е. происходит ее институционализация.

Рассмотрим принципы организации государственной власти.

1.Разделение властей.

2.Подчиненность праву, законность.

3.Безличность.

23

4.Предельность влияния на общество.

5.Легитимность.

Разделение властей – принцип организации государственной власти, устанавливающий, что различные функции государственной власти должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Важнейшим разделением считается отделение функции законодательства (создания «правил игры») от управления («игры по правилам»). Также требуется создание третьей ветви власти – арбитра, принимающего решения о соответствии действий «правилам игры». Таким образом, в классическом виде система разделения властей включает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Разделение и взаимное сдерживание властей являются главным условием для обеспечения политической свободы во избежание узурпации власти.

Законодательная власть – ветвь власти, выполняющая функции законотворчества, разрабатывающая нормативные основы для функционирования всего государственного аппарата. Законодательная власть в силу своей важнейшей функции считается первичной и наиболее близкой к народу. В демократических государствах органы законодательной власти всегда коллегиальные и избираемые, поскольку для осуществления законодательных функцийдолжныиметьнаибольший«запасдоверия»,объемпереданных непосредственно населением властных полномочий. При этом законодательная власть в наибольшей степени подвержена ущемлению в антидемократических режимах. Это связано с тем, что законодательная власть, как правило, малочисленна по количеству органов, так как в большинстве стран она представлена одним органом – парламентом.

Исполнительная власть – ветвь власти, функциональным назначением которой является исполнение действующих нормативных актов и реализация управленческого процесса в целях реализации функций государства. Часто с понятием «государственное управление» отождествляется именно исполнительная ветвь власти, поскольку подавляющее большинство непосредственно

24

управленческих действий и решений предпринимается ею. Исполнительная власть осуществляет непосредственное управление обществом с использованием системы методов государственноуправляющего воздействия, в том числе методов государственного принуждения. Исполнительная власть издает собственные нормативные подзаконные акты. Она наиболее склонна к узурпации, что объясняется огромным масштабом этой ветви по сравнению с остальными ветвями власти, находящимися в ее распоряжении ресурсами, и системой построения ее органов (иерархия и единоначалие).

Судебная власть – ветвь власти, осуществляющая правосудие и разрешениеюридическихспоров.Важнейшейфункциейсудебной власти является разрешение споров между остальными ветвями власти.

Разделениевластейнеследуетпониматькакпростоеразделение обязанностей.Междунимипроисходятсложноевзаимодействиеи взаимоограничение, получившие в классической теории название «система сдержек и противовесов», которая требуется, чтобы власти, самостоятельно решая государственные задачи, могли уравновешивать друг друга, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной власти. В систему сдержек и противовесов входят следующие элементы: срочность полномочий, независимость судей, право вето, право роспуска парламента, контроль над законодательной властью, ответственность должностных лиц перед представительным органом.

Подчиненность праву, законность – принцип организации го-

сударственной власти, который определяет верховенство закона во всей деятельности государственной власти.

Безличность – родовая характеристика государственной власти, которая имеет продолжение в особенностях организации ее институтов. Государственная власть не имеет одного носителя, множество носителей государственной власти делят между собой различные объемы полномочий. Перечень и характер не зависят от личных характеристик носителя и прописаны в публичном праве. В структуре аппарата государственного управления этот

25

принцип выражается в том, что полномочиями наделяется должность, а не занимающий ее человек. Государственные функции делятся между органами и должностными позициями, а то, какие люди в данный момент их реализуют, не меняет самого рас­ пределения.

Предельность влияния на общество – принцип организации,

выражающийся в том, что государственная власть имеет границы своего воздействия на общество, не может выходить за пределы своих полномочий, установленных законом. Ряд вопросов решается обществом самостоятельно, и государство не имеет права в них вмешиваться.

Легитимность – добровольное признание обществом права власти на принятие общеобязательных решений, готовность общества их исполнять, а также защищать власть от неправомерных покушений на нее. Государственная власть легитимизуется через систему демократических процедур получения власти и принятия государственных решений (например, прозрачные состязательные выборы, коллегиальные органы принятия важнейших решений и др.).

Важным принципом организации государственного аппарата является демократизм, предоставляющий одинаковую возможность для всех граждан влиять на политику и осуществлять конт­ роль над государственными органами.

Механизм государства – система специальных органов и учреждений,посредствомкоторыхосуществляютсягосударственное управление обществом и защита его основных интересов.

Структурное и функциональное разнообразие государственногомеханизмапозволяетвыделитьегонаиболеесущественныепризнаки, характерные для подавляющего большинства государств прошлого и современности.

Приведем наиболее общие характерные признаки государственного механизма (аппарата).

1. Состоит из людей, специально занимающихся управлением (законотворчеством, исполнением законов, их охраной от нарушений).

26

2.Представляетсобойсложнуюсистемуоргановиучреждений, которые находятся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих непосредственных властных функций.

3.Обеспечивается во всех звеньях организационными и финансовыми средствами, а в необходимых случаях и принудительным воздействием.

4.Гарантирует и охраняет законные интересы и права своих граждан.

