Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом. Учебное пособие
.pdfФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ
Т. В. Федорова
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ
ИИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВОСУДИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
Учебное пособие
Москва
2021
УДК 342.9 ББК 67.401 Ф 33
А в т о р
Т. В. Федорова, доцент кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент
Р е ц е н з е н т ы:
М. Н. Кобзарь-Фролова, и. о. зав. сектором административного права и административного процесса ФГБУН Институт государства и права Российской академии наук, д-р юрид. наук, профессор;
Н. В. Алексеева, зам. зав. кафедрой гражданского и административного судопроизводства РГУП, канд. юрид. наук, доцент;
Д. М. Мустафина-Бредихина, ст. преподаватель кафедры административного и финансового права РУДН, канд. юрид. наук.
Федорова Т. В.
Ф 33 Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России и за рубежом: Учебное пособие. — М.: РГУП, 2021. — 80 с.
ISBN 978-5-93916-907-3
В пособии рассматриваются теоретические аспекты сущности административного правосудия России. Анализируются различные точки зрения относительно понимания административных дел, проводится соотношение западных подходов к теории административного правосудия, а также подход практического применения способов разрешения административных дел через призму исторического правоприменения.
Предназначено для обучающихся по магистерским программам, может быть полезным аспирантам, преподавателям юридических вузов, слушателям ФПК.
Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».
|
© Федорова Т. В., 2020 |
|
© Российский государственный |
ISBN 978-5-93916-907-3 |
университет правосудия, 2021 |
СОДЕРЖАНИЕ
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России
1.1.Сущность и содержание административного правосудия . . . . . . 7
1.2.Виды дел, рассматриваемых в форме административного
судопроизводства . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 1.3. Соотношение и взаимосвязь административного судопроизводства с внесудебным разрешением административных дел . . . . . . . . . 24
Глава 2. Исторические аспекты административного правосудия
2.1. Становление и развитие административного правосудия в Европе . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.2. Формирование теории административного правосудия
в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
Вопросы, задачи, задания для самостоятельной подготовки . . . . . . . . 65
Ответы к задачам . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3
ВВЕДЕНИЕ
Существенный интерес к теории административного правосудия возник в научной среде относительно недавно, хотя попытки упорядочить правоотношения в науке административного права административистами предпринимались1.
Так, до сентября 2015 г. правосудие по публичным спорам осуществлялось в форме гражданского судопроизводства, и особого возмущения в сфере правоведов этот факт не вызывал. При этом Конституционный Суд РФ неоднократно начиная с 1998 г. обращал внимание федерального законодателя на его конституционную обязанность предусмотреть адекватный природе публично-правовых споров судебно-процессу- альный механизм их разрешения2. Ведь производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, к каковым относятся и дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, образует особый порядок осуществления правосудия3.
В настоящее время регулирование вопросов административного судопроизводства производится в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ в обособленном кодифицированном виде,
1См., например: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов.
Ч.1. Общие вопросы административного права. Екатеринбург, 1996; Он же. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. Серия «Право». 2005. Вып. 6. № 8 (48); Захарова (Рогачева) О. С. Понятие административного судопроизводства по делам об административных правонарушениях // Российский судья. 2008. № 7; Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и админист- ративно-правовые отношения: теоретические проблемы // Труды ИНП РАН. 2009. № 1.
2 Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19 П; п. 5 мотивировочной части
Постановления КС РФ от 27 января 2004 г. № 1 П.
3 Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Правосудие: ориентация на Конституцию: Монография. М., 2018. С. 116.
4
Введение
врамках введенного в действие с 15 сентября 2015 г. КАС РФ, который, впрочем, не исчерпывает нормативную основу разрешения административных дел.
Длительное время законодатель не устранял противоречия в сфере публично-правовых споров, в результате в этой области между учеными до сих пор идут постоянные научные баталии относительно включения
вкатегорию административных дел производств, возникающих по факту выявления административного правонарушения и иных деликтов.
Вадминистративно-правовой литературе существуют следующие точки зрения на соотношение понятий «административное судопроизводство» и «производство по делам об административных правонарушениях». «Производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое субъектами государственной исполнительной власти, является частью административно-юрисдикционного процесса. Но если дела об административных правонарушениях рассматриваются судами, то это не административно-юрисдикционный процесс, а административное судопроизводство, не административная деятельность, а правосудие»1.
По мнению О. В. Панковой, дела об административных правонарушениях, равно как и дела о пересмотре судебных постановлений по этой категории дел, все же не следует относить к предмету административного судопроизводства, имея в виду, что они представляют собой особый механизм осуществления правосудия, имеют особую административ- но-процессуальную форму, регулируемую КоАП РФ, которая с административным судопроизводством не совпадает2.
Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений отметил, что рассмотрение судами дел об административных правонарушениях является частью административного судопроизводства независимо от того, осуществляется ли оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом3. В Конституции Российской Федерации устанавливается понятие «административное судопроизводство», но вместе с этим отсутствует термин «производство по делам об административных правонарушениях»4.
1Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник. Екатеринбург, 1996.
Ч.1. С. 4.
2 Панкова О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административ- но-правового регулирования // Проблемы административного и административнопроцессуального права: Сб. науч. трудов. М., 2005. С. 346.
3 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14 П.
4 Захарова (Рогачева) О. С. Указ. соч. С. 34–36.
5
Теоретические и исторические аспекты административного правосудия в России
иза рубежом
Внастоящее время Конституцией РФ закреплено, что правосудие осуществляется только судом, судебная власть, в свою очередь, реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Наличие ч. 2 ст. 118 в тексте Конституции РФ указывает на единую систему судебной власти, без разделения вида судопроизводства на главные и второстепенные процессы, без возможности включения
впроизводство органов судебной власти деятельности других органов власти, так как Российская Федерация еще в 1993 г. закрепила незыблемость положений теории разделения властей.
Таким образом, единая концепция видов судопроизводства наводит на вполне логичное умозаключение, что в административное судопроизводство включаются все категории административных дел, рассматриваемых судьями. В свою очередь автор предлагает свое видение теории и понятия административного правосудия, рассматриваемое
вшироком правовом аспекте1. Тем более, что первый шаг в этом же направлении сделан Конституционным Судом РФ. В частности, правоприменителям были разъяснены вопросы преюдиции постановлений по делам об административных правонарушениях. Конституционным Судом РФ было указано в Определении следующее: исследование судом
врамках уголовного судопроизводства соответствующих доказательств не может быть направлено на переоценку (отмену, изменение) судебных решений, принятых при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях, а должно отвечать целям установления наличия или отсутствия события преступления, виновности привлекаемого к уголовной ответственности лица
вего совершении, а также других обстоятельств, указанных в ст. 73 УПК РФ2.
Вданном пособии автор соединил теоретическое понимание административного правосудия через соотношение с административным судопроизводством, объединив все категории административных дел, рассматриваемых судьями. Кроме того, практическая деятельность по разрешению публичных споров была рассмотрена не с позиции цивилистического подхода, а с учетом особенностей, присущих администра- тивно-процессуальной науке. Не менее важным акцентом данной работы является и тот факт, что все административные дела анализировались через призму досудебного и судебного урегулирования публичных споров.
1 См. подробнее: Федорова Т. В. «Гильотина» в теории административного правосудия // Гражданин и право. 2020. № 5. С. 3–11.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 11.02.2020 № 264 О-Р «По ходатайству Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2017 года № 2 П».
ГЛАВА 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России
1.1. Сущность и содержание административного правосудия
Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе Российской Федерации»1 в ч. 1 ст. 4 закрепляет: правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается.
Однако до сего времени ни в одном нормативном правовом акте не раскрыто определение того, что такое «правосудие».
Представляется, что именно поэтому в содержание понятия «правосудие» в законодательстве часто включается только судебная деятельность по рассмотрению и разрешению различных категорий дел. Как видится, это понимание правосудия в узком смысле.
Модель административного судопроизводства коренным образом отличается от ранее рассмотренных форм реализации судебной власти, а именно логика подсказывает, что должны быть общие нормы процессуального характера для всех судебных органов, однако понятие «административный процесс» в обозначенном случае носит собирательный характер. Административно-процессуальные нормы содержатся в Кодексе административного судопроизводства2, АПК РФ3, КоАП РФ4 и законах субъектов РФ об административных правонарушениях5.
1 Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
2 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21 ФЗ.
3 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95 ФЗ.
4 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 ФЗ.
5В статье 72 Конституции РФ говорится о предметах совместного ведения РФ
исубъектов РФ относительно административно-процессуального законодательства.
7
Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России
Естественно, последнее положение о собирательном характере административного процесса для целей правосудия нигде законодательно не закреплено. Однако еще в 1999 г. Конституционный Суд РФ своим Постановлением1 указал: суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами).
Такая же позиция содержится и в двух других Постановлениях Конституционного Суда РФ от 2009 и 2011 гг.2
Следует согласиться с точкой зрения Ю. Н. Старилова о том, что административное судопроизводство, являясь важнейшим админис- тративно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории3. Интенсивное развитие в течение последних лет в России процессуального права
В частности, действуют такие законы, как Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» // Ведомости Московской городской Думы. 2007. № 12; Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года № 74 ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области». URL: http://docs.cntd.ru/document/802007750. Дата обращения 18.10.2020.
