Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом. Учебное пособие

2.2. Формирование теории административного правосудия в России

формировались исполнительными органами — Президиумом ВЦИК и местными исполкомами, путем назначения судей из обладавших соответствующей квалификацией работников госаппарата. Речи о предоставлении таким административным судьям статуса, аналогичного обычным судьям, не велось. Общие элементы статуса судей на данном этапе раскрываются через следующие особенности: независимость судей рассматривалась исключительно через призму рабочекрестьянской принадлежности и приверженности коммунистической идеологии; принцип сменяемости судей как основа беспристрастного правосудия; существование исключительно на трудовые доходы; специальный порядок наделения судей полномочиями, а также особая процедура отзыва судей, составлявшая основу гарантии их неприкосновенности. Специфика элементов правового статуса судей специализированных судов заключалась в следующем: кандидаты на должности судей обязаны были состоять на военной службе; формирование судейского корпуса осуществлялось посредством избрания местными Советами, то есть назначения1.

Дальнейшему развитию института судебной защиты прав граждан способствовало принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке», который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановление о наложении штрафа в суд.

Судебный порядок разрешения жалоб граждан стал набирать темпы и получил достаточно высокое количество одобрений со стороны населения.

В 1964 г. Н. Г. Салищева отмечала, что осуществление судами правосудия по административно-правовым отношениям уже указывает на формирование в России модели административной юстиции (административного правосудия — авторская правка)2.

Достойный вклад в развитие института внесли Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, а также гражданские кодексы всех союзных республик, принятые в 1963–1964 гг. В эти документы были внесены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

1 См. подробнее: Мумлева М. И. К вопросу о правовом положении народных судей

СССР в период формирования административно-командной системы // Право. Законодательство. Личность. 2011. № 1.

2 Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 152.

51

Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия

Так, ст. 233–244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.

19 июня 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об усилении административной ответственности за нарушения правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами». На осно­вании этого указа водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии, получили право на судебную   жалобу.

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного кон­ троля над законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение, то есть с принятием данного правового документа у гражданина впервые появились реальные конституционные права по обжалованию действий администрации.

Часть 2 ст. 58 Конституции СССР (1977) установила: «Действия должностных лиц, совершенные с нарушением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд». Однако на практике данное Конституцией СССР 1977 г. право начало реализовываться только после принятия в 1987 г. Верховным Советом СССР Закона «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан».

Данные законодательные документы, как и прежние, не до конца раскрывали возможности обжалования гражданами неправомерных действий администраций, так как они предусматривали возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц, а ущемление прав граждан, как правило, исходило от имени государственных органов и общественных организаций.

2 ноября 1989 г. был принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, стали относиться коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая либо ответственность (ст. 2).

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. (в ред. 1995 г.) позволил обжаловать не только действия, но и решения органов управления непосредственно

52

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Гражданин в отношениях с администрацией всегда является слабой стороной, поэтому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан и организаций в публично-правовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно-правовую основу, и представляет собой: единство системы процессуальных средств, при помощи которых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав в случае их нарушения; упорядочение процессуальной деятельности субъектов административного процесса, образование самостоятельной подсистемы административных судов, а также установление специальной процессуальной формы рассмотрения административных споров.

Согласно Конституции РФ административное судопроизводство осуществляется федеральными судами общей юрисдикции с учетом положений КАС РФ и арбитражными судами с учетом положений АПК РФ, которые наряду с основной компетенцией наделены законодателем функциями проверки правовых актов на нормативность на соответствие федеральному законодательству. Федеральные суды разрешают дела, вытекающие из публичных административно-право- вых отношений, относящихся между тем по своей правовой природе к административному судопроизводству1.

Одним из самых дискуссионных вопросов после судебной реформы в РФ стал вопрос о создании в России административных судов.

1 Куликов А. В., Куликов Н. А. Судебная реформа не завершена? // Вестник Бурятского государственного университета. 2014. № 2. С. 176–178.

