Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом. Учебное пособие

1.1. Сущность и содержание административного правосудия

Исследуя проблему неоднозначного понимания административного судопроизводства, его соотношения, в частности, с производством по делам об административных правонарушениях, П. П. Серков обратил внимание ученых-административистов на нецелесообразность деления специализированной деятельности органов судебной власти на процессуальное административное судопроизводство и материальную административную юстицию, поскольку до сих пор данное разделение не находит своего подтверждения1.

Представляется вполне обоснованным тезис П. П. Серкова о том, что «предложения ученых о том, что производство по делам об административных правонарушениях представляет собой часть административного судопроизводства, предстают своего рода аксиомой, не требующей доказывания. В связи с этим осталось неясным, почему же административное судопроизводство следует признавать родовым понятием по отношению к производству по делам об административных правонарушениях. Можно предположить, что включение производства по делам об административных правонарушениях в состав административного судопроизводства основано хотя бы на том, что понятие «административное» присутствует в каждом из них»2.

На мой взгляд, позиции ученых, суть которых состоит в разделении административно-процессуальной деятельности судебной власти, с одной стороны, как правосудие по административным делам, с другой стороны — как административная процедура по вопросам деликтов, напоминают модель «гильотины», которая путем деления целого на части не дает обратной возможности собрать части в целое правовое явление.

Вызывает определенный научный интерес поставленный Ю. Н. Стариловым вопрос о том, что имел в виду законодатель в 1993 г., когда принималась Конституция РФ, под термином «административное судопроизводство»? Результатом исследования стал вывод: в начале 90 х гг. прошлого столетия под «административным судопроизводством» понимали либо производство по делам об административных правонарушениях, либо иной процессуальный институт, определяющий правосудие по административным делам, хотя сам термин «административные дела» вовсе не устанавливался. И поскольку производство по делам,

1 Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 9–21.

2 Серков П. П. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики // Российский судья. 2012. № 12. С. 5–9.

11

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

возникающим из административно-правовых споров, в этот период было закреплено за гражданским судопроизводством, постольку ученый предположил, что в ст. 118 Конституции РФ законодатель назвал административным судопроизводством производство по делам об административных правонарушениях1.

Позволю себе не согласиться с предположением Ю. Н. Старилова, что административное судопроизводство по замыслу 1993 г. — это производство по делам об административных правонарушениях. Вопервых, все, что касается законодательного закрепления деятельности судебной власти, является в исключительной юрисдикции государства. А мы помним, что в ст. 72 Конституции РФ законодатель указал о возможности принятия административно-процессуального законодательства и субъектом РФ. Во-вторых, содержание АПК РФ включает не только производство по делам об административных правонарушениях, но и разрешение иных дел2. В-третьих, до 1956 г. у судов не было юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях, и система административной юрисдикции прекрасно без судебной власти справлялась с деликтами3. Вполне вероятно, что действительно законодатель 1993 г. под «административным судопроизводством» понимал иной процессуальный институт, определяющий правосудие по всем категориям административных дел.

В целях установления единообразия административно-процессуаль- ной деятельности судебных органов следует разработать доктрину правового института, который смог бы примирить сторонников как общей формы административного судопроизводства, так и ученых, которые стоят на позиции исключения деликтного производства из административного судопроизводства. Для этого необходимо соотнести между собой такие дефиниции, как «судебная власть», «правосудие» и «судопроизводство».

1 Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 235, 236.

2 Статья 29 ч. 1 АПК РФ: Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.

3 19 декабря 1956 года вышел Указ «Об ответственности за мелкое хулиганство» // Сов. Россия. 1956. 20 дек.; См. также: Бурцев А. С. Административная ответственность за мелкое хулиганство: Автореф. дис…. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 14.

12

1.1. Сущность и содержание административного правосудия

Так, судебная власть представляет собой в соответствии с принципом разделения властей самостоятельную и независимую ветвь государственной власти, действующую для разрешения на основе закона социальных конфликтов между государством и гражданами, самими гражданами, юридическими лицами, а также контроля за конституционностью законов.

