Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом. Учебное пособие

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

исвобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц (п. 3 ст. 4. ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Жалоба — просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (п. 4 ст. 4. ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

На практике обычно понятие «ходатайство» употребляется, когда, например, к суду адресована какая то конкретная просьба, понятие «заявление» юристы чаще употребляют для обозначения любого, более общего прошения к должностному лицу органа публичной власти или к суду, в том числе с ходатайством.

Скорее всего, «ходатайство» по Модельному закону и «предложение» по ФЗ № 59 предполагаются как тождественные термины, хотя данный факт не бесспорен.

Резюмируя положения о правовой природе, сущности и содержании административно-правовых отношений1 в сфере досудебного (внесудебного) порядка рассмотрения обращений, хочется отметить, что порядок рассмотрения обращений распространяется в том числе на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан

илиц без гражданства. Все инструкции разработаны в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Ответственность за обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений возлагается на руководителя административно-публичного органа.

Административно-правовые отношения, возникающие в сфере судебного порядка рассмотрения обращений, имеют определенные особенности. Во-первых, имеются внепроцессуальные и процессуальные обращения.

1 Если обратиться к положениям теории права, то структура административноправовых отношений раскрывается как совокупность элементов административноправовых отношений, имеющих самостоятельное юридическое значение. Как правило, наличие элементов среди ученых всегда вызывает дискуссию, поскольку одни совокупность определяют в сокращенном виде (субъекты, объект, содержание (права, обязанности, ответственность)), другие прибегают к расширительному толкованию и выделяют, например, цель, задачи, содержание (права, гарантии, законные интересы, обязанности, ответственность), пределы и другое. См. подробнее: Федорова Т. В. Особенности административных правоотношений, возникающих в сфере рассмотрения обращений граждан. 2016. URL: СПС «Гарант».

31

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

Во-вторых, есть обязательное требование: конверты к поступившим письмам сохраняются. В-третьих, отказ в приеме обращений недопустим.

Так, создание, подготовка и размещение информации о внепроцессуальных обращениях осуществляется в соответствии с Порядком размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о внепроцессуальных обращениях, утвержденным приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 11 декабря 2013 г. № 241. Информация о внепроцессуальных обращениях регистрируется в журнале учета внепроцессуальных обращений (форма № 86)1.

В свою очередь, решая вопрос о принятии соответствующего обращения к производству, арбитражный суд устанавливает, соответствует ли оно формальным требованиям, предъявляемым Кодексом к его форме и содержанию (ст. 125, 126 АПК РФ). В связи с этим судья осуществляет предварительную проверку сведений, содержащихся в обращении, в том числе проверяет, подписано ли данное обращение и принадлежит ли подпись уполномоченному лицу. В случае несоблюдения установленных требований подлежат применению положения ч. 2 ст. 127, ч. 1 ст. 128 АПК РФ2.

Поскольку Кодексом не предусматривается подача в электронном виде заявления об обеспечении иска, заявления об обеспечении имущественных интересов (ст. 92, 99), ходатайства о приостановлении исполнения судебных актов (ст. 283, 298), то такое заявление (ходатайство) может быть подано в суд только на бумажном носителе. Ходатайство об обеспечении иска, изложенное в исковом заявлении, поданном в соответствии с ч. 1 ст. 125 АПК РФ посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, считается не поданным в арбитражный суд, при этом в определении о принятии искового заявления (заявления) указывается, что такое ходатайство может быть подано лишь на бумажном носителе3.

Начальник отдела делопроизводства в судебном органе ведет централизованный учет письменных заявлений, жалоб и предложений граждан по вопросам организации и обеспечения деятельности суда и на действия судей, не связанные с рассмотрением конкретных дел4.

1 Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 09.10.2014 № 219 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в военных судах».

2 Постановление Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 № 100 (ред. от 11.07.2014) «Об утверждении­ Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)».

3 Там же.

4 Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 09.10.2014 № 219 «Об утверждении Инструкции по делопроизводству в военных судах».

