Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

ций именно на их примерах. Кроме того, осуществление процесса государственного управления происходит именно через систему исполнительной власти, поэтому данные органы становятся объектом более тщательного изучения именно в сфере теории государственного управления. Органы законодательной и судебной власти могут иметь специфические особенности формирования

ифункционирования, которые рассматривают правовые науки

иполитология.

Органисполнительнойвластиявляетсяорганизацией,обособ­ леннойорганизационно,функциональноиюридически.Организационное обособление проявляется в том, что орган не входит в состав какой-либо иной организации и не является ее структурным подразделением; функциональное обособление – в том, что для органа устанавливается профиль функций, в соответствии с которымоносуществляетуправленческуюиисполнительно-рас- порядительную деятельность; юридическое обособление – в том, что орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа.

Как правило, государственный орган создается под определенные функции и при наличии правовых оснований для образования конкретного органа. Кроме того, органы государства должны располагать соответствующими материально-техническими и финансовыми средствами для выполнения возложенных на них функций: экономических, технических, информационных, идеологических, организационных и т. д.

Всегосударственныеорганыобразуютиерархическипостроенную систему, т. е. находятся в определенных отношениях подчинения и действуют на основе принципа «разрешено только то, что прямо закреплено в законе». Они не могут выполнять те функции или использовать те полномочия, которые прямо не предусмотрены в акте об их образовании и компетенции.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании.Ониявляютсяюридическими лицами, т.е.обладают гражданской правоспособностью.

31

Для исследования основ построения и функционирования государственного аппарата важно учитывать особенности различных видов органов государственного управления.

Важнейшей классификацией органов государственной власти является классификация по порядку создания и характеру выполняемых задач. Виды органов данной классификации, а также их функции и процесс формирования определяются самой сущностью института государства, системой взаимоотношений государства и общества, демократическими принципами организации власти. Поэтому эта классификация носит универсальный характер и может применяться для любого уровня власти, любой страны. Важно понимать, что, несмотря на некоторую схожесть, классификация не связана напрямую с системой разделения властей и не дублирует ее.

Схема классификации приведена на рис. 2.

Рис. 2. Виды государственных органов по порядку создания и характеру выполняемых задач

32

По порядку создания и характеру выполняемых задач органы делятся на три группы:

–представительные (законодательные);

–исполнительно-распорядительные органы;

–судебные, правоохранительные органы и органы конституционного надзора.

Представительныеорганыгосударственнойвласти.Впервуюоче-

редь рассмотрим различия понятий «представительные органы» и «законодательные органы». Термин «представительный орган» означает,чтовэтоморганезаседаютизбираемыеиличастичноназначаемые представители народа – депутаты (должностные лица, которыепутемвыборовилиназначенияполучаютправопредставлять интересы людей, принимать от их имени государственные решения),а«законодательныйорган»означаетихфункции–при- нятие законов.

К числу представительных органов относятся законодательные органыгосударстваиместныенормотворческиеорганы.Ониформируютсянаселениемстранывыборнымпутем,действуютотимени населения и несут ответственность перед ним. Общим термином для обозначения представительных законодательных органов является парламент.

Основной и неотъемлемой функцией парламента является установление общеобязательных требований (в форме законов), которые исполнительная власть должна реализовывать, они представляют собой законодательную основу деятельности судебной власти.

Наряду с законотворчеством парламент имеет еще ряд функций:

–обладает верховными финансовыми полномочиями (рассматривает проект государственного бюджета, что составляет особую парламентскую прерогативу);

–осуществляет контроль над исполнительной властью;

–обсуждаетнаправлениявнутреннейивнешнейполитики,ратифицирует и денонсирует международные договоры и т. д.

В приведенный перечень функций парламента могут также включатьсяидругиефункции,нопередачаперечисленныхфункций

33

иныморганамисключенавоизбежаниенарушенияпринциповразделения властей и взаимоограничений властей. Парламенты могут иметь две раздельно заседающие палаты или быть однопалатными.

Исполнительно-распорядительные органы государственной вла-

сти. К ним относятся глава государства, правительство и министерства (ведомства).

Глава государства занимает особое место в системе институтов власти.Оноопределяетсятем,чтодажесамоедемократическоегосударство нуждается в проявлении единоначалия. В любой стране должен быть человек, который олицетворяет государство, выступает от имени народа и является символом его единства, – глава государства. Источник власти, роль и полномочия главы государства зависят от формы правления.

Вмонархиях главой государства считается монарх. В странах с республиканским правлением главой государства в большинстве случаев является президент.

