Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

–формирует открытую информацию о деятельности государственного аппарата;

–создает возможность базового измерения результативности функционирования органов власти, а также для бюджетного планирования.

Существует несколько видов административных регламентов. 1. Административный регламент регулирования межведом-

ственных отношений.

2. Административный регламент внутренней организации государственных органов.

3. Административный регламент исполнения государственных функций.

4.Административныйрегламентпредоставлениягосударственных услуг.

5. Должностные регламенты государственных служащих. Установлена следующая структура административного регла-

мента:

1) общие положения;

2)требованиякпорядкуисполнениягосударственнойфункции (предоставления государственной услуги);

3) административные процедуры;

4) порядок и формы контроля исполнения государственной функции (предоставлением государственной услуги);

5) порядок обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

Неотъемлемойчастьюадминистративнойрегламентацииявляютсястандартыгосударственныхуслуг.Встандартепрописываютсякачественныеиколичественныепоказателиадминистративных процессов, устанавливаются требования к уровню доступности и качеству взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. Важно отметить, что стандартизации подлежит именно взаимодействие, процесс оказания услуги, а не ее содержание, которое регламентируется, как правило, другими правовыми актами.

71

Основной целью стандартизации и регламентации является минимизация издержек взаимодействия между гражданами (организациями) и органами власти в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций.

3.2. Управление по результатам и программное управление при реализации государственной политики

В процессе реализации государственного управления органы власти для достижения установленных целей реализуют определенные административныепроцессыи,соответственно,получаюткакие-ли- бо их результаты. Они представляют собой определенные продукты иуслугидляобщества,аследовательно,могутподвергатьсяоценке.

Управление по результатам представляет собой систему управления, в которой деятельность каждого конкретного органа исполнительнойвластиопределяетсякомплексными,взаимоувязанными целями всей системы исполнительной власти, при этом участие органа в достижении этих целей описывается количественными показателями.

Восновеконцепцииуправленияпорезультатамвгосударственном управлении лежат следующие основные положения:

–впланированиидеятельностиипринятиирешенийорганывла- стиопираютсяназаявленныеиконкретносформулированныецели;

– контроль деятельности направлен на результаты деятельности, а не на простое выполнение правил или процесс, при этом внутренний контроль дополняется внешним контролем;

– граждане воспринимаются органами власти как клиенты, дея­ тельность органов клиентоцентрична;

– органы власти руководствуются принципом экономии имеющихся ресурсов.

Впервом приближении можно выделить три основных этапа управления по результатам.

1. Определение планируемых результатов (стратегическое планирование деятельности органа, включая фиксацию его миссии, целей, индикаторов их достижения, механизмов обратной связи).

72

2.Оперативноеуправлениепоситуацииприреализацииплана.

3.Контроль результатов.

Очевидно, что для внедрения управления по результатам оно должно быть встроено в общий процесс стратегического управления и планирования деятельности. Базовым документом в данном случае является стратегический план.

Основные характеристики планов в системе управления по результатам:

–обязательность постановки целей и задач;

–необходимость четкого понимания ожидаемого результата;

–необходимость учета полученных результатов при исполнении намеченного и дальнейшем планировании;

–включение в планы измеримых показателей непосредственногорезультатаиконечногоэффектапокаждойизустановленных целей, а также источников информации для сопоставления достигнутого состояния с целевым.

В оценивании результатов используются четыре вида показателей результативности: показатели вложенных ресурсов, показатели процессов, показатели непосредственного результата и показатели конечного эффекта.

Показатели вложенных ресурсов – используемые в процессе го-

сударственного управления финансовые, материальные, трудовые

ипрочие затраты. Показатели вложенных ресурсов связаны с понятием экономии.

Показатели процессов – показатели, характеризующие степень выполнения должностных обязанностей, административного и должностного регламентов, соответствия осуществленных административных процессов планируемым.

Показатели непосредственного результата – количественные и качественные показатели, характеризующие услуги и продукты, непосредственно произведенные органами власти с использованием вложенных ресурсов.

Показателиконечногоэффекта–показатели,характеризующие выполнение целей и задач органа, результат воздействия деятельности органа на объект управления. Они описывают последствия,

73

произошедшие в обществе после реализации государственной программы, политики, функции.

Для реализации концепции управления по результатам можно создать логическую модель выполнения органом власти его функций, связывающую вложенные ресурсы, административные процессы, базирующиеся на функциях, с результатами, получаемыми органом. Модель демонстрирует подход к процессу превращения вложенных ресурсов в непосредственные результаты и конечные эффекты в контексте управления по результатам. Концептуальная модель управления по результатам приведена на рис. 4.

