Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом. Учебное пособие

ГЛАВА 2. Исторические аспекты административного правосудия

2.1. Становление и развитие административного правосудия в Европе

Проблема защиты прав и свобод человека обрела свою реальную сущность еще в Древней Греции и Древнем Риме, которые первые обозначили необходимость исключения произвола властей и заложили основы административной юстиции (административного правосудия. — Примечание автора). Так, в Афинах при вступлении в должность выборное должностное лицо обязательно давало клятву, что гарантирует каждому свободному гражданину его право обратиться к власти с обидой о притеснении.

ВСредние века в Англии1 мировые судьи разрешали дела о конфликтах между жителями и властвующими органами (например, полицией

иналоговиками). В странах Западной Европы еще до Французской революции (примерно с XVI до XVIII в.) существовал порядок разрешения жалоб на действия публичных властей, применяемый общими судами. Позже во Франции институт административной юстиции (административного правосудия) образовался и действует внутри исполнительной власти, а его независимость обеспечивается обособлением данного института от органов управления государства2.

Некоторые страны Западной Европы (Германия, Италия, Испания и др.) позаимствовали опыт Франции по созданию административных судов3.

ВГермании ветвь административного правосудия зародилась в связи с созданием в 1819 г. Тайного совета с полномочиями по рассмотрению

1 Этот период в истории Англии ведет летоисчисление с V в., когда был вывод римских войск из провинции Римская Британия и произошло вторжение германцев, а закончился в XVI в.

2 См. подробнее: Хориноев А. О. Об административном правосудии / Материалы научно-практической конференции «Теоретические и практические проблемы административного правосудия». М., 2006. С. 138–144.

3Административный процесс: Учебник / Под ред. М. А. Штатиной. М., 2015.

С.312–328.

41

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия

жалоб и претензий, образцом для которого стал французский Государственный совет, созданный в 1799 г. Наполеоном Бонапартом. После создания Тайного совета в Германии развернулась широкая дискуссия по вопросу: должен ли судебный контроль за управлением осуществляться обычными судами или его должны осуществлять специально созданные административные суды. Результатом этой дискуссии стало формирование в Германии во II половине XIX в. трехзвенной административно-судебной инстанции, состоящей из районного, окружного и высшего административных судов. Данная трехзвенная модель, в которой административная юстиция представляет независимую ветвь судебной власти, успешно действует в Германии уже на протяжении более чем полутора сотен лет1.

Теоретическим обоснованием необходимости введения особого вида судопроизводства стало учение о разделении права на частное

ипубличное, известное с древних времен. Развив это учение, прусский юрист — государствовед, профессор Берлинского университета Рихард Гнейст пришел к выводу о недопустимости рассмотрения частноправовых и публично-правовых споров в рамках одной судебной системы, так как при рассмотрении последних суд не только защищает права сторон спора (субъективные права), но и выполняет задачу по поддержанию объективного правопорядка в государстве.

Таким образом, при рассмотрении административных споров обеспечивается функционирование государственного механизма в рамках права. Возможность эффективного обжалования властных актов Гнейст рассматривал в качестве главного атрибута правового государства. Суд, по его мнению, был «пределом» государственной (административной) власти2. С учетом специфики основного объекта защиты — объективных публичных прав, предлагалось создать самостоятельную систему административных судов. Учение Гнейста поддерживали и другие ученые Германии: Кисслинг, Шульце, Корб.

Во Франции существуют две независимые судебные системы: общих

иадминистративных судов. Система административных судов Франции включает административные суды общего права, специализированные административные суды, апелляционные суды и Государственный совет, который выполняет функции высшего административного суда.

1 См.: Безрученков М. В. Административная юстиция в зарубежных странах // Политика, государство и право. 2015. № 2. URL: http://politika.snauka.ru/2015/02/2330 (дата обращения: 11.09.2020).

2 Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Германии. СПб., 1896. С. 45.

42

2.1. Становление и развитие административного правосудия в Европе

Деятельность административных судов осуществляется на основании специального Кодекса административного судопроизводства.

Специальные законы, регламентирующие порядок административного судопроизводства, действуют в Нидерландах, Великобритании и США.

ВВеликобритании длительное время отвергалась сама идея административной юстиции (административного правосудия), поскольку считалось, что существующая система способна разрешить практически любые споры. Однако как только в начале XX в. суды оказались неспособны разрешать огромное количество публичных споров, к 1958 г. был издан Закон

отрибуналах и расследованиях. При этом де-факто уже работали административные трибуналы, подчиненные органам исполнительной власти1.

Закон о трибуналах и расследованиях (1958) обязал административные трибуналы соблюдать принципы естественного правосудия. Процесс их работы в последующем выявил ряд преимуществ перед судами: оперативность, высокий профессионализм, снижение процессуальных затрат и др.

