Современные проблемы землеустройства, кадастра и рационального землепользования. Учебное пособие

гообразии ее свойств, находящаяся в частной, государственной или муниципальной собственности, является недвижимым имуществом.

Характеристиками земли, как недвижимости являются:

-категория,

-целевое назначение или разрешенное использование;

-кадастровая или рыночная стоимость.

В соответствии с Земельным кодексом РФ определено семь категорий земель: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, информатики, космической деятельности, обороны, безопасности,

ииного специального назначения; земли особо охраняемых территории и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса [23].

Целевое назначение или разрешенное использование устанавливается государством.

Оценочная стоимость является результатом работ по Государственной кадастровой оценке земель, которая проводится не чаще чем 1 раз в 3 года и не реже чем 1 раз в 5 лет по единой методике для всей территории РФ.

Объектами земельно-имущественных отношений выступают земельные участки и их части. Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами [23]. Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Площадь, местоположение, правовой статус и другие характеристики земельных участков отражаются в едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН). Именно земельные участки, учтенные в ЕГРН и права на которые зарегистрированы, являются объектами рыночных отношений, имеют оценочную стоимость, которая является базой для налогообложения. Налог на земельные участки и объекты недвижимости установлен 0,3 % в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса, приобретенных (предоставленных) для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства, а также дачного хозяйства

и1,5 % в отношении прочих земельных участков [32].

Таким образом, в системе земельно-имущественных отношений, земля выступает, как объект землеустройства в виде территорий субъектов РФ, территорий муниципальных образований, а также частей таких территорий; как объект кадастровой деятельности – в виде земельных участков, которые предоставляются юридическим и физическим лицам для реализации своих прав на земельную собственность.

11

1.2 Понятие рационального использования земель

Основные функции земли обусловливают особую роль земли в современном обществе. Главная функция земли заключается в том, что она является основным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, что делает ее таковым плодородие верхнего слоя – почвы. Земля при правильном использовании не изнашивается, не ухудшается, а, напротив, улучшает свои свойства, в то время как другие средства производства изнашиваются, устаревают как морально, так и материально. Земля незаменима, её нельзя заменить другим средством производства, без неё не может осуществляться производственный процесс в сельскохозяйственном производстве. Использование земли связано с постоянством места и пространственной ограниченностью, поэтому сельскохозяйственное производство осуществляется там, где есть для него соответствующая земля, тогда как другие орудия труда можно переместить к месту производства. При планировании и размещении сельскохозяйственного производства и при определении цены земли, земельного налога и арендной платы необходимо учитывать, что земельные участки отличаются друг от друга по плодородию, рельефу, месторасположению.

В силу особой роли земли в современном обществе, обеспечение её рационального использования является основной целью существования и человечества во все времена.

Под рациональным использованием земли следует понимать эффективное, целевое использование земель, осуществляемое с соблюдением публичных интересов, с учетом экологических связей в окружающей природной среде и в сочетании с охраной земли как основы жизни и деятельности человека.

Конкретизировать понятие рационального использования земель можно следующими параметрами: соблюдение цели использования, не ухудшение плодородия и экологической обстановки.

Существует количественный и качественный критерий рационального использования земель:

Количественный критерий рационального использования земель вы-

ражается в двух основных параметрах:

1. Экономное использование земель.

При отводе земель под строения и сооружения отводимая площадь должна быть разумно обоснована и не должна превышать установленных нормативными актами пределов отвода.

Отвод земель осуществляется в отношении землепользований несельскохозяйственного назначения, к которым относятся:

- земельные массивы, занимаемые крупными промышленными предприятиями, водохранилищами и сооружениями ГЭС, предприятиями, ведущими добычу полезных ископаемых закрытым или открытым способом;

12

- протяженные участки земли, занимаемые линейными объектами: железными и автомобильными дорогами, ЛЭП и связи, трубопроводами;

Расчет необходимой площади под объекты несельскохозяйственного назначения, как правило, содержится в генеральных планах или проектах объекта строительства, на некоторые объекты строительства разработаны типовые проекты.