Существует ряд важных закономерностей планирования результатов при внедрении управления по результатам:

–чемменьшепроцедурипроцессовдлядостиженияцеливыполняет орган исполнительной власти, тем большее влияние оказывает непосредственныйрезультатодногопроцессанаконечныйэффект;

–чем больше полномочий у органа исполнительной власти по отношению к целевой группе осуществления политики, тем выше зависимость показателя конечного эффекта от показателей непосредственного результата;

–чем меньше воздействие на результат внешних факторов, тем выше зависимость показателя конечного эффекта от показателей непосредственного результата.

Рис. 4. Концептуальная модель управления по результатам

74

Управление по результатам в органах исполнительной власти может быть внедрено комплексно, но может внедряться и на уровне отдельных управленческих процессов: в сфере бюджетирования, управления государственной службой и т. п.

При реализации управления по результатам одним из важнейших управленческих механизмов, облегчающих эффективное использование ресурсов при сохранении результативности, является программный подход.

Методы программного управления позволяют сопоставить имеющиесяресурсысприоритетнымицелямиразвитиявсоответствии с иерархией интересов, соотнести альтернативы целей и последствия расходов, скоординировать использование ресурсов во времени и пространстве, оценить эффективность управленческих действийиобеспечитьконтрольихосуществленияспомощьюколичественных и качественных показателей.

Основным инструментом программного управления является государственная программа. Приведем их характерные признаки.

1.Построение на базе иерархии конкретных взаимосвязанных целей.

2.Согласованное, скоординированное выполнение перечня планируемых действий, как правило, несколькими исполнителями.

3.Определенная длительность во времени, а также пространственная увязка мероприятий и ресурсов.

4.Увязывание целей с конкретной территорией и ор­гани­ ­за­ циями­ .

Сильные стороны государственных программ, обусловливающие их приоритетное использование при наличии предпосылок, следующие:

–ресурсы распределяются не затратным методом, а по целям;

–встроеннаясистемамониторингаиконтроляспомощьюобязательных в программах показателей результативности;

–программное бюджетирование учитывает конечные эффекты, позволяет сравнивать и выбирать между альтернативными решениями с учетом разных сценариев развития;

75

–достаточная гибкость в выборе путей достижения поставленных целей за счет перераспределения расходов;

–фиксацияответственностизавыполнениемероприятийпрограммы и достижение показателей результативности.

В настоящее время на федеральном уровне используются три основных вида программ.

1. Федеральная целевая программа – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследова- тельских, опытно-конструкторских, производственных, социаль- но-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического,социальногоикультурногоразвитияРоссийскойФедерации, а также инновационного развития экономики.

2. Ведомственная целевая программа – утвержденный субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).

3. Государственная программа – система мероприятий, взаи­ моувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, а также инструментов государственной политики, обеспечивающих

врамках реализации ключевых государственных функций достижениеприоритетовицелейгосударственнойполитикивсфересо- циально-экономического развития и безопасности.

Важнейшей составляющей программного подхода является бюджетирование, ориентированное на результат, т. е. модель подготовки и исполнения бюджетов, в которой фокус делается не на планировании затрат, а на результатах.

Инструментарий бюджетирования, ориентированного на результат, включает в себя три компонента: стратегическое планирование, среднесрочное финансовое планирование, разделение бюджета на бюджет действующих и принимаемых обязательств.

76

Приведем главные черты результативного бюджетирования.

1.Опора на стратегические цели, задачи и результаты деятельности органов власти.

2.Ресурсы, распределяющиеся в основном программным способом.

3.Определение непосредственных результатов и конечных эффектов расходования бюджетных средств, которые увязываются

сопределенными показателями.

4.Обоснование направлений расходования и объема средств, предназначенных для осуществления функций, оказания услуг, решения задач органа власти.

Результативный бюджет – бюджет органа государственной власти, планируемый и исполняемый на основе определения расходовнавыполнениефункций,оказаниеуслугсцельюдостижения определенных заранее результатов. После формулировки целей и задач органы власти должны запланировать комплекс мероприятийдляихдостижения,атакжеоценитьсвоипредполагаемыерасходынареализациюмероприятий.Оценкадолжнапроводитьсяна основе расчета стоимости бюджетных программ и услуг.

Программный подход в бюджетировании имеет следующие преимущества:

–связь расходов с системой целей;

–возможность мониторинга выполнения программ через систему показателей;

–возможность внедрения конкуренции при распределении бюджетных ресурсов между программами на основе оценки их результативности и обоснованности.

Программный подход традиционно базируется на выполнении трех основных этапов: разработка государственной программы, выполнение программы и оценка ее результатов.

Разработка государственной программы начинается с определения стратегической цели, иерархии подцелей и задач. На базе «дерева целей и задач» формируется комплекс связанных между собой мероприятий по решению задач, определяются исполнители, которые будут принимать участие в реализации программы,

77

механизмы реализации, включая источники финансирования, устанавливаются центры и меры ответственности и др. При этом необходимо обеспечить увязку мероприятий программы (с учетом их очередности) с планируемыми объемами ресурсов, а также согласованность и комплексность решения задач.

