Теория и механизмы современного государственного управления. Учебное пособие

мальные выгоды при минимальных издержках в рамках сложившихся норм и установленных целей.

Формирование и реализация государственной политики включают в себя четыре этапа, составляющие так называемый «политический цикл».

Первый этап: определение приоритетных общественных проблем, принятие решения о разработке политики в конкретной сфере, определение основных ее целей и направлений (инициирование политики).

Второй этап: разработка целевых программ, их согласование, принятие официального документа о политике (программе) с определением источников финансирования (формирование политики).

Третий этап: непосредственная реализация политики программы, осуществление мониторинга и контроля государственной политики (осуществление политики).

Четвертый этап: оценка и регулирование государственной политики, анализ результатов и последствий (оценка политики).

На рис. 3 представлено более подробное раскрытие основных этапов разработки и реализации государственной политики.

Рис. 3. Основные этапы разработки и реализации государственной политики

61

Разработка государственной политики – наиболее вариативный и сложный этап, включающий в себя стадии формирования основныхцелей,задач,приоритетов;определение,анализивыбор альтернатив, обоснование оптимальных стратегий; определение механизмов и инструментов будущей реализации политики.

Основной задачей первой стадии разработки государственной политики является определение проблемы и формирование повестки дня. Проблема государственной политики представляет собойпротиворечиемеждуимеющимисяобщественнымипотребностями и интересами и возможностью общества удовлетворить эти потребности.

Политическая повестка дня – совокупность актуальных социальных проблем, отражающих потребности общества или отдельных групп интересов, на которые субъекты государственного управления готовы обратить внимание и способны реагировать.

Не каждый общественный запрос или потребность становится проблемой, включенной в разработку государственной политики. Для того чтобы определенная общественная ситуация обрела статус проблемы государственной политики, должны выполняться следующие требования:

–проблема должна признаваться важной общественным мнением или лоббироваться влиятельной группой интересов;

–информация о ней должна быть доступной;

–проблемадолжнабытьпризнанаорганамипубличнойвласти;

–проблема может быть решена в сложившихся условиях и при имеющихся ресурсах.

Инструментами выбора общественных проблем являются: привлечение экспертов, использование институциональных площадок обсуждения, стратегическое использование СМИ.

Приразработкеполитиквбольшейстепениформируютсяприо­ ритеты при отборе проблем, поскольку последних всегда больше, чем ресурсов государственного аппарата.

Приоритеты – перечень целей, действий, проблем, которыми органам государственной власти необходимо заниматься в первую

62

очередь, затрачивая соответствующие ресурсы и разрабатывая конкретную политику или программу7.

Существует несколько подходов к определению приоритетных проблем:

–политический подход (приоритеты выбираются в зависимости от распределения политическоговеса,исходя из политических причин);

–субъективный подход (приоритеты выбираются в зависимости от глубины разрыва между потребностями и возможностями их удовлетворения);

–объективный подход (приоритеты выбираются по количественным показателям, экспертным оценкам и т. п.).

Инструментами расстановки приоритетов являются метод аналогий, разработка сценариев, анализ предпочтений, экспертные заключения.

Формулированиеполитикиипринятиерешения–этапполитиче-

ского цикла, который заключается в постановке целей, формировании и выборе альтернатив их достижения.

Основные задачи этого этапа:

–выявить границы, масштаб и тенденции развития проблемы;

–провести анализ факторов (переменных), влияющих на проблему;

–установить основные причины возникновения проблемы;

–провести анализ целевых и нецелевых групп, вовлеченных

вэту проблему;

–определить и уточнить стратегические задачи государственной политики в этой области, текущие и потенциальные выгоды и издержки;

–классифицировать и структурировать проблемы для определения областей принятия решений;

–выделить аспекты проблемы, которым надо уделить главное внимание;

7  ВасильеваВ.М.Государственнаяполитикаиуправление:учебникипрактикум для бакалавриата и магистратуры / В. М. Васильева, Е. А. Колеснева, И. А. Иншаков. М. : Юрайт, 2018. 441 с.

63

–определить ресурсы для реализации государственной политики и инструменты по решению дайной проблемы8.

Инструментами принятия решений на данном этапе являются: метод структуризации (построение «дерева целей», ментальной карты и др.), статистические и аналитические методы (диаграмма Исикавы, SWOT-анализ, факторный анализ, корреляционный анализ и др.).

На основании приоритета проблем устанавливаются основные цели государственной политики, которые впоследствии обеспечиваются разработанными альтернативными вариантами их достижения. Можно выделить несколько стандартных альтернатив политики:

1) сохранение текущей политики; 2) сохранение политики при изменении расходов на ее реали-

зацию; 3) внесение изменений в существующую политику;

4) разработка новой политики при сохранении подхода к решению проблем;

5) разработка новой политики на основе новых подходов. Основные инструменты формирования альтернативных вари-

антов: экспертные методы («мозгового штурма», Дельфи, сценарные), социологические методы (например, фокус-группы); научные исследования; сравнительный анализ и аналогии; построение оптимизационной модели.