1Постановление Конституционного Суда РФ от 28.05.1999 № 9 П «По делу
опроверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука».
2 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 № 9 П «По делу
опроверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М. Ю. Карелина, В. К. Рогожкина и М. В. Филандрова»; Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2011 № 6 П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СтройКомплект»».
3 Старилов Ю. Н. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Воронеж, 2013. С. 231, 232.
8
1.1. Сущность и содержание административного правосудия
и законодательства заставляет ученых, в том числе административистов, вновь и вновь задумываться над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.
Ученые акцентируют также свое внимание на содержание и пределы административного судопроизводства, в итоге создаются два противоположных течения1.
Так, за единое административное судопроизводство выступают, например, Д. Н. Бахрах2, О. С. Захарова (Рогачева)3, А. Б. Зеленцов4, П. И. Кононов5, А. И. Стахов6, М. С. Студеникина7 и другие ученые-админи- стративисты.
В частности, Н. С. Бондарь и А. А. Джагарян в своей монографии отметили, что конституционная категория «административное судопроизводство» при всем многообразии научных подходов, связанных с определением как непосредственно этого, так и смежных с ним понятий, включая административный процесс, административную юрисдикцию, характеризуется в системе сложившейся конституцион- но-судебной практики двуединым институциональным наполнением. С одной стороны, административное судопроизводство охватывает судебно-процессуальный аспект юрисдикционной формы разрешения дел, возникающих в связи с привлечением к административной
1 См., напр.: Вицин С. От формирования судебной системы к ее реформированию // Российская юстиция. 2001. № 4. С. 3. URL: https://www.lawmix.ru/comm/6234 (дата обращения: 31.10.2019).
2 Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство в России в начале XXI века // Вестник Южно-Уральского гос. ун-та. Серия «Право». 2005. Вып. 6. № 8 (48). С. 67–72.
3 Захарова (Рогачева) О. С. Указ. соч. № 7.
4 Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. № 1. С. 70.
5 Кононов П. И. Административное судопроизводство как структурная часть административного процесса // Административное право и процесс. 2015. № 11.
6 Стахов А. И. О соотношении внесудебного и судебного порядков применения административно-правового принуждения в трудах профессора Соловья Юрия Петровича // Административное право и процесс. 2018. № 7. С. 35–41.
7 В 2001 г. М. С. Студеникина отмечала, что под термином «административное судопроизводство» следует понимать два вида деятельности суда: 1) осуществление судом контрольных функций в отношении законности актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц; 2) участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях. См.: Студеникина М. С. Процессуальные формы осуществления правосудия по административным делам // Судебная реформа в России. М., 2001. С. 177.
9
Глава 1. Теоретические аспекты административного правосудия в России
ответственности, с другой — судебный контроль законности нормативных и индивидуальных актов субъектов, на которые возложено осуществление функций и задач публичной власти. Используя терминологию, воспринятую рядом административистов, можно говорить о разделении рассматриваемых в порядке административного судопроизводства дел соответственно на административно-деликтные
иадминистративно-тяжебные1.
Всвою очередь, О. В. Панкова в своем научном исследовании подчеркнула, что «дела об административных правонарушениях, равно как и дела о пересмотре судебных постановлений по этой категории дел, все же не следует относить к предмету административного судопроизводства, имея в виду, что они представляют собой особый механизм осуществления правосудия, имеют особую административно-процессу- альную форму, регулируемую КоАП РФ, которая с административным судопроизводством не совпадает»2.
Н. Ю. Хаманева, характеризуя административную юстицию без использования понятия «административное судопроизводство», отмечает, что «административная юстиция представляет собой особый судебный порядок оспаривания актов публичной администрации, связанный с защитой субъективных публичных прав и обеспечением законности в сфере государственного управления. Данный вид юстиции следует рассматривать как юридическую (судебную) форму разрешения конфликтов, возникающих в связи с правовой оценкой законности актов
идействий того или иного органа публичной власти3.
Не отрицая двойственность понятия «административное судопроизводство, Ю. Н. Старилов отметил, что административное судопроизводство как процессуальная форма административной юстиции обладает все же материальным аспектом4.
1 Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Правосудие: ориентация на Конституцию: Монография. М., 2018. С. 109, 110.
2 Панкова О. В. К вопросу о роли судебной реформы в механизме административ- но-правового регулирования / Проблемы административного и административнопроцессуального права: Сб. науч. тр. М., 2005. С. 346.
3 Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения: теоретические проблемы // Труды ИНП РАН. 2009. № 1. С. 41–50.
4См.: Старилов Ю. Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за»
и«против». М., 2004. С. 61; Он же. Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и формирование административно-процессу- ального законодательства // Юбилеи, конференции, форумы. Вып. 7. Воронеж, 2013. С. 244.
10