Согласно Конституции РФ, судебная власть в России осуществляется только судами; номинально имеет полную самостоятельность; реализуется посредством применения права в ходе конституционного, гражданского, административного, уголовного и арбитражного судопроизводства; характеризуется единством судебной системы России.

Модель судебной системы является гарантировано целой и неделимой за счет: закрепления принципов судебной системы в Конституции и Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»; соблюдения всеми судами единых, законодательно установленных правил судопроизводства; признания обязательности исполнения всех вступивших в силу судебных решений на всей территории государства; закрепления единства статуса судей на всех уровнях судопроизводства; финансирования судей из федерального бюджета; одной из функций судебной власти является правосудие.

Что представляет собой правосудие? По определению В. И. Даля, «правосудие» — «правый суд, решение по закону, по совести, … правда»1. С. И. Ожегов определил правосудие более ограничительно как «деятельность судебных органов»2. В словаре Д. Н. Ушакова под правосудием понимается и «деятельность судебных органов, основанная на законе»

и«судебная деятельность государства (юстиция)» вообще3.

Втеории права и в национальном законодательстве правосудие нередко трактуется широко и подразумевает всю сферу юстиции, включая процессуальную и исполнительную деятельность.

Между тем, ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в части первой ст. 4 подчёркивает: правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ

1 Даль В. И. Толковый словарь Живого великорусского языка. М., 1998. Т. III. С. 380; Ткачёва Н. В. Предназначение судебной власти // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2011. № 19 (236). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/prednaznachenie- sudebnoy-vlasti (дата обращения: 04.10.2020).

2 Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1984. С. 511.

3 Толковый словарь русского языка. В 4 т. / Под ред. Д. Н. Ушакова. М., 1935–1940.

13

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

инастоящим Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается.

Однако до сего времени ни в одном нормативном правовом акте не раскрыто определение того, что такое «правосудие».

Представляется, что именно поэтому в содержание понятия «правосудие» в законодательстве часто включается только судебная деятельность по рассмотрению и разрешению различных категорий дел. Как видится, это понимание правосудия в узком смысле.

Итак, исходя из анализа дефиниций «судебная власть», «правосудие»

и«судопроизводство», можно сделать вывод, что сложившаяся ситуация двойственности административного судопроизводства может быть разрешена за счет введения в оборот правового института «административного правосудия».

Вчастности, Ю. Н. Старилов также признавал наличие административного правосудия, которое, по его мнению, является выражением публичного интереса в области обеспечения эффективной и полноценной судебно-правовой защиты. Но под данной дефиницией он понимает только рассмотрение дел в рамках КАС РФ1.

Вместе с тем, исходя из нового понимания, административное правосудие будет охватывать судебную деятельность не только по рассмотрению дел из публичных правоотношений, но и по рассмотрению дел об административных правонарушениях, что в полной мере позволит сказать о единстве административного судопроизводства. Кроме того, административное правосудие будет включать деятельность всех органов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях (квазиправосудие). Таким образом, по своему содержанию «административное правосудие» будет шире, чем само «административное судопроизводство».

Вполной мере соглашусь с позицией А. И. Стахова о необходимости единого Кодекса административного судопроизводства по рассмотрению дел из публичных правоотношений, включая рассмотрение дел об административных правонарушениях2. Эту позицию

1 Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. С. 259, 276.

2 Стахов А. И. Внесудебный и судебный порядок разрешения административных дел, возникающих из отношений государственного контроля и надзора. [Электронный ресурс] // Российское правосудие. 2019. № 11.

14

1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства

разделяют и сами правоприменители, причем как судебные, так и внесудебные. Добавив в содержание Кодекса административного судопроизводства РФ раздел, посвященный деликтам, законодатель решит множество проблем, возникающих в правоприменительной практике.