Выбор основного варианта из альтернатив усложняется тем, что государственные решения часто представляют собой выбор между благосостоянием нынешнего поколения и благосостоянием будущих поколений; неэффективностью отсутствия изменений и опасностямироста;экономическимразвитиемисоциальнымравенствомит.д.

Существует несколько методик, позволяющих выбрать итоговый вариант политики:

–количественные методы оценки (анализ «издержки-выгоды», анализ «издержки-результаты» и т. п.);

8  ВасильеваВ.М.Государственнаяполитикаиуправление:учебникипрактикум для бакалавриата и магистратуры / В. М. Васильева, Е. А. Колеснева, И. А. Иншаков. М. : Юрайт, 2018. 441 с.

64

–выбор на основании согласия большинства;

–выбор на основании голосования (референдума);

–матрица сравнения альтернатив.

Выбранное решение должно приносить максимальные выгоды обществу,сопровождатьсяменьшимполитическимиадминистративнымсопротивлениемиобеспечиватьлучшиерезультатыиэкономию ресурсов.

Следующим этапом политического цикла является реализация принятой политики. Основными стадиями этого этапа можно назвать:

1)проработку деталей принятого решения (выбор исполнителя, принятие необходимых нормативных актов);

2)распределение ресурсов и задач;

3)реализация решений в конкретных ситуациях государственной политики.

Реализациягосударственнойполитикивыражаетсявосуществ­ лении конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев общества при главенствующей роли исполнительнойвласти.Процессреализацииконкретнойгосударственной политики отождествляется с процессом государственного управления.

Механизм реализации государственной политики включает в себя нормативно-правовые, организационные, экономические средства и методы воздействия на управляемый объект и предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур, наличие необходимых ресурсов. Основным механизмом внедрения, реализации государственной политики являются государственные программы и проекты.

Государственные программы – увязанный по ресурсам, ис-

полнителям и срокам комплекс мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в конкретной области развития государства9.

9  Государственная политика и управление : учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / В. М. Васильева, Е. А. Колеснева, И. А. Иншаков. М. : Юрайт, 2018. 441 с.

65

Согласно рис. 3, завершение государственной политики – это в большинстве случаев новое начало политического цикла по результатам оценки предыдущего, но иногда может быть сворачиванием политического курса или отмена решения. Соответственно, основным содержанием следующего этапа политического цикла – оценка и завершение политики – является в большей степени оценка, чем завершение. На этапе реализации проводится конт­ роль государственной политики, т. е. система действий и про­ цедур, необходимых для оценки степени достижения установленных целей политики, предотвращения незапланированного расходования ресурсов, выявления отклонений от плана действий или принципов эффективности. Основным инструментом в данном случае является мониторинг политики – система комплексного наблюдения за ходом реализации политики и оперативного реагирования на отклонения от заданных параметров.

Оценка государственной политики – завершающий этап поли-

тического процесса, на котором с использованием различных методов анализируются результаты и последствия внедренных мероприятий политики.

Существует несколько характеристик оценки государственной политики.

1.Оценка может проводиться на любом этапе политического цикла, а не только при его завершении.

2.Существуют разнообразные предметы оценки. Для различных целей оцениваются: обоснованность использования инструментов реализации политики, альтернативные издержки принятого решения, несколько видов результатов (непосредственный результат и конечные эффекты), первоначальные вложения и использование ресурсов, характеристики процесса

ивыполнение процедур, деятельность отдельных исполнителей

ит. п.

3.Оценка результатов государственной политики значительно труднее оценки результатов управления в коммерческой сфере. Например, конечные эффекты политики бывает трудно отделить от результатов саморегулирования общества, так как

66

интерпретация результатов оценки осложнена наличием различий во взглядах и ценностях, а также наличием интересов оценивающих.

4.Оценка может проводиться разными субъектами, и результаты ее могут вследствие этого различаться. Оценивать политику могутнаучно-исследовательскиеорганизации,административные структуры (в том числе сами исполнители политики), политические игроки (включая негосударственных участников).

5.Объективной оценке препятствуют размытые цели государственной политики, но эти цели иногда формулируются размыто из политических соображений.

Г л а в а 3

ИНСТРУМЕНТЫ И ТЕХНОЛОГИИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

3.1. Административные процессы

ворганах исполнительной власти

Вобщем виде любой управленческий процесс представляет собой устойчивую, целенаправленную совокупность взаимосвязанных видов деятельности, которая по определенной технологии преобразует некоторые входные параметры в выходные, при этом выходные параметры представляют ценность для потребителя.