Способы занятия должности подразделяются на избрание (населением либо иным органом власти, например парламентом) и получениевластипонаследству.Функциииполномочияглавыгосударства значительно отличаются в зависимости от формы правления. Однако можно выделить ряд функций, которые являются для него неотъемлемыми. Глава государства должен:

– принимать иностранных дипломатических представителей, назначать послов;

– ратифицировать международные договоры и соглашения;

– обнародовать законы, принимаемые парламентом;

– быть главнокомандующим вооруженными силами.

Взависимости от формы правления данный перечень полномочий главы государства может расширяться. В парламентарных республикахрольпрезидента,какправило,ограничиваетсятолько этими полномочиями. В президентской республике к ним добавляютсяполномочиявсфереисполнительнойвласти,всмешанной республике перечень расширяется и на иные ветви власти, в монархиях перечень полномочий может расширяться практически без ограничений в зависимости от формы монархии.

34

Так, глава государства может получать право:

–распуститьпарламент,прерватьсессиюилиотложитьеесозыв;

–отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное рассмотрение парламента;

–назначать и смещать министров, а также иных высших гражданских и военных чиновников;

–издавать собственные указы, которые регулируют разно­ образные стороны государственной жизни и являются подзаконными актами.

Правительство – высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти, который непосредственно осуществляет управление страной; центральный коллегиальный орган государственного управления, который осуществляет исполнительнуюираспорядительнуювластьвстране.Онотвечаетза конкретное осуществление выработанного парламентом и главой государства внутри- и внешнеполитического курса.

Правительство, как и другие органы исполнительной власти, является назначаемым органом. Его деятельность всегда подотчетна и подконтрольна другому органу власти (парламенту и/или главе государства).

В любом государстве правительство, как правило, выполняет следующие функции:

–осуществляет общее руководство и управление всеми внутренними и внешними делами страны;

–обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной

иденежной политики;

–координирует, согласовывает и направляет деятельность министерств, поскольку министры входят в состав правительства;

–разрабатываетпроектгосударственногобюджетаиобеспечивает его выполнение;

–через министерства и ведомства осуществляет управление экономикой, здравоохранением, образованием, обороной, культурой, охраной окружающей среды и т. д.;

–обладает законодательной инициативой;

–издает собственные подзаконные нормативные акты;

35

– представляет страну на международной арене, от имени правительстваведетпереговорыизаключаетдоговоры,которыепредставляются парламенту на утверждение.

Министерства, ведомства и другие центральные учреждения формируютсявзависимостиотхарактераконкретныхзадач,которыедолжныбытьрешены.Ониявляютсяназначаемымиорганами и в своей деятельности подконтрольны правительству. Основной функцией является реализация государственной политики в закрепленной за ведомством сфере (например, министерство иностранных дел, министерство финансов, сельского хозяйства, торговли, труда, здравоохранения, транспорта и прочие).

Судебные органы, надзорные органы, правоохранительные органы.

Суд–органгосударства,осуществляющийправосудиевформераз- решения уголовных, гражданских и административных дел в установленномзаконамиданногогосударствапроцессуальномпорядке.

В системе разделения властей судебная власть выступает главным балансирующим механизмом, позволяющим эффективно направлять действие законодательной и исполнительной власти в правовые рамки. В отличие от законодательной власти, которая осуществляется парламентом, и исполнительной, которая осуществляется правительством, судебная власть осуществляется не каким-то единым органом, а всей системой судов в совокупности. Судебныеорганывразличныхстранахмогутбытькакизбираемыми, так и назначаемыми.

Назначение суда в государстве и обществе состоит в том, чтобы быть гарантом прав и свобод личности, справедливости, законности, демократии, гражданского мира и согласия. Основными функциями судов являются:

–функция наказания (кары) за нарушение государственных предписаний;

–функция разрешения споров между государством и гражданином;

–функция разрешения конфликтов между государственными

ииными структурами (предприятиями, центральными и местными органами);

36

– функция восстановления справедливости. Правоохранительные органы по своей структуре схожи с ис-

полнительно-распорядительными органами (министерствами)

ив основном относятся к исполнительной ветви власти. Однако вследствие особенностей функций относятся к иному виду органов в данной классификации. Государственно-властная дея­ тельность правоохранительных органов выражается в том, что они, будучи частью механизма государства, обладают компетенцией рассмотрения различного рода юридических дел и применения государственного принуждения. Надзорные органы призваны следить за соблюдением законности и технологической дисциплины.

Существуют и иные классификации органов государственного управления.

По характеру компетенции выделяютсяорганыобщей,отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции.

1.Органы общей компетенции – органы, руководящие на подведомственной территории всеми или большинством отраслей

исфер управления (например, правительство).

