Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом. Учебное пособие

1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства

К участию в деле об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости привлекается государственный орган или орган местного самоуправления, утвердившие результаты определения кадастровой стоимости, а также государственный орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке. Суд вправе рассмотреть вопрос о привлечении к участию в административном деле иных лиц, чьи права могут быть затронуты принятым решением.

Кроме того, с учетом позиции Верховного Суда РФ, выраженной

вОпределении от 17.12.2014 по делу № 91 АПГ14-41, ФГБУ «Федеральная кадастровая палата Росреестра» и подведомственные ему филиалы признаны ненадлежащими ответчиками, как и ненадлежащими заинтересованными лицами по делам об оспаривании кадастровой стоимости объектов недвижимости.

Для предупреждения совершения лицами, освобожденными из мест лишения свободы, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия, в целях защиты государственных и общественных интересов в соответствии с Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. № 64 ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»

вотношении указанных лиц судом может быть установлен административный надзор.

Административные дела об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, о частичной отмене или дополнении установленных административных ограничений рассматриваются районными судами в порядке гл. 29 КАС РФ.

Правовые позиции по вопросам применения законодательства об административном надзоре содержатся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (ранее — в постановлении от 27 июня 2013 г. № 22)2.

Так, административное ограничение не является наказанием за совершение преступления и (или) правонарушения, а представляет собой

1 Определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.12.2014 по делу № 91 АПГ14-4.

2 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»// Источник доступа: СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения: 14.10.2020.

21

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

меру, направленную на предотвращение повторного совершения преступлений и (или) иных правонарушений лицами, имеющими судимость за определенные виды преступлений, предусмотренные Законом, посредством осуществления административного надзора.

Дела об установлении административного надзора за лицами, осво­ бодившимися из мест лишения свободы, а также о продлении, досрочном прекращении административного надзора, о дополнении или частичной отмене ранее установленных поднадзорным лицам административных ограничений рассматриваются судом по месту жительства или пребывания таких лиц.

Сроки подачи административных исковых заявлений об установлении административного надзора установлены ст. 270 КАС РФ.

В силу ч. 7 ст. 270 КАС РФ административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным федеральным законом, в отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, подается администрацией исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы.

Административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным федеральным законом, в отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене не отбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы подается органом внутренних дел не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным наказания в виде ограничения свободы (ч. 8 ст. 270 КАС РФ).

При этом несоблюдение указанных в ч. 7 и 8 ст. 270 КАС РФ сроков не влечет за собой возвращения или отказа в принятии административного искового заявления об установлении административного надзора, а также не является основанием для отказа в его удовлетворении.

Административное исковое заявление об административном надзоре и приложенные к нему документы должны отвечать требованиям ст. 271 КАС РФ («Содержание административного искового заявления, связанного с административным надзором, и прилагаемые к нему документы»), а также ст. 125 КАС РФ («Форма и содержание административного искового заявления») и 126 КАС РФ («Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению»).

После принятия административного искового заявления суд истребует необходимые документы и материалы, а в случаях признания необходимым обязательного участия в судебном заседании лица,

22

1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства

вотношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, также возлагает на исправительное учреждение или орган внутренних дел, которыми подано административное исковое заявление, обязанность обеспечить участие в судебном заседании этого лица.

Таким образом, законодатель обязывает незамедлительно принять административное исковое заявление к производству суда, за исключением неподсудности дела данному суду. Отсутствие каких — либо сведений в заявлении, документов, материалов не должно являться препятствием для незамедлительного принятия заявления к производству суда. Недостатки административного искового заявления могут быть устранены в процессе подготовки дела к судебному разбирательству.

Впункте 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. № 15 прямо указано: административное исковое заявление, связанное с административным надзором, не может быть оставлено без движения. Недостатки указанного административного искового заявления могут быть устранены

впроцессе подготовки дела к судебному разбирательству.

Вместе с тем при наличии предусмотренных законом оснований административное исковое заявление может быть возвращено либо в его принятии может быть отказано (ч. 1 ст. 128, п. 2–6, 8 ч. 1 ст. 129 КАС РФ).

Так, в силу ч. 2 ст. 271 КАС РФ административное исковое заявление исправительного учреждения или органа внутренних дел должно быть подписано его начальником или руководителем, иным уполномоченным лицом либо представителем.

Поскольку дела об установлении административного надзора отнесены к делам, связанным с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, постольку процессуальным законом установлены сокращенные сроки принятия и рассмотрения административного искового заявления, связанного с административным надзором.

Административные дела, связанные с административным надзором, подлежат рассмотрению в течение 10 дней со дня поступления административного искового заявления в суд. Административные дела об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание, должны быть разрешены не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы (ч. 7 ст. 272 КАС РФ).