54

Заключение

Среди проблем создания административных судов в РФ можно выделить проблемы различного характера. Во-первых, отсутствует ясность и единый подход в реализации концепции административной юстиции в РФ. Во-вторых, требуется высокий профессионализм

испециализация судей административных судов. В-третьих, процессуальная форма административного судопроизводства требует совершенствования. Тем не менее, проведенные реформы в сфере административной юстиции (административного правосудия) повысили уровень защищенности гражданина перед властвующими субъектами, позволили наметить иную цель деятельности публичной власти — достижение баланса между публичными и частными интересами.

Вместе с тем, по мнению автора, исторически, политически настал период, когда следует объединить все производство с категорией административное с участием судей в одно судопроизводство.

Внастоящее время положения КАС РФ не регулируют, в частности, производство по делам об административных правонарушениях

идела об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. КАС РФ изначально планировался как единый кодекс для арбитражных судов и судов общей юрисдикции, но по факту оказался обязательным только для судов общей юрисдикции.

Зарубежный опыт подсказывает, что при формировании системы административной юстиции (административного правосудия) одно­ временно должны решаться две задачи: судоустройственная и процессуальная, законодатель пока ограничивается констатацией факта, что судебная власть осуществляется в том числе и путем административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ).

Наличие вышеперечисленных пробелов в законе совсем не означает, что административного судопроизводства (административного правосудия) в России нет. Напротив, таковое давно стало объективной реальностью, сложились и его основные институты.

Приняв решение относительно содержания административного судопроизводства (административного правосудия) в контексте расширительного толкования видов административных дел, законодатель решит множество проблем, возникающих в правоприменительной практике, а именно, во-первых, возможность реализации всех принципов правосудия, в частности, состязательности. На данный момент в судах общей юрисдикции дела об административных правонарушениях рассматриваются в порядке, установленном КоАП РФ, при котором

55

Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом

нет возможности реализовать состязательность сторон1. Суд, получая протокол об административном правонарушении, начинает реализовывать функцию обвинения с одновременным выполнением компетенций органа правосудия.

В свою очередь, в арбитражных судах производство регулируется нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ и осуществляется в условиях действия смешанного административного процессуальноправового режима — сочетания правил общего искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, регулируемого АПК РФ, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ2.

Иными словами, дело об административном правонарушении возбуждается только на основании заявления уполномоченного органа административной юрисдикции согласно требованиям ст. 202 АПК РФ. И этот орган в лице компетентного должностного лица начинает конкурировать с лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Тем самым состязательность реализуется в полной мере.

Во-вторых, решение по делу об административном правонарушении будет выноситься от имени Российской Федерации, а не от лица конкретного судьи.

В-третьих, разрешится дилемма о совещательной комнате для судей по итогам рассмотрения дела об административном правонарушении.

В-четвертых, должностные лица, составившие протокол об административном правонарушении, а также органы и должностные лица,

1 В частности, КАС РФ предусмотрено в ст. 14, что административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон. Суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, осуществляет руководство судебным процессом, разъясняет каждой из сторон их права

иобязанности, предупреждает о последствиях совершения или несовершения сторонами процессуальных действий, оказывает им содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные настоящим Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов

ииных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела.

2 См.: Косоногова О. В. Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями арбитражных судов: Монография. Воронеж, 2007. С. 35–53.

56

Заключение

вынесшие постановление по делу об административном правонарушении, обретут статус участника производства по делам об административных правонарушениях.

В-пятых, разрешится вопрос о праве или обязанности ведения протокола судебного заседания, а также о том, кто уполномочен рассматривать замечания на протокол судебного заседания — судья первой инстанции или судья апелляционной инстанции.

В-шестых, будет устранена коллизионность нормы по субъекту, имеющему право на восстановление срока на обжалование. В настоящее время в рамках производства по делам об административных правонарушениях пропущенный по уважительной причине срок на обжалование восстанавливает судья апелляционной инстанции, уполномоченный рассматривать жалобу на постановление по делу об административном правонарушении.