32

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

Большое количество административных дел возникает в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. Так, в результате формально закрепленных в законе административных процедур по оказанию (предоставлению) государственных услуг, представляющих собой систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здраво­ охранения, социальной защиты населения1, формируется индивидуальное административное дело, отправной точкой которого является заявление частного лица, а не волеизъявление публичного органа.

Ещё одним способом внесудебного разрешения спора является обращение к нотариусу.

Нотариус — должностное лицо, которое уполномочено совершать юридически значимые действия от имени государства в рамках администра- тивно-охранительной деятельности.

Нотариусов при выполнении их деятельности (в самом широком смысле) можно отнести к правоохранительным субъектам: путём совершения нотариальных действий охраняются права и интересы граждан

июридических лиц. Однако не вся нотариальная деятельность может быть отнесена к процедурам внесудебного разрешения споров. Так, следует обратить внимание на то обстоятельство, что нотариус не может разрешать спор о праве, но способствует реализации бесспорных требований (можно провести аналогию с судебным приказом).

Действия нотариуса могут быть обжалованы как должником, так

ивзыскателем в судебном порядке путем подачи жалобы в форме заявления в районный суд по месту нахождения нотариуса.

Как можно заметить, формы внесудебного урегулирования могут отличаться довольно значительно: по закреплению (или отсутствию такового) в нормативных правовых актах, по субъектному составу,

1 См. об этом: Трофимова И. А. Административные процедуры в сфере экономической деятельности: Учебное пособие. М.: РГУП, 2020. С. 46.

33

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

волеизъявлению сторон, проводимой процедуре урегулирования при использовании конкретного вида внесудебного урегулирования. Вряд ли можно оспорить вывод о том, что внесудебные способы урегулирования споров должны чаще избираться сторонами, их закрепление и развитие должно поддерживаться государством в том числе. Учитывая количество обращений в российские суды в развитии до- и внесудебного урегулирования споров, внедрение в судебный процесс внесудебных способов разрешения споров в настоящее время звучит особенно актуально.

Обладает спецификой внесудебный порядок разрешения такого административного дела, как лицензионный. Согласно ст. 16 Федерального закона от 04.05.2011 № 99 ФЗ1, формирование и хранение лицензионного дела осуществляются лицензирующим органом в соответствии с законодательством Российской Федерации. Решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа.

В силу положений ст. 14 Федерального закона от 04.05.2011 № 99 ФЗ

решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа может быть обжаловано соискателем лицензии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (то есть как в судебном, так и внесудебном порядке. — Примечание автора).

Индивидуальное административное дело возникает в силу потребности частных лиц в осуществлении предпринимательской деятельности, исходя из текста Федерального закона от 08.08.2001 № 129 ФЗ2. Так, государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей законодатель раскрывает как акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 1). Заявительный порядок обращения о государственной регистрации в качестве юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязательно в дальнейшем сопровождается оформлением регистрационного административного дела.

1 Федеральный закон от 04.05.2011 № 99 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

2 Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 129 ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

34

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

Широкий по содержанию спектр административных дел возникает в ходе реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: регулирует отношения в области организации

иосуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно этому закону плановые проверки проводятся специальными должностными лицами не чаще чем один раз в 3 года (ст. 9). Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Таким образом, в отношении каждого хозяйствующего субъекта формируется административное индивидуальное дело по факту принятия решения о проведении проверки.

Оценка результатов проверок, проводимых публичной администрацией в ходе государственного контроля и надзора, включает, в частности, принятие административно-принудительных мер пресекатель- но-восстановительного характера в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя по фактам выявленных нарушений обязательных требований.

Вслучае обнаружения в действиях (бездействии) проверяемого юридического лица или индивидуального предпринимателя события административного правонарушения, уполномоченным контроль- но-надзорным органом (должностным лицом) публичной администрации возбуждается дело об административном правонарушении

иприменяется комплекс мер пресекательно-наказательного характера в рамках производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемый как судебными, так и внесудебными органами.

Внесудебный порядок разрешения административных дел широко распространен при производстве по делам об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях — одна из форм административного процесса, основной

35

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

чертой которого, позволяющей провести грань между ним и гражданским и уголовным процессом, является его преимущественно внесудебный порядок.