23

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

В целях определения соотношения и взаимосвязи административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел необходимо разобраться в порядке формирования такого административного дела, как дело об административном правонарушении, исходя из теоретического подхода к классификации административных дел.

Внесудебный механизм реализуется органами исполнительной власти, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Деятельность органов исполнительной власти характеризуется сочетанием исполнительных и квазисудебных функций. Так, исполнительная функция проявляется в реализации закона, а квазисудебная — в праве привлекать нарушителей к административной ответственности в порядке внесудебного производства, а также рассматривать

ипринимать решение по жалобе на отдельные действия должностных лиц. Такое производство de facto является квазисудебной деятельностью органов исполнительной власти.

Возложение юрисдикционных функций на органы исполнительной власти обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, органы исполнительной власти реализуют контрольные и надзорные функции в той или иной сфере общественной жизни. Эти органы в лице своих сотрудников обладают необходимой совокупностью знаний, позволяющей квалифицированно принимать решение по существу рассматриваемого дела. Таким образом, органы исполнительной власти выступают в роли посредника между гражданами, юридическими лицами

игосударством не только в отношениях, связанных с реализацией прав или исполнением обязанностей, но и в отношениях, связанных с совершением ими административных правонарушений.

Органы исполнительной власти единовременно организуют исполнение положений закона, осуществляют необходимый контроль

ипри этом наделены правом привлечения нарушителей к ответственности. Именно здесь пересекаются властное усмотрение и приоритет прав и свобод человека и гражданина. Между тем, применение административного принуждения требует адекватных процессуальных форм, обусловленных спецификой материально-правовых отношений. Поэтому законодательство в области определения процедуры рассмотрения

24

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

иразрешения публично-правовых споров и процедуры привлечения к административной ответственности является серьезным орудием в руках государства и должно отражать наиболее прогрессивные и гуманные правовые тенденции, сочетая интересы государства и гражданина. Разумное сочетание прав и свобод гражданина (равно как и предпринимателей и юридических лиц) и властных полномочий государственных органов должно быть основой их отношений.

Поскольку дела об административных правонарушениях рассматриваются как в судебном, так и в несудебном порядке, постольку необходимо обратиться к научным изысканиям относительно квазиправосудия, административного правосудия и административной юрисдикции.

Согласно существующей парадигме, появившейся в результате становления в России правового государства1, более широким понятием, чем административное правосудие, является административная юрисдикция. Так, по мнению А. Б. Зеленцова, административная юрисдикция определяется как разбирательство и разрешение судом индивидуальных административных дел в порядке административного судопроизводства (общее правило), а также квазисудебными коллегиальными учреждениями и уполномоченными на юрисдикционную деятельность органами исполнительной власти (должностными лицами), действующими в строго определенных законом правилах (исключение)2. Таким образом, в данном определении проявляется общее и частное в соотношении и взаимосвязи административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел.

Общее для двух понятий заключается в разбирательстве и разрешении индивидуальных административных дел. Частное отражается в разных субъектах, уполномоченных на это разбирательство и разрешение индивидуальных административных дел. Кроме того, для суда

идля квазисудебных органов существуют разные процедуры разрешения административных дел, которые, безусловно, имеют общие точки соприкосновения, например, в сфере доказательственной деятельности, стадийности разбирательства и другое.

Разберем по порядку содержание каждой из обозначенных дефиниций с целью отражения граней соотношения и взаимосвязи

1 Правовым государством может быть названа такая организация власти в стране, которая основана на верховенстве гуманного и справедливого закона, действует строго в определённых законом границах, обеспечивает права и свободы своих граждан. См., например: Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012.

2 Зеленцов А. Б. Указ. соч. С. 560–562.

25

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел.

В теории административное правосудие охватывает судебную деятельность не только по рассмотрению дел из публичных правоотношений, но и по рассмотрению дел об административных правонарушениях, что в полной мере позволит сказать о единстве административного судопроизводства.

Наиболее широкое понимание правосудия — философско-феноме- нологическое, где осуществление правосудия представляют в виде исполняемого ритуала (акта, действа), направленного на приобретение законной силы случая применения права при разрешении каких либо споров. Вынесенное решение само может приобрести силу закона, равную применённой правовой норме (судебный прецедент).

Ряд авторов, например, Ю. Н. Старилов, С. Н. Манохина и О. С. Рогачева, отмечают равнозначность терминов «административное правосудие» и «административное судопроизводство», равно как и понятия административных дел с понятием публично-правовых споров1.