Принципы организации и деятельности государственного аппара-

та – основополагающие идеи построения, функционирования и развитияаппаратагосударства,берущиеначаловхарактеристиках государственной власти и требованиях к ее организации.

Принципы организации и деятельности государственного аппарата подразделяются на общие и частные.

Общие принципы относятся к государственному механизму в це- ломивключаютвсебясоциально-политическиеиорганизационные.

1. Социально-политические принципы:

–демократизм, законность, разделение властей;

–гласность, предусматривающая постоянное и систематическое освещение деятельности государственных органов средствами массовой информации;

–профессионализм и компетентность, предусматривающие наличиеопределенныхзнанийинавыковдляуправленческойдея­ тельности;

–гуманизм, соблюдение которого обеспечивает приоритет правиинтересовличностиприосуществлениидеятельностигосударственным аппаратом;

–равноправие, определяющее предоставление возможности любому лицу для замещения им государственной должности на равных условиях и независимо от его расы, национальности, вероисповедания и т. д.

2. Организационные принципы:

–иерархичность (органы государственного и муниципального управления выстроены в систему, имеющую иерархические уровни и систему соподчиненности);

27

–дифференциация и законодательное фиксирование функций

иполномочий;

–ответственность за принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей в пределах предусмотренной компетенции;

–сочетание коллегиальности и единоначалия, выборности

иназначения;

–соотношение отраслевых и территориальных начал управ­ ления.

Частныепринципыраспространяютсятольконаотдельныеорганы механизма государства.

Государственная администрация может рассматриваться в разных подходах:

1) совокупность институтов государства, осуществляющих реализацию государственной политики и законов;

2) обобщенный образ высшего органа исполнительной власти;

3) совокупность институтов, процессов и деятельности сотрудников аппарата исполнительной власти по реализации государственной политики.

В государственную администрацию в российском правовом поле включены следующие структурные компоненты.

1. Государственный аппарат (система государственных органов) – аппарат управления, реализующий законодательную, исполнительную и судебную функции.

2. Государственные учреждения – организации, осуществляющиепрактическуюдеятельностьвразличныхсферахивыполняющие экономические, социальные и культурные функции.

3. Государственные предприятия – организации, которые со­ здаются в целях осуществления хозяйственных функций для извлечения прибыли, оказания услуг, выполнения работ и производства продукции.

Важнейшееотличиемеждупонятиями«органгосударственного управления», «государственное учреждение» и «государственное предприятие» состоит в наличии исключительно у государственныхоргановвластныхполномочий.Такимобразом,государствен-

28

ная власть непосредственно реализуется только через одну часть государственной администрации – государственные органы. Органы власти имеют право принимать властные решения, учреждения и предприятия – только управленческие. Властные решения, в отличие от управленческих, являются общеобязательными, их необходимо выполнять не только сотрудникам соответствующего органа, принявшего решения, а всем гражданам и организациям.

Понятие «государственная администрация», включающее в себя не только систему органов государственного управления, но и прочие институты государства, процессы управления и деятельность госслужащих, значительно шире понятия «государственный аппарат» (непосредственно системы органов государственного управления), а также понятия «исполнительная власть».

Основнойструктурнойединицейгосударственногоуправления является орган государственного управления, или государственный орган.

Орган государственного управления – юридически оформлен-

ная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций.

Орган государственного управления связан как с формированием, так и с реализацией государственно-управляющих воздействий. Именно через систему органов государство реализует свою власть. Объем функций государства делится между его органами, система которых построена с преобладанием линейно-функцио­ нального принципа и соблюдением требований, указанных в предыдущем разделе. Специфическим признаком органа государственной власти является его структура, внутренняя организация, закрепляемая в нормативных правовых актах, социальное назначение, роль, функции, принципы организации и деятельности, право пользования государственными символами и т. п. Все органыгосударствадолжнывзаимодействоватьнетолькомеждусобой, но и с другими частями государственного механизма.

29

Приведем признаки органа государства:

1)наличие юридически, организационно и экономически обусловленного характера;

2)наличие собственной структуры;

3)наделение государственно-властными полномочиями;

4)предоставлениевозможностигосударственнымгражданским служащим выступать от имени государства в целом;

5)наделение законодательно определенной компетенцией для управленияконкретнойсферойобщественнойжизнисучетомназначения и места в государственном механизме;

6)выполнение строго определенных государственных функций

изадач;

7)наличие права на издание юридических актов;

8)наличие необходимых материальных средств;

9)образование и осуществление деятельности на основе нормативных правовых актов; 10) тесное взаимодействие с другими частями механизма государства и между собой.

Важнейшими характеристиками каждого органа являются его статус, полномочия и компетенция.

Статус государственного органа – юридически закрепленное место государственного органа в системе органов государственного управления. Каждый орган обладает уникальным статусом.

Полномочия государственного органа – права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Компетенция государственного органа – принадлежность по праву; круг полномочий, предоставленных законом, уставом или другим актом конкретному органу или должностному лицу; совокупность полномочий органа государственной власти попредметам ведения.

Следует учитывать, что подавляющее большинство органов государственного управления относится к органам исполнительной власти, что обусловливает изучение специфики данных организа-

30