1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства

В науке административного права принято считать, что административное дело может возникнуть преимущественно в двух сферах: в сфере административно-распорядительной и административно-ох- ранительной деятельности государства, например, дело, возникающее по факту возбуждения следующих производств: право-представитель- ного, учетно-регистрационного, лицензионно-разрешительного, экс- пертно-удостоверительного, экзаменационно-конкурсного, публичнопоощрительного и других1.

Административное дело (теоретически) — юридическая процессуальная категория, обозначающая начало административно-процессуальной деятельности, итогом которой должен стать юридический результат.

Именно административное дело как совокупность административ- но-процессуальных действий и регулирующих их административнопроцессуальных норм обеспечивает равную защиту прав, законных интересов и обязанностей сторон, достижение законного и справедливого юридического результата.

Вто же время вынесение решения по административному делу является односторонне властным правовым актом государственного органа или его должностного лица, а его исполнение обеспечивается всей мощью исполнительной власти.

Вадминистративно-правовой науке есть точка зрения, что термины «дела об административных правонарушениях» и «административное дело», используемые повсеместно, следует соотносить

1 См. подробнее: Административное право России: учебник и практикум / А. И. Стахов, П. И. Кононов, М. Н. Кобзарь-Фролова и др. М., 2018. С. 305–314.

15

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

как целое-частное1. Согласно этой позиции знак равенства между этими категориями ставить нельзя. Административное дело не всегда является делом об административном правонарушении. Термин «административное дело» соответствует административно-процессуальной деятельности государственных органов в сфере исполнительной власти (например, производство по делам об административных правонарушениях, об обращениях граждан и иные виды административных производств). Однако этот термин может быть применен не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но и в деятельности органов судебной власти, в том числе специализированных судебных органов административной юстиции или в деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции, разрешающих административноправовые споры.

Сторонники второй точки зрения считают, что одним из видов индивидуальных административных дел являются дела об административных правонарушениях2, в том числе и дела, вытекающие из административного контроля (надзора)3.

В любом случае административное дело на практике представляет собой систематизацию материалов по административным спорам (ад- министративно-правовым), делам об административных правонарушениях, делам по обращениям граждан и иным категориям дел в рамках административных производств4. Для появления в правовой природе административного дела должны быть два механизма правового регулирования: судебный и внесудебный.

Судебный порядок разрешения административных дел обусловлен необходимостью повышения уровня доступности правосудия для граждан,

1 См., например: Ноздрачев А. Ф., Сухарева Н. В., Мельникова В. И. Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 12–21; Щепкин Д. Ю. Административные дела как вид административно-правовых споров: понятие, основные признаки, нормативная основа // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Лингвистика и межкультурная коммуникация. 2007. С. 182–192.

2 Тихомиров Ю. А. О системном подходе к административному правосудию / Материалы научно-практической конференции «Теоретические и практические проблемы административного правосудия». М., 2006. С. 44–48.

3 См.: Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М., 2009. С. 560–562; Кушнир И. В. Административное право. 2010. URL: http:// www.konspekt.biz/index.php?text=33923 (дата обращения: 07.10.2020).

4 Ноздрачев А. Ф., Сухарева Н. В., Мельникова В. И. Указ. соч. С. 12–21.

16

1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства

организаций и объединений граждан при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также споров с органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления. И если судебный порядок разрешения дел об административных правонарушениях закреплен положениями КоАП РФ и АПК РФ, то судебный порядок разрешения споров с органами публичной власти определяется нормами КАС РФ.

В силу общего правила, изложенного в ч. 1 ст. 1 КАС РФ, в порядке административного судопроизводства в судах общей юрисдикции подлежат рассмотрению дела, возникающие из административных и иных публичных отношений и связанные с судебным контролем за законностью

иобоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Кадминистративным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

По смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и ч. 1 ст. 22 ГПК РФ, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления, споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Стоит сразу отметить, что по правилам КАС РФ рассматриваются

иразрешаются административные дела в Верховном Суде РФ, судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями о защите нарушенных или оспариваемых прав и свобод граждан, организаций, а также иные категории административных дел. Дела, рассматриваемые арбитражными судами в порядке административного судопроизводства по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом РФ, КАС РФ не затронул (то есть такие споры продолжают рассматриваться в соответствующих судах арбитражной системы).