Досудебное разрешение споров имеет место и регламентируется во многих отраслях права, но в целом досудебная процедура урегулирования спора относится к урегулированию споров между органами исполнительной власти различных уровней, т. е. так или иначе относится к сфере административной юрисдикции.

Внесудебные процедуры разрешения административных дел и урегулирования споров возникли как альтернатива судебному разбирательству.

Альтернативное разрешение споров — это такое разрешение споров, которое противопоставлено рассмотрению их государственным судом, т. е. внесудебное разрешение публично-правовых споров.

В альтернативности проявляется наиболее значимое соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел. Причем право выбора альтернативы принадлежит лицу, чьи права нарушены (ущемлены) публичным органом или его должностным лицом. Об этом говорит и правоприменительная практика.

Например, в п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ предусмотрен именно альтернативный путь обжалования постановления по делу об административном

1 Старилов Ю. Н., Махина С. Н., Рогачева О. С. Административное судопроизводство. М., 2019. С. 13.

26

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

правонарушении, вынесенного должностным лицом. Мнение о том, что для обжалования постановления по делу об административном правонарушении необходимо сначала обратиться с жалобой к вышестоящему лицу и в вышестоящий орган, а только потом в суд, — ошибочно. Жалобу можно направлять по выбору или сразу в суд, или в вышестоящий орган/вышестоящему лицу1.

Далее общим в административном судопроизводстве и внесудебном разрешении административных дел являются формы защиты права, изложенные в гражданском законодательстве.

Форма защиты права — определяемая законом деятельность компетентных органов по защите права, т. е. по установлению фактических обстоятельств, применению к ним норм права, определению способа защиты права, вынесению решения и осуществлению контроля за его исполнением2.

Условно все формы защиты права можно подразделить на 2 группы: внесудебная и судебная группы форм (исходя из положений ст. 11,

12ГК РФ).

Осущности и содержании административного судопроизводства имеются размышления в предыдущих параграфах, а для сферы внесудебного разрешения административных дел необходимо обозначить формы защиты нарушенного или ущемленного права.

Охарактеризуем некоторые урегулированные законодательно внесудебные формы разрешения споров и проведем их сравнительную характеристику.

Для начала рассмотрим административный порядок защиты гражданских прав. Согласно п. 2 ст. 11 ГК РФ, защита гражданских прав

впорядке обращения к административной процедуре осуществляется

вслучаях, предусмотренных законом (например, признание патента недействительным по основаниям, предусмотренным ст. 1398 ГК РФ, может осуществляться путем подачи возражения/заявления в соответствующий исполнительный орган государственной власти).

В некоторых случаях административная процедура является обязательной до обращения к судебной защите гражданских прав, в частности,

1 См.: Информационное письмо Верховного Суда РФ от 20 августа 2003 г. № 1536-7/ общ.; Определение Московского городского суда от 16.11.2016 по делу № 7-14132/2016.

2Гражданский процесс: Учебник / В. В. Аргунов, Е. А. Борисова, Н. С. Бочарова

идр.; под ред. М. К. Треушникова. М., 2014. С. 27.

27

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

по некоторым земельным спорам. Административная процедура осуществляется уполномоченными на то органами исполнительной власти Российской Федерации или её субъекта. Исследователи относят административный порядок защиты гражданских прав в РФ к испанской модели, при которой «реализация административного порядка защиты осуществляется органами, входящими в систему исполнительной власти и не образующими иерархически выстроенную структуру административной юстиции»1.

Врамках конкретной административной процедуры по обращению любого субъекта права формируется индивидуальное административное дело.

Вперечне административных процедур ученые отражают следующие: регистрация, лицензирование, обращения граждан, контроль, надзор, государственно-поощрительные, подготовка и принятие актов управления. Данный перечень не является закрытым, в связи с чем административисты при анализе проблем административных процедур указывают как узкий спектр процедур, так и расширительный.

Например, Н. Ф. Попова административные процедуры классифицирует на следующие виды: 1) регистрационно-учетные; 2) ли- цензионно-разрешительные; 3) правопредоставительные; 4) госу- дарственно-экзаменационные; 5) экспертно-удостоверительные;

6)государственно-обеспечительные (по выполнению обязанностей граждан по уплате налогов и сборов, прохождению военной службы по призыву и др.); 7) государственно-поощрительные и др.2

Административная процедура, как правило, имеет преимущество перед судебной в том, что занимает более короткие сроки. Порядок действий внутри административной процедуры может фиксироваться отдельными решениями исполнительных органов или не иметь принятых промежуточных решений. Завершается административная процедура принятием административного акта (решения, постановления) уполномоченным органом государственной власти.