Вдальнейшем в Великобритании был принят Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве (2007), согласно которому административные трибуналы учреждались в данной форме на основе статутов — актов парламента2. За счет статутов деятельность административных трибуналов была упорядочена, многие прошли реорганизацию. Последствием работы парламента явились два новых органа административной юстиции (административного правосудия) Великобритании — Трибунал первого уровня и Высший Трибунал.

Введении Трибунала первого уровня находятся жалобы (апелляции) на решения министерств, ведомств и других административных органов. Компетенция Высшего Трибунала включает дела по жалобам (апелляциям) на решения Трибунала первого уровня. В составе Высшего трибунала созданы такие палаты, как палата по вопросам иммиграции и предоставления убежища, по вопросам налогообложения, по земельным вопросам и др.

Обеспечивает и контролирует деятельность административных трибуналов Служба Судов и трибуналов Ее Величества, учрежденная при министерстве юстиции для реализации цели административного

1 Никифоров М. В. Административная юстиция и право жалобы в России и зарубежных странах. М., 2003.

2См.: Административный процесс: Учебник / Под ред. М. А. Штатиной.

С.328–331.

43

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия

правосудия — для обеспечения эффективной системы защиты прав и свобод граждан.

В составе Высокого суда был учрежден Административный суд, выступающий в качестве надзорной инстанции в отношении решений, принятых нижестоящими судами и административными трибуналами.

Несмотря на достаточное количество реформ в сфере административного правосудия Великобритания сохранила черты англосаксонской системы административной юстиции и ее британской модели.

Особый путь развития административной юстиции (административного правосудия) прошла Финляндия. После того, как Финляндия

в1917 г. стала независимым государством, в стране прошли крупные судебные реформы, итогом которых стала возможность обжалования неправомерности решения, принятого административным органом. В 1996 г. в Финляндии вступил в законную силу Акт об административном судопроизводстве, в силу его положений упростился порядок обжалования решений и действий должностных лиц властвующих субъектов, включая государственных должностных лиц правительства и министерства1.

Акт об административном судопроизводстве Финляндии состоит из 82 статей, в которых описывается процедура рассмотрения административных дел. Данная процедура по сравнению с гражданским судопроизводством является более гибкой, учитывается неравенство участников административного судопроизводства. В этой связи за судом закреплена активная роль, включающая истребование необходимой информации по собственной инициативе. В Финляндии, в отличие от России, производство в административных судах осуществляется

восновном в письменном виде.

Итак, в некоторых странах Европы был реализован тот или иной способ организации внешнего контроля за действиями администрации через систему судебных или квазисудебных органов. В некоторых странах система внешнего контроля была сформирована самостоятельно, в некоторых была заимствована. В любом случае конкретный способ организации судебного либо квазисудебного контроля напрямую связан с историческим развитием конкретного государства, его правовыми

иисторическими традициями.

1 Доклад г-на Пека Халберга, председателя Высшего Административного суда Финляндии / Материалы научно-практической конференции «Теоретические

ипрактические проблемы административного правосудия». М., 2006. С. 22–26.

44

2.2. Формирование теории административного правосудия в России

Подводя итоги, можно сделать вывод, что для развитых стран Запада характерна общая тенденция к специализации административного правосудия и формированию специальной отрасли административнопроцессуального законодательства.

2.2. Формирование теории административного правосудия в России

Вистории развития России органами, наделенными правом судить

ивыносить решения, в том числе и в сфере нарушения общеобязательных правил по управлению областями жизнедеятельности человека, были не только судебные инстанции, но и законодательные (представительные), а также исполнительные органы.

Вчастности, в VII–IX вв. практически не было отдельно созданной судебной власти, и в этот период все споры в сфере управленческой деятельности разрешались лично князем или его приближенными. В дальнейшем население избирало судей, уполномоченных разрешать различные категории дел, однако последней инстанцией в сфере «правосудия» оставался либо царь, либо Боярская Дума. В последующем, благодаря появлению Судебника 1497 г., многие вопросы «правосудия» стали конкретно юрисдикцией суда, однако вмешательство в судебную деятельность продолжалось как со стороны законодателей, так и исполнительной власти. И если подытожить краткий исторический экскурс, связанный со структурой органов, наделенных правом выносить решения по признанию незаконными действий лица, наделенного властью, а также по рассмотрению дел о проступках, нарушающих должный правопорядок, то можно с уверенностью сформировать вывод, что де-факто административное правосудие появилось одновременно с образованием Русского государства.

Так, в Московском государстве принимались меры по гармонизации отношений между властвующими субъектами и подданными по поводу притеснений властью. Население могло подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую Думу1.

Модель института административного правосудия начала формироваться ещё в дореволюционной России, а становление и развитие административной России начинается с реформ 60–70 гг. XIX в.