Производство по делам об административных правонарушениях оснащено процессуальными нормами, по характеру которых можно судить о его организационной структуре. Имеется в виду совокупность последовательно осуществляемых процессуальных действий, совершаемых в интересах эффективного достижения тех задач, которые поставлены перед ним КоАП РФ. Соответственно можно выделить определенные стадии производства, каждая из которых имеет свое процессуальное назначение, закрепленное в нормах КоАП РФ. В них, как в этапах данного вида административно-процессуальной деятельности, фактически проявляется собственно производство.

Всилу специфики административного деликтного законодательства у органов административной юрисдикции, в том числе и у судов, общие материальные и процессуальные нормы, за исключением некоторых процессуальных аспектов деятельности арбитражных судей. Данный факт предполагает тесное взаимодействие всех юрисдикционных органов с исключением разнородности административной практики.

Врамках осуществления процессуальной деятельности согласно КоАП РФ у должностных лиц органов административной юрисдикции возникает достаточно много проблем, разрешить которые возможно путем распространения правил КАС РФ на все категории административных дел, рассматриваемых судьями1. Так, решение по делу об административном правонарушении выносится от лица конкретного судьи, поскольку в тексте КоАП РФ ничего не говорится об этом элементе вводной части постановления по делу. В других процессуальных актах РФ решение выносится от имени Российской Федерации.

Краеугольным камнем остается вопрос о статусе участника производства по делам об административных правонарушениях2. В 25 главе КоАП РФ такого участника нет. В силу разъяснений Пленума Верховного Суда РФ должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, а также органы и должностные лица, вынесшие постановление

1 Согласно теории административного права, одним из видов административных дел является дело об административном правонарушении.

2 См. подробнее: Казина Т. В. Участники производства по делам об административных правонарушениях / В сб.: Актуальные проблемы совершенствования законодательства об административной ответственности. М.: РАП, 2013.

36

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

по делу об административном правонарушении, не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях1.

Многочисленные обращения граждан по факту решения вопроса о необходимости и важности протокола о рассмотрении дела заставили правоприменителей по иному подойти к решению возникшей правовой ситуации.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 402 были внесены изменения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5, в частности, п. 9 дополнен абз. 3 и 4:

«Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе заявить ходатайство о ведении протокола, которое подлежит обязательному рассмотрению на основании части 1 статьи 24.4 КоАП РФ. Отказ в удовлетворении такого ходатайства в силу части 2 статьи 24.4 и статьи 29.12 КоАП РФ оформляется мотивированным определением».

Благодаря этой правке участники производства получили право решать вопрос о ведении протокола судебного заседания. Вместе с тем в КоАП РФ отсутствуют процессуальные правила о фиксации событий, происходящих в ходе судебного разбирательства3.

С 2002 г. — с момента введения КоАП РФ в действие оставался неопределенным вопрос оформления доверенности по правилам ст. 25.5, посвященной правовому статусу защитника и представителя. И если про полномочия адвоката по процедуре все было понятно, и органы административной юрисдикции требовали ордер, выданный соответствующим адвокатским образованием, то как должны быть удостоверены полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, каждый правоприменитель истолковывал по своему.

В тексте статьи имеется следующее указание: «полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом». В первую очередь под этим понималась нотариально удостоверенная доверенность, причем вне зависимости

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

2 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2013 № 40 «О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

3 См. подробнее: Казина Т. В. Правовые позиции Верховного Суда РФ при разрешении дел об административных правонарушениях // Гражданин и право. 2017. № 10. С. 34–47.

37

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

от имени юридического либо физического лица. И только единицы судей под «доверенностью, оформленной в соответствии с законом» понимали возможность фиксации в протоколе судебного заседания озвученное доверителем желание на представление его интересов другому лицу.