Выполнение государственной программы предполагает реали­ зацию программных мероприятий, итогом которой становится достижениеустановленныхцелей.Параллельнопроцессуреализации мероприятий необходимо регулярно анализировать соответствиеходареализациизапланированнымпараметрам.Программы должны иметь систему управления их реализацией, включающую в себя три блока: субъект управления, объект управления, процесс управления реализацией программы.

Ксубъектам управления программой относятся инвесторы, ответственный исполнитель, соисполнители, участники.

Объектами управления чаще всего являются подпрограммы и мероприятия, реализуемые отдельными исполнителями или во взаимодействии.

Процесс управления программой осуществляется через прямые и обратные связи между субъектами и объектами управления.

Косновным проблемам программного управления относятся:

– сложность координации совместных действий;

– затрудненность контроля исполнения решений всеми участ-

никами программных мероприятий;

– сложность устройства внешней среды процесса выполнения программ (из-за комплексного характера они имеют множество стейкхолдеров).

3.3. Регуляторная политика. Оценка регулирующего воздействия

Выбор способа решения общественной проблемы в большинствеслучаеввключаетвсебянормотворческуюдеятельность.При- нятиенормативно-правовогоактаподразумеваетизменениеполо- жения и деятельности затрагиваемых регулированием субъектов,

78

что должно привести к достижению поставленных целей регулирования. Однако такие изменения всегда связаны с двумя видами затрат:

–первичные издержки регулирования – затраты государственного аппарата на подготовку, принятие, осуществление решения, контроль его исполнения;

–вторичные издержки регулирования – затраты граждан и организаций, возникающие вследствие необходимости соблюдения новых требований, правил, процедур.

Эффективное регулирование способствует упорядочиванию и представляет собой основу стабильного прогресса. Некачественное регулирование препятствует инновациям и создает неоправданные препятствиядляторговли,инвестированияиростаэффективности. Чтобы считаться эффективным, регулирование должно не только приносить чистую выгоду обществу, но и использовать оптимальный способ воздействия на имеющуюся проблему и создавать­ минимальноеколичестводополнительнойнагрузкинаобъектырегулирования и общество.

Обоснование необходимости оценки последствий принятия нормативных актов является основой концепции «умного регулирования», которая является ядром регуляторной политики развитыхстранвпоследниедесятилетия.Ключевыеположенияконцепции «умного регулирования» следующие:

–упрощение законодательства и создание норм, понятных для тех, кто их должен соблюдать;

–обеспечение учета мнений стейкхолдеров в процессе разработки регулирования;

–оценкапринимаемыхиужесуществующихактовсточкизрения последствий их принятия.

Концепция «умного регулирования» предлагает ряд инструментов повышения эффективности нормотворчества, среди которых:анализрегулирующеговоздействия,административноеупрощение, общественные консультации, рассмотрение альтернатив, правовые эксперименты (регуляторные песочницы), единые ин- формационно-аналитические базы данных.

79

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) представляет собой совокупность официально установленных процедур предварительной оценки регулирующих норм, обязывающих их разработчика точно идентифицировать проблему, подлежащую регулированию, сравнивать возможные варианты регулирования (включая его отсутствие), оценивать эти варианты в сравнении со статускво, консультироваться со стейкхолдерами и анализировать возможные опции.

Механизм ОРВ может служить инструментом повышения качества решений отдельных задач государственного управления, а также быть основой системы принятия сбалансированных государственных решений, учитывающей широкий спектр общественных проблем и позволяющей давать систематическую оценку потенциальным последствиям государственного воздействия на экономику. Важной особенностью методики ОРВ является необходимость не просто обсуждения принимаемых норм, а полноценного экономического анализа будущего регулирования. Инструментарий экономического анализа позволяет представить результаты регулирования в виде количественных величин, на основании которых может быть принято объективное решение.

Если обобщить представление о практике проведения ОРВ в различных странах, процедуру проведения ОРВ можно разделить на семь ключевых этапов.

1.Формулировкаиописаниепроблемы,которуюпредполагается решить с помощью регулирующей нормы.

2.Описание возможных вариантов достижения поставленной цели, альтернатив регулирования (или его отсутствия).

3.Анализ представленных альтернатив, в которую входят:

–оценка позитивных и негативных эффектов всех альтернатив во всех сферах общественных отношений;

–оценка конкретных выгод и издержек всех заинтересованных групп;

–оценка отдельных последствий, например влияния на конкуренцию, малый бизнес, инвестиционный климат, внешнюю торговлю и т. д.

80