Существуют различные способы расчета необходимой площади участка.

I способ. Расчет на основе норм отвода земель в зависимости от целей. Нормы отвода земель приведены в Строительных нормах и правилах. Например, в Нормах отвода земель для автомобильных дорог указана ширина полос отвода для дорог различных категорий, размещаемых в различных условиях рельефа. В Нормах отвода земель для аэропортов указана общая площадь земельного участка в зависимости от класса аэропорта.

II способ. Расчет на основе показателей минимальной плотности застройки промышленных предприятий, в зависимости от их вида. Опти-

мальная площадь рассчитывается как отношение сумма площадей, которую занимают все здания и сооружения данного объекта к минимальной плотности застройки.

III способ. Использование аналогов, существующих аналогичных объ-

ектов. Применяется в случае отсутствия норм отвода и типовых проектов. Размещение несельскохозяйственных предприятий должно в

наименьшей степени нарушать сложившуюся организацию использования земель и природные процессы и обеспечивать наименьшее изъятие ценных сельскохозяйственных земель. Следует отметить, что при отводе земель для несельскохозяйственного назначения приоритет остается за землями сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, так как эти категории земель преобладают в структуре земельного фонда РФ. Следовательно, для обеспечения рационального использования особо ценных продуктивных сельскохозяйственных и лесных земель необходимо учитывать некоторые приоритетные требования к размещению несельскохозяйственных землепользований:

-размещать землепользования в первую очередь на землях запаса, на землях лесного фонда, не покрытых лесом или занятых малоценными насаждениями, на сельскохозяйственных угодьях худшего качества;

-учитывать режимы использования земель с ограничениями и обременениями;

-предусмотреть при размещении меры по предотвращению негативных процессов (эрозии, заболачивания, подтопления, опустынивания и др.).

Функционирование объектов несельскохозяйственных предприятий сопровождается нарушениями земель, образованием карьеров, отвалов, провалов поверхности, нарушением гидрогеологических условий, затопление значительных площадей, нарушением растительного, почвенного покрова, ландшафтов.

13

В значительной степени этим негативным процессам подвержены северные территории, занимающие 67% площади РФ, в следствии низкой экологической ёмкости, уязвимости природных комплексов, медленного течения восстановительных процессов. В то время как именно на этих территориях ведения традиционной деятельности коренных малочисленных народов Севера идет активный рост добычи углеводородного сырья, который сопровождается разработкой и вводом в эксплуатацию новых нефтегазовых месторождений. Поэтому, понятие и содержание рационального землепользования для северных территорий следует рассматривать как разрешение конфликта между традиционным и промышленным природопользованием в процессе реализации следующих мероприятий:

-перераспределение и использование земель на экологической основе с выделением территорий с особым правовым и природнохозяйственным режимом использования;

-обеспечение оптимальных и сбалансированных площадей в землепользовании и недропользовании с учетом коэффициентов антропогенной нагрузки и экологической напряженности территории;

-проведение рекультивации (восстановлению) земель, нарушаемых в процессе строительства объектов;

-осуществление локального мониторинга земель и использование его результатов при приемке работ по рекультивации нарушенных земель [19].

2. Экономическое использование земель.

Экономическое использование земель должно достигаться не только экономией площадей при отводе земель под объекты несельскохозяйственного производства, но и рациональным совмещением размещаемых объектов на территории отвода. Например, совмещение линий электропередач с дорогами; применение сервитутов для смежного участка (проезда, прохода по нему) с тем, чтобы не отводить дополнительные земли под дорожное полотно и т.п. Так, в районах нефтегазодобычи линейные объекты всегда проектируются в границах коридора коммуникаций: автодорога, ЛЭП, нефтепровод (конденсатопровод, газопровод), водовод, что в значительном степени минимизирует отводимую площадь, снижает антропогенную нагрузку, позволяет проводить рекультивацию земель с наименьшими материальными затратами.