Административный акт может быть обжалован в вышестоящий орган исполнительной власти. Здесь можно отметить и другие преимущества административной процедуры перед судебной: это оперативность рассмотрения жалобы, бесплатный характер, а также то, что вышестоящая инстанция не может оставить жалобу без рассмотрения. Стоит также отметить, что разрешение публично-правовых споров

1 Защита гражданских прав: избранные аспекты: Сборник статей / Ю. Н. Алферова, Ю. В. Байгушева, Ю. В. Виниченко и др. М., 2017. С. 23.

2Попова Н. Ф. Роль административных процедур в реализации прав, свобод

иобязанностей граждан РФ // Административное право и процесс. 2014. № 1. С. 5–9.

28

1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел

вадминистративном порядке не препятствует последующему обращению за защитой в государственные судебные органы1.

Следующим внесудебным способом разрешения публично-право- вых споров является претензионный порядок. В самом широком смысле претензионный порядок способствует реализации задач осуществления правосудия (особенно это касается арбитражного процесса, например, развития партнерских деловых отношений, п. 6 ст. 2 АПК РФ). Он имеет некоторое сходство с административной процедурой: обязательность прохождения претензионной процедуры может быть установлена в законе (например, это необходимо при досрочном расторжении договора аренды — ст. 619 ГК РФ), также стороны прибегают к нему, как правило, до начала судебных процедур. Здесь же кроется и отличие от административной процедуры: стороны могут установить обязательность претензионного порядка, даже если он не предусмотрен нормативными правовыми актами (как мы помним, административная процедура возможна только при наличии соответствующего положения закона).

Также претензию вольна направить одна из сторон даже при отсутствии такого соглашения. К сожалению, в настоящее время не существует какого либо правового акта, который имел бы предметом регулирования претензионный порядок, порядок подачи претензии, её форму, сроки и другие связанные с претензионным порядком моменты2.

Наиболее частой по использованию формой защиты нарушенного права по административным делам как в судебном, так и внесудебном порядке является самостоятельная защита, как правило, выражаемая

ввиде обращений граждан3.

Врамках конкретного обращения гражданина также формируется индивидуальное административное дело.

Всфере досудебного (внесудебного) порядка рассмотрения обращений граждан субъектами административного правоотношения являются ад- министративно-публичные органы, граждане и заинтересованные лица.

1 См.: Федорова Т. В. Некоторые виды административных процедур // Государственная служба и кадры. 2019. № 4.

2 Рожкова М. Правила оформления, предъявления и рассмотрения претензий // Хозяйство и право. 2008. № 2. С. 1.

3 См.: Федорова Т. В. Особенности административных правоотношений, возникающих в сфере рассмотрения обращений граждан // Административные процедуры: проблемы правового регулирования: Сборник статей по материалам международной научно-практической конференции, посвященной памяти Ю.М. Козлова, 28 ноября 2019 г. М.: МГЮА, 2019.

29

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

Вобласти судебного порядка рассмотрения обращений граждан субъектами административного правоотношения являются судебные органы, граждане и заинтересованные лица.

Объектом административно-правовых отношений, как в сфере досудебного (внесудебного), так и судебного порядка рассмотрения обращений, могут быть различные области жизнедеятельности человека.

Вразных правовых актах имеется порой совершенно различное раскрытие содержания обращений как дефиниции. Так, Модельный закон об электронном правительстве1 в ст. 2 использует термин «обращение», раскрывая в его содержании заявление, жалобу, ходатайство, не акцентируя внимание на сущность каждого элемента. В свою очередь, Инструкция по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации2 имеет два указания на раскрытие дефиниции «обращения граждан».   Во-первых, под ними понимаются исковое заявление, заявление, жалоба. Во-вторых, обращения делятся на процессуальные и внепроцессуальные. В-третьих, обращения граждан по вопросам организации и обеспечения деятельности арбитражного суда и на действия судей, не связанные с рассмотрением конкретных дел, раскрываются по классическому подходу.

Законодатель данный классический подход закрепил в нормативном правовом акте ФЗ № 59: все обращения граждан, направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа, определил как предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления3.

Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества (п. 2 ст. 4. ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»).

Содержание заявления определено как просьба гражданина о содействии

вреализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав

1 Модельный закон об электронном правительстве (Принят в г. Санкт-Петербурге 25.11.2016 Постановлением 45–14 на 45 ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ).

2 Постановление Пленума ВАС РФ от 25.12.2013 № 100 (ред. от 11.07.2014) «Об утверждении­ Инструкции по делопроизводству в арбитражных судах Российской Федерации (первой, апелляционной и кассационной инстанций)».

3 Федеральный закон от 02.05.2006 № 59 ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

30