Вначале 60 х гг. XIX в. члены Государственного Совета пришли к тому, что «чувствуется недостаток в таких местных учреждениях,

1 Хориноев А. О. Указ. соч. С. 138–144.

45

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия

которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства»1.

Идеи административной юстиции (административного правосудия) были восприняты в определенной степени Судебной реформой 1864 г. В каждой российской губернии действовали особые судебно-админис- тративные присутствия, задачей которых было разбирательство по жалобам граждан на земские, городские власти.

При этом губернские присутствия, согласно точке зрения Н. М. Коркунова, были по настоящему передовыми органами административной юстиции (административного правосудия — авторская правка), для которых высшим органом явился Сенат2.

Втечение XVIII в. — первой половины XIX в. административная юстиция развивается с точки зрения лишь надзора за властью, который представляли присутствия и Сенат. Данные органы принимали жалобы на чиновников и осуществляли надзор за их деятельностью.

Врезультате Судебной реформы 1864 г. произошло отделение судебной власти от административной власти. Были созданы земские и городские самоуправления, что повлекло за собой в 70–90 е гг. создание

вкаждой губернии особого судебно-административного присутствия для разбора жалоб граждан на земские, городские и иные местные власти.

Создавалось 10–14 присутствий в каждой губернии, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел (присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промышленному налогу, по воинской повинности и другие). Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава. В состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городского или земского собраний, а также должностные лица, являющиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.

Органом, осуществляющим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат, который являлся высшим органом административной юстиции. В Сенате самую важную роль играл его первый департамент, который ведал административно-судебными делами:

1 Административный процесс в России: Учебно-методическое пособие / А. В. Мартынов, М. Д. Прилуков, Е. В. Ширеева. Н. Новгород, 2018. С. 5, 6.

2 Коркунов Н. М. Русское государственное право. СПб, 1914. Т. 2. С. 388.

46

2.2.Формирование теории административного правосудия в России

1)разрешал пререкания органов власти жалобы между собой; 2) разбирал между гражданами и властью. Сенат осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских учреждений. Каждый гражданин мог обратиться в первый департамент Сената, если его жалоба не была рассмотрена в губернском присутствии смешанного состава или его не удовлетворило решение данного органа. В Сенат подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т. д.

Губернские присутствия смешанного состава трудно было назвать административными судами из за их бюрократического состава, отсутствия публичности и состязательности при рассмотрении жалоб жителей губернии. Да и деятельность Сената как судебно-админист- ративного органа имела немало недостатков, так как было достаточно сложное делопроизводство и архаичное регулирование этой деятельности процессуальными нормами. Рассмотрение дел в Сенате, так же, как и в губернских присутствиях, не базировалось на принципах гласности, публичности и состязательности. Зачастую наблюдалась волокита при разборе дел.

Следует заметить, что в течение последней трети XIX в. — начала XX в. (а именно этот период можно называть временем расцвета адми- нистративно-спорных функций Сената) предпринималось несколько попыток его реформирования. Так, в 1860 г. Главноуправляющий по II отделению Императорской канцелярии и министр юстиции Д. Н. Замятнин подали в Комитет министров доклады о необходимости реформы Сената, в которых указывалось на то, что следует усилить роль Сената именно как органа административной юстиции.

Ксожалению, положения данных докладов не нашли министерского одобрения и не были реализованы. Идея введения в России административных судов вынашивалась и великим русским реформатором П. А. Столыпиным. По его поручению известным ученым-правоведом И. Я. Гурландом в 1908 г. была составлена исследовательская записка. В записке давался обзор зарубежных систем административной юстиции, производилась теоретическая оценка таких категорий, как административный иск, административная неправда и т. п.1

1 Елистратов Л. И. Об утверждении законности в советском строительстве // Советское право. 1992. № 1. С. 130.

47

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия

Восновном предложения о реформировании коснулись уровня губернского управления и предполагали создание специальных су- дебно-административных коллегий, подчинявшихся губернатору. Для рассмотрения административных исков, соединенных с требованиями о взыскании убытков, предлагалось создать особые присутствия при общих судах, в которые входили бы не только судьи, но и представители от местного дворянства, земства и городского самоуправления.

В1909 г. данный проект был отвергнут Советом по делам местного хозяйства и, как следствие, не получил шанса на внесение в Государственную Думу.

После революции, 30 мая 1917 г. Временным правительством был создан закон о создании суда по административным делам. В каждый уезд был назначен административный судья со своим делопроизводством. В губернских городах учреждались административные отделения при окружных судах. Административные судьи рассматривали споры между государственными органами и органами самоуправления, а также общественными организациями. Чуть позднее, в сентябре того же года ведению этих судов были подчинены земельные и продовольственные комитеты. К сожалению, все начинания по созданию административной юстиции (административного правосудия) в тот период были прекращены из за произошедших событий Октябрьской революции и перехода Российской империи к новому укладу государственной власти1.