Качественный критерий рационального использования земель выра-

жается в охране земель, как главного средства производства в сельском хозяйстве. В процессе земле- и природопользования и осуществления хозяйственной деятельности человека нужно не нарушать почвенный плодородный слой; ограничить использование сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд и отводить их в исключительных случаях; установить всеобщую обязанность для собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов повышать уровень плодородия почв независимо от её природных свойств.

14

Организация рационального землепользования осуществляется поэтапно в системе «прогноз – план – проект» и направлена на устранение сложившихся недостатков в распределении и использовании земель, на формирование устойчивой рациональной системы землепользования, в рамках которой необходимо создавать условия для экологической устойчивости и экономической стабильности.

В системе землеустройства, как основного механизма реализации земельной политики государства, рационализация использования земель имеет выраженную экологическую направленность и обеспечивается посредством проведения различного рода зонирования [27], формирования экологических каркасов, ведения государственного контроля за охраной и использованием земельных ресурсов.

1.3 Основные понятия и определения землеустройства, как механизма реализации земельной политики государства

Мероприятия по организации рационального использования земли реально существуют с того момента, когда человек осознал, что для обеспечения своих потребностей необходимо как-то упорядочить использование земли. Появление частной собственности и оформление ее границ – это первое разумное упорядочение организации использования земли. Постепенно, с развитием общества, сложилась сфера человеческой деятельности по организации использования земли на государственном уровне.

До начала XX в. при осуществлении мероприятий по организации использования земли употребляли слова «землемерие» и «межевание». Термин «землеустройство», по данным профессора Ф.Г. Некрасова, появился только в 1906 году, поскольку к началу ХХ века в России стали проводиться работы, не укладывающиеся в понятия межевания и землемерия. При этом если под межеванием понимался установленный законом процесс, направленный на разграничение земельной собственности, под землемерием - комплекс работ по определению и разделению площадей технико-геодезическими методами, то к землеустройству причислялись все действия по перераспределению земель и обустройству территории, дающие землевладельцам экономические выгоды.

Так, например, к землеустройству относились работы по сведению мелких чересполосных участков землевладельцев в отдельные крупные земельные массивы, по выделению хуторов и отрубов, по внутреннему устройству территории (размещению севооборотов, строительству дорог, усадеб, новому освоению земель) и т.п.

Позже межевые и землемерные работы были включены в само понятие землеустройства, т.к. они проводились, как правило, одновременно на основе проектов землеустройства. Таким образом, понятие «землеустрой-

15

ство» с этого времени прочно вошло в землеустроительную практику, науку и литературу.

Землеустройство как вид человеческой деятельности это – меха-

низм, реализующий земельную политику государства в области землепользования, механизм управления земельными ресурсами.

Термин «землеустройство» можно понимать с разных сторон:

-как науку об изучении свойств земли, закономерностей функционирования и организации использования земли как объекта природопользования, как всеобщего средства производства, как территориального базиса, как объекта земельно-имущественных отношений;

-как систему мероприятий, представляющую комплекс государ-

ственных и частных действий по осуществлению земельного законодательства, регулированию земельных отношений, созданию социальноэкономических, территориальных и организационно-хозяйственных условий для экономически и экологически целесообразного использования земельных участков и других объектов недвижимости в соответствии с действующим хозяйственным механизмом.

В широком смысле землеустройство представляет собой социальноэкономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием производительных сил и производственных отношений; в узком смысле – это мероприятия, осуществляемые государством, землевладельцами и землепользователями по наведению порядка в использовании и охране земель.

Целью землеустройства является обустройство и эксплуатация земельных ресурсов регионов, отдельных землевладений и землепользований для обеспечения их рационального использования.

Одной из важнейших задач землеустройства является создание ра-

циональных размеров и устойчивости землепользований: образование и упорядочение землепользований сельскохозяйственных предприятий и предприятий несельскохозяйственного назначения (промышленность, транспорт, города) [63].

Реализация поставленных перед землеустройством задач осуществляется в процессе двух видов землеустройства, которые впервые, в 1951 году выделил С. А. Удачин: межхозяйственное и внутрихозяйственное, каждый из которых решает свои задачи специфическими методами [60].