Возвращаясь к категориям споров, подлежащим рассмотрению в порядке, установленном КАС РФ, необходимо отметить, что законодатель разделил споры на две группы:

17

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

18

1.2. Виды дел, рассматриваемых в форме административного судопроизводства

Частью 5 ст. 1 КАС РФ установлено, что действие КАС РФ не распространяется на производство по делам об административных правонарушениях, так как данная категория дел рассматривается в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ. Также КАС РФ не регулирует производства по делам об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, поскольку данная сфера относится к регулированию Бюджетным кодексом РФ.

Вместе с тем в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» имеется указание на то, что действия (бездействие) должностных лиц, связанные с применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (например, связанные с задержанием транспортного средства или его возвратом после устранения причины задержания), которые не могут оказать влияние на вывод о виновности либо невиновности лица, в отношении которого ведется производство по делу, но повлекшие нарушение прав и свобод участников производства по делу, могут быть обжалованы ими в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации1.

Разберем две наиболее интересные, как нам представляется, категории административных дел.

Так, гл. 25 КАС РФ регулирует производство по административным

делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости.

Кодекс определяет круг лиц, которые вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости. К ним относятся: юридические лица, граждане, органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отметим, что для указанных лиц обязательно досудебное обращение в Комиссию по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, действующую при Управлении Росреестра по субъекту РФ.

Административное исковое заявление об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости может быть подано в суд не позднее 5 лет с даты

1 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.06.2019 № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

19

Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России

внесения в государственный кадастр недвижимости оспариваемых результатов определения кадастровой стоимости, если на момент обращения в суд в государственный кадастр недвижимости не внесены результаты определения кадастровой стоимости, полученные при проведении очередной государственной кадастровой оценки, либо сведения, связанные с изменением качественных или количественных характеристик объекта недвижимости, повлекшие изменение его кадастровой стоимости (ст. 245 КАС РФ).

К административному исковому заявлению должны быть приложены следующие документы: 1) кадастровая справка о кадастровой стоимости объекта недвижимости, содержащая сведения об оспариваемых результатах определения кадастровой стоимости (запрашивается у органа кадастрового учета бесплатно); 2) нотариально заверенная копия правоустанавливающего или правоудостоверяющего документа на объект недвижимости в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается лицом, обладающим правом на объект недвижимости; 3) документы, подтверждающие недостоверность сведений об объекте недвижимости, использованных при определении его кадастровой стоимости, в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается на основании недостоверности указанных сведений;

4)отчет, составленный на бумажном носителе и в форме электронного документа, в случае, если заявление о пересмотре кадастровой стоимости подается на основании­ установления в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости (отчеты по определению рыночной стоимости объектов недвижимости подготавливаются оценщиками являющимися членами одной из саморегулируемых организаций оценщиков, оценщик может осуществлять оценочную деятельность самостоятельно или заключить трудовой договор с юридическим лицом);

5)положительное экспертное заключение на бумажном носителе и в форме электронного документа, подготовленное экспертом или экспертами саморегулируемой организации оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет, о соответствии отчета об оценке рыночной стоимости объекта оценки требованиям законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности; 6) документы и материалы, подтверждающие соблюдение установленного федеральным законом досудебного порядка урегулирования спора, за исключением случая, если административное исковое заявление подано гражданином (ст. 126 КАС РФ).

Обязанность доказывания оснований для пересмотра результатов определения кадастровой стоимости будет лежать на административном истце. Соответственно, желающие пересмотреть кадастровую стоимость и установить ее в размере рыночной будут нести затраты за назначение судебных экспертиз в рамках рассмотрения судебного спора.

20