Важнейшими составляющими управленческого процесса являются:

– технологии процесса (порядок действий по преобразованию входных параметров в выходные);

– владелец процесса (лицо, ответственное за процесс, которое может распоряжаться ресурсами процесса и имеет в отношении процесса ряд прав);

– ресурсы процесса (информация и материальные средства, которые распределяются владельцем процесса при его планировании);

67

–система показателей процесса (показатели, по которым можнооценитьэффективностьтеченияпроцессаиудовлетворенность потребителей выходов процесса);

–управление процессом.

Идентификация управленческих процессов в государственном органе производится всегда с опорой на цели его функционирования,системапроцессовдолжнабытьнаправленанаихдостижение и реализацию стратегии органа власти. Аналогично оценивается эффективность функционирования процесса, индивидуальный процесс не может быть эффективен, если он не вносит вклад в достижение общей цели.

Можновыделитьтриуровняуправленческихпроцессоввприменениикорганизационнойструктуреоргановгосударственнойвласти:

1)управленческие процессы высшего уровня (планирование, осуществление, мониторинг государственной политики);

2)управленческие процессы на уровне структурных подразделений (департаментов, отделов) органа власти;

3)управленческие процессы на уровне отдельных должностей. Управленческий процесс всегда имеет какой-либо результат,

т. е. фактический выходной продукт (документ, услуга), получаемый при завершении выполнения процесса либо внутри государственного органа (другим подразделением или должностным лицом), либо вне его (гражданами, организациями).

При адаптации понятия «управленческий процесс» к компетенции и полномочиям исполнительных органов государственной власти появляется понятие «административный процесс». Административныйпроцесс–действиеилисовокупностьдействий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий, в том числе на основании закона, иного правового акта, обычая или усмотрения должностного лица10.

10  КупряшинГ.Л. Основыгосударственногоимуниципальногоуправления: учебникдлявузов/Г.Л.Купряшин.3-еизд.,перераб.идоп.М.:Юрайт,2022. 574 с.

68

Ключевым вопросом при идентификации административных процессов в органах власти является соотношение понятий полномочий, функций и процессов. Если полномочия представляют собой юридическое нормативное измерение работы органов государственной власти, то государственные функции и процессы – управленческое измерение. При этом функция ориентируется на задачу деятельности органа, а процесс – на способ решения задачи.

Административные процессы осуществляются органами власти либо для непосредственного исполнения государственной функции,либовкачествеобеспечительнойдеятельностипоихисполнению. Для исполнения отдельной государственной функции может быть необходимо проведение нескольких административных процессов, на ее исполнение может быть направлен один административный процесс, также один процесс может включаться в реализацию нескольких функций.

Административныйпроцесссостоитизрядаадминистративных процедур.Административная процедура – установленный порядок деятельности органов публичного управления по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел, определяющая основания, стадии, формы, сроки и последовательность совершаемых действий. Административная процедура состоит из процедурных правил (применение норм); набора действий и актов, совершаемых уполномоченным субъектом в пределах своей компетенции; стадий и последовательности юридически значимых действий; временной характеристики (сроки, продолжительность, периодичность)11.

Виды административных процедур можно классифицировать по двум признакам.

1. По области применения – внешние и внутренние про­ цедуры. Внешние обеспечивают взаимосвязь государств с обществом (например, государственные услуги, правоприменение,

11  Купряшин Г. Л. Основы государственного и муниципального управления : учебникдлявузов/Г.Л.Купряшин.3-еизд.,перераб.идоп.М.:Юрайт,2022. 574 с.

69

общественный контроль); внутренние – деятельность государственного аппарата.

2. По сфере государственного управления: организационные, нормотворческие, информационные, организационно-техни- ческие действия, административно-управленческие процедуры, осуществление юридически значимых действий, контрольно-над- зорные, рассмотрение заявлений, юрисдикционные процедуры, процедуры для чрезвычайных ситуаций и особых правовых режимов, процедуры координации и взаимодействия, разрешительные процедуры, охрана общественного порядка и обеспечение безопасности.

Важным направлением повышения эффективности государственного управления является выявление, упорядочение и регламентацияадминистративныхпроцедурипроцессов,способствую­ щая упрощению процессов, исключению избыточных процедур, уменьшению их числа и созданию основы для оценки деятельности. Регламентация процедур и процессов заключается в первую очередь в разработке административных регламентов.

Административный регламент – нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки и последовательность административных процедур и административных действий органа, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также с другими органами и организациями, физическими или юридическими лицами при исполнении государственной функции (или предоставлении государственной услуги).

Административный регламент выполняет следующие основные функции:

–интегрирует комплекс правовых норм, относящийся к конкретной административной процедуре;

–устанавливает стандарт предоставления государственной услуги или выполнения государственной функции, сокращая дискреционные полномочия исполнителей;

–определяет порядок исполнения полномочий, а также порядок контроля их исполнения;

70