Разнородную практику применения ст. 25.5 КоАП РФ прекратил Верховный Суд РФ, рассмотрев на Пленуме некоторые правовые вопросы по делам об административных правонарушениях. Так, п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 был дополнен следующим содержанием: «При применении части 3 статьи 25.5 КоАП РФ необходимо учитывать, что, поскольку КоАП РФ не регулирует вопрос о том, каким образом должны быть оформлены полномочия защитника и представителя на участие в деле об административном правонарушении, данный вопрос должен быть решен применительно к общим положениям частей 2 и 3 статьи 53 ГПК РФ, в которых закреплен порядок оформления полномочий представителя».

Таким образом, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, либо потерпевший в соответствии с ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ в судебном заседании заявит ходатайство о привлечении защитника или представителя к участию в деле об административном правонарушении, то такой защитник или представитель должен быть допущен к участию в деле об административном правонарушении без представления соответствующей доверенности1.

Не менее актуальной является проблема совещательной комнаты

для судей по итогам рассмотрения дела об административном правонарушении. В КоАП РФ указания на данное процессуальное действие не имеется.

В данный период сложилось два подхода по этому вопросу. Согласно первому решение выносится немедленно по итогам рассмотрения дела. Так, Ленинский районный суд г. Красноярска2, рассматривая жалобу представителя ОАО «Рога и копыта» Иванова И. И. на постановление мирового судьи судебного участка № I г. от 22 июня 2010 г. по делу об административном правонарушении, установил, что по завершении рассмотрения дела Иванов. И. И. обратился к судье с заявлением о выдаче копии постановления по делу, однако

1 См.: Федорова Т. В. О некоторых актуальных вопросах в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции// Административное право и процесс. 2018. № 2. С. 51–57.

2 Такая же позиция и у судов Хакасии. См., например: Постановление Верховного Суда Республики Хакасия от 02 мая 2017 г. по делу № 4А-107/2017.

38

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

на это судьей было сказано, что судья удаляется в совещательную комнату, по выходу из которой будет вручена копия постановления. Данный факт явился формальным основанием для отмены вынесенного решения1.

Согласно другому подходу судьи для вынесения постановления по делу должны удаляться в совещательную комнату. Именно это отражено в п. 15 Методических рекомендаций по отдельным вопросам применения Кодекса РФ об административных правонарушениях2, где Пермский областной суд разъяснил: постановление по делу выносится в совещательной комнате и существующая судебная практика данного субъекта доказывает позицию областного суда, и судьи для вынесения постановления по делу удаляются в совещательную комнату. Данная позиция способствует эффективному отправлению правосудия и вынесению законных и обоснованных судебных актов.

На мой взгляд, несмотря на разные взгляды ученых и правоприменителей о совещательной комнате, в рамках не только административного процесса, но и уголовного, гражданского, более эффективной является позиция, не предоставляющая судье возможность удаления в совещательную комнату, а скорее обязывающая судью удаляться в совещательную комнату и также обязывающая граждан не нарушать таинство совещательной комнаты3. Принятие решения в условиях совещательной комнаты будет способствовать исключению постороннего воздействия на судей при вынесении судебного акта, что является залогом исполнения конституционного требования независимости судей и подчинения их только закону.

Следует помнить, что КоАП РФ не регламентирует действия государственного органа, составившего протокол об административном

1 Аналогичная позиция и у Московского городского суда. См., например: Постановление Заместителя председателя Московского городского суда Базькова Е. М. по делу № 4а-17/17 от 28 марта 2017 г. (в частности, Довод жалобы о том, что судья не удалялся в совещательную комнату для принятия решения не может быть принят во внимание, поскольку нормами КоАП РФ тайна совещательной комнаты не предусмотрена…). URL: https://mos-gorsud.ru (дата обращения: 30.11.2019).

2 Методические рекомендации по отдельным вопросам применения Кодекса РФ об административных правонарушениях: письмо Пермского областного суда от 14 октября 2002 г. № 05-17-1. URL: http://pcrm.ncws-citv.info/docs/sistcmsh/ dok_ocyvxz.htm. (дата обращения: 30.11.2019).

3 См.: Федорова Т. В. Актуальные вопросы правоприменения в производстве по делам об административных правонарушениях / Актуальные проблемы и перспективы развития административного права и процесса: Сб. научных статей. М.: РГУП, 2018. С. 163–173.

39