В-седьмых, судьи перестанут путаться в статистике дел — где административное, а где дело об административном правонарушении. Согласно теории административного права, административное дело — это юридическая процессуальная категория, отправная точка процедурного процесса, начало административно-процессуальной деятельности, итогом которой должен стать юридический результат. Именно административное дело как совокупность административно-процессуальных действий и регулирующих их административно-процессуальных норм обеспечивает равную защиту прав, законных интересов и обязанностей сторон, достижение законного и справедливого юридического результата. Одним из видов административных дел является дело об административном правонарушении.

И самое главное. В административном процессе юридически будут оформлены два порядка по рассмотрению дел об административных правонарушениях: судебный и внесудебный (досудебный).

Уровень судебной защиты граждан является одним из важнейших показателей демократичности государства, так как изначально суду предназначено быть оппонентом исполнительной, а иногда и законодательной власти, в определенной мере уравновешивая их влияние на общество в целом. Однако действительность свидетельствует о том, что право на судебную защиту для многих остается «не больше, чем лист бумаги, на котором оно напечатано». Государство, признав за индивидом личность, приняло на себя обязанность защиты притязаний гражданина, обращенных к государству в лице его органов, и в той же мере, в какой государство признает за гражданином известную сферу

57

ЛИТЕРАТУРА

Нормативные правовые акты

1.Конституция Российской Федерации.

2.Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS № 5) (Заключена

вг. Риме 04.11.1950 г.) (ст. 6, 13).

3.ФКЗ от 12.03.2014 г. № 5 ФКЗ «О внесении изменений в отдельные федеральные конституционные законы в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» и признании утратившим силу Федерального конституционного закона «О Дисциплинарном судебном присутствии».

4.ФКЗ от 31.12.1996 г. № 1 ФКЗ (в ред. от 03.02.2014 г.) «О судебной системе Российской Федерации».

5.ФКЗ от 05.02.2014 г. № 4 ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».

6.ФКЗ от 21.07.1994 г. № 1 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации».

7.ФКЗ от 05.02.2014 г. № 3 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации».

8.ФКЗ от 23.06.1999 г. № 1 ФКЗ «О военных судах Российской Федерации».

9.ФКЗ от 07.02.2011 г. № 1 ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

10.ФКЗ от 28.04.1995 г. № 1 ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Феде-

рации».

11.КАС РФ от 08.03.2015 г. № 21 ФЗ.

12.ФЗ от 08.03.2015 г. № 22 ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

13.ФЗ от 08.03.2015 г. № 23 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

14.ГПК РФ от 14.11.2002 г. № 138 ФЗ.

15.АПК РФ от 24.07.2002 г. № 95 ФЗ.

16.КоАП РФ от 30.12.2001 г. № 195 ФЗ.

17.Закон РФ от 26.06.1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации».

59

Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России

иза рубежом

18.ФЗ от 17.12.1998 г. № 188 ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации».

19.ФЗ от 22.12.2008 г. № 262 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».

20.ФЗ от 30.04.2010 г. № 68 ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».

21.Закон РФ от 21.07.1993 г. № 5485–1 «О государственной тайне».

22.Проект ФКЗ № 7886–3 «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 22.11.2000 г.).

23.Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (одобрена решением Комитета по гражданскому, уголовному, арбитражному

ипроцессуальному законодательству ГД ФС РФ от 08.12.2014 г. № 124 (1)).

Судебная практика

1.Определение КС РФ от 26.04.2016 г. № 864 О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Устюжанина Василия Сергеевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».

2.Постановление Пленума ВС РФ от 13.12.2012 г. № 35 «Об открытости и гласности судопроизводства и о доступе к информации о деятельности судов».

3.Постановление Пленума ВС РФ от 29.03.2016 г. № 11 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта

вразумный срок».

4.Постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» (пункты 24–47).

5.Постановление Пленума ВС РФ от 21.01.2016 г. № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела».

6.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. № 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

7.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

8.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

60