Воктябре 1917 г. пришел новый порядок власти, при котором институт административной юстиции получил другое определение в системе возникших государственных учреждений. Установление большевиками порядка пролетариата и национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и привели к полному подчинению граждан органами управления. Несмотря на то, что советское государство в своих конституциях провозглашало права гражданина и закрепляло право гражданина на обжалование действий

ирешений своих чиновников, гражданин не рассматривался государством как личность2.

1 См. подробнее: Административный процесс в России: Учебно-методическое пособие / А. В. Мартынов, М. Д. Прилуков, Е. В. Ширеева. С. 15.

2См.: Мартынов А. В. Административный процесс России. Н. Новгород, 2018.

С.7, 8; Административное судопроизводство: Учебное пособие для бакалавриата / Ю. Н. Старилов, С. Н. Махина, О. С. Рогачева. М.: Норма: Инфра-М, 2019. С. 33, 34.

48

2.2.Формирование теории административного правосудия в России

Вто же время обращение гражданина являлось причиной расследования по делу не определенной власти или органа власти, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением.

Например, административный иск применялся лишь в сфере аграрных отношений, а сами административные споры рассматривались не судами, а специальными волостными, уездными и губернскими земельными комиссиями, при этом разбирательство дел основывалось в определенной степени на принципе состязательности1.

Таким образом осуществлялся эффективный контроль над деятельностью аппарата.

В1919 г. Декретом Совета народных комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее Декрет СНК РСФСР), а в 1925 г. Постановлением Президиума Центральной избирательной комиссии Союза Советских Социалистических Республик (далее ЦИК СССР) был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы

соружием по религиозным убеждениям. В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов.

Впериод с 20 х по 50 е гг. ХХ в. институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органам: министерствами, ведомствами, административными учреждениями и предприятиями, а зачастую и вообще партийными комитетами2.

ВСоветской России функционировали различные квазисудебные органы специальной компетенции: страховые советы, жилищные комиссии, примирительные камеры, третейские суды и залоговые комиссии. Указанные органы различались по своей структуре, организационной подчиненности и при рассмотрении споров руководствовались различными процессуальными правилами. Наиболее близкими к административным судам были земельные комиссии, поскольку рассмотрение дел в них происходило на состязательных началах, но с предоставлением жалобщику дополнительной защиты.

1 Кобалевский В. Л. Административная юстиция в положительном советском праве // Вестник советской юстиции. 1923. № 8. С. 5.

2См. подробнее: Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы

втеории и в законодательстве. М., 1925. С. 35–38.

49

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия

Принцип состязательности сторон обеспечил начало активной деятельности по законодательному регулированию процесса разрешения административных дел именно судами.

Проект Положения о Верховном административном суде и об областных и губернских административных судах республики предполагал создание двухуровневой системы административных судов — Верховный административный суд на уровне РСФСР, а также областные и губернские суды на нижнем уровне.

Институт советского права внес предложение об учреждении Верховного административного суда, областных и губернских административных судов, в целях ограждения революционной законности, обеспечения правильного и согласованного функционирования государственных учреждений и защиты прав граждан. Однако предложение об учреждении административного суда реализовано не было. Видимо, причина заключалась в том, что в то время суд рассматривался, прежде всего, как орган защиты от посягательства на Советское государство. Его роль как гаранта ответственности государства перед гражданами фактически отвергалась, в связи с чем разбирательство жалоб на неправомерные действия чиновников возлагалось на административные органы1.

Проект Положения наделял административные суды полномочием рассматривать иски против государственных учреждений РСФСР и в случае установления нарушения отменять акты управления, требовать прекращения противоправных действий. Могли быть обжалованы все акты управленческого характера, за исключением постановлений Съезда Советов, ВЦИК2, СНК3. Также предметом рассмотрения административных судов могли быть «вертикальные» и «горизонтальные» административные споры, возникающие между органами Советской власти. Основанием для возбуждения спора, что примечательно, был административный иск.

Данный проект не предусматривал создание административных судов в рамках судебной ветви власти. Административные суды

1 См. подробнее: Загряцков М. Д. Указ. соч.

2 Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов рабочих и солдатских депутатов (ВЦИК) (июнь — ноябрь 1917) — постоянный орган, сформированный I Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов (проходившим с 3 (16) июня по 24 июня (7 июля) 1917 года в Петрограде).

3 Совет народных комиссаров (аббр.: совнарком, СНК) — наименование правительства в Советской России, СССР и республиках Союза ССР, использовавшееся в период c 27 октября 1917 по 1946 г.

50