2.Органы отраслевой компетенции – органы, осуществляющие руководство подведомственной им отраслью (например, министерство).

3.Органы межотраслевой компетенции – органы, выполняющие общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер, управления (например, статистические ведомства).

4.Органы внутриотраслевой компетенции – органы, руководящие внутри отраслей порученными участками работ (например, территориальные подразделения министерств).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы.

1.Коллегиальные органы – органы, в которых решения принимаются большинством их членов в сочетании с персональной ответственностью за их исполнение. Коллегиальность позволяет наиболее правильно решать крупные и сложные вопросы

37

руководства с участием специалистов при использовании их опыта. Коллегиальными являются, например, правительства.

2. Единоначальные органы – органы, в которых решающая властьповсемвопросамихкомпетенциипринадлежитвозглавляю­ щему данный орган руководителю. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта, руководителей, повышает их персональную ответственность за результаты работы органа. Единоначальными могут быть органы как общей, так и отраслевой компетенции (например, министерства).

Для государственного управления более чем для других видов управления важны системные характеристики. Другие виды управления не обладают таким множеством элементов и сложностью их взаимосвязей.

Только системность может придать государственному управлениюнеобходимуюсогласованность,координацию,субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Общепринятых и общепризнанных понятий «система государственного управления», «структура государственного управления» в науке не существует. Поэтому воспользуемся общеметодологическим подходомиприведемопределениепонятия«система».Согласноэтому подходу, под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собойиобразующихопределеннуюцелостность,обладающуюинтегральными качествами, закономерностями, свойствами.

Государственное управление относится к виду социальных систем и проявляет все их видовые признаки. Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных систем3:

–управляющей системы – государства как определяющего субъекта управления;

–управляемой системы – компонентов общества, подверженных государственному воздействию в качестве объектов управления;

3  Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления : учебник / Н. И. Глазунова. М. : ТК Велби ; Проспект, 2006. 632 с.

38

– системы взаимодействия – различных институтов государства и общества, реализующих связи (прямые и обратные, вер­ тикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и др.).

Рассмотрим подробнее один из важнейших предметов нашего исследования – управляющую систему государства.

Управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы:

–систему государственного управления делами общества в целом (А);

–систему государственного административного управления делами государства (Б).

Систему (А) допустимо соотносить с политической системой общества, т. е. совокупностью взаимодействующих государственных и общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. В государственном управлении важно видеть политическое наполнение управляющей системы, именно оно позволяет сделать эффективными действия государственных органов, обеспечить потребности и интересы людей посредством согласованных решений. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней ответственны за принятие решений

вобласти удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий.

Выделим основные подсистемы в управляющей системе государственного управления.

1. Институциональная подсистема (организационная основа управления, система органов и должностных лиц, уполномоченных осуществлять государственно-управляющее воздействие).

2. Нормативно-правовая подсистема (нормативная, регламентационная основа управления, система правовых норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности органов управления, а также воздействующих на общественные отношения и процессы).

39

3.Коммуникативная подсистема (информационные связи и управленческие отношения субъектов управления между собой

ис общественными структурами, гражданами).

4.Функционально-структурнаяподсистема(наборисхемарас- пределения функций государства по системе органов, дающие представление о форме государственного устройства, уровне централизации, развитости местного самоуправления и т. д.).

5.Профессионально-кадровая подсистема (совокупность исполнителей в государственных органах со всеми их профессио- нально-деловыми и личностными характеристиками).

6.Профессионально-культурная подсистема (субъективный фактор управления, уровень и специфика профессиональной культуры государственных служащих).

Процесс функционирования системы государственного и муниципального управления может быть представлен через цепь взаимосвязанных и определяющих друг друга общественных явлений4: потребности управляемой системы → интересы граждан → цели и ценности управления → решения в системе управления → действия управленцев → социально значимые результаты.

Соответствие управления возможностям и запросам общест­ ва – одна из ключевых закономерностей системы государственного управления. При ее нарушении управляющая система начинает работать на себя, бюрократия является закрытой, власть используется чиновниками для личных целей, политические решения власти становятся непонятными. Это неизбежно рождает процесс стагнации управляющей системы.

Таким образом, управляющая система, управляемая система и система взаимодействия – постоянно изменяющиеся, функцио- нирующие,динамичныесистемы,включенныевобщественно-по- литический процесс. Роль регулятора в системе государственного управления выполняют прямые и обратные связи. Они обеспечивают качество и эффективность управляющего воздействия.

4  Глазунова Н. И. Система государственного и муниципального управления : учебник / Н. И. Глазунова. М. : ТК Велби ; Проспект, 2006. 632 с.

40