Межхозяйственное землеустройство предполагает проведение зем-

леустроительных мероприятий на разных категориях земель, с решением вопросов организации природопользования; осуществление мероприятий по образованию новых, упорядочению и изменению существующих землевладений и землепользований; создание специальных фондов земель; установление границ и режима использования земель административнотерриториальных и других особых формирований природоохранного, рекреационного, заповедного, историко-культурного назначения.

16

Межхозяйственное землеустройство имеет социально-экономический, а в ряде других случаев политический характер в силу того, что образование новых землевладений и землепользований, земель с определенным правовым статусом, внесение изменений влекут за собой серьезные последствия существующей организации использования и охраны земель.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях органи-

зации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.

В задачи внутрихозяйственного землеустройства входит разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Объектами землеустройства являются территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, а также части таких территорий [35].

Землеустройство носит комплексный характер и имеет правовую, экологическую, экономическую, социальную и техническую сторону.

Правовая сторона основывается на реализации нормативно – правовых и законодательных актов, регламентирующих процессы использования земли и землеустройства: Конституция РФ, Земельный кодекс РФ, законы РФ, указы Президента и постановления правительства РФ по регулированию земельных отношений, законы и нормативно - правовые акты субъектов РФ, распоряжения и решения органов местного самоуправления субъектов РФ.

Экологическая сторона основана на роли земли как природного комплекса и ресурса, учитывает действие основных экологических законов, природных условий, влияние землеустроительных решений на состояние и развитие отдельных свойств земли. Современная научная концепция землеустройства базируется на экологизации землепользования, которая является важным фактором организации территорий при проведении землеустройства, в связи с возрастанием антропогенного воздействия.

Экономическая сторона связана с функционированием земли как средства производства. Эта функция земли является наиболее распространенной. Как отмечал К. Маркс, земля в этом случае – всеобщая предпосылка производства, и «…и для того, чтобы оно могло свершиться, необходимо предоставить ему эту сферу, человеку место работы». Эту роль

17

земля приобретает благодаря наличию главного производственного свойства – пространства (территории), позволяющего обеспечить и сферу производства, и место труда. Проектные решения, представленные в землеустроительной документации (проектах и схемах землеустройства) оцениваются с точки зрения окупаемости затрат на их реализацию.

Социальная сторона связана с функционированием земли как пространства жизнедеятельности, как средства производства и рекреации. Социальная составляющая земли, как природного ресурса, связана с отношением к нему человека и проявлением его как объекта потребления. Переход земли как природного комплекса в состояние земли как природного ресурса связан с появлением определенных потребностей человека, и наличием способности природного комплекса удовлетворять эти потребности.

Техническая сторона связана с необходимостью осуществления проектных решений путем точного закрепления перспективных элементов организации использования земли в пространстве жизнедеятельности, производства и рекреации, т.е. на определенной территории [7].

Землеустройство имеет свою теоретическую основу - набор принципов, выработанных в процессе мировой практики, основными из которых являются:

-принцип развития – совершенствование организации использования земли обеспечивает постоянное развитие общества путем приведения

всоответствие его земельных отношений и уровня развития производственных сил, устраняет противоречия между ними на основе использования положительного опыта предыдущего этапа развития и применения качественно новых методов, приемов, технологий землеустройства;

-принцип социальных приоритетов – организация использования

земли создает условия для высокопроизводительного, безопасного труда, осуществления рекреационной деятельности;

-принцип экономической сущности – организация использования земли обеспечивает самофинансирование, экономическую самостоятельность предприятия, развитие отраслей народного хозяйства;

-принцип адаптированности – учет при создании перспективной организации использования земли природных, экономических и социальных условий зоны землеустройства;

-принцип преемственности – учет при землеустройстве результатов других видов человеческой деятельности, других мероприятий, связанных

сорганизацией использования различных природных ресурсов [52,57]. Землеустройство, ввиду его сложной структуры, имеет свою

иерархию. Землеустроительные мероприятия имеют три направления: государственное, муниципальное, хозяйственное (инициативное) и основываются на принципе проектирования «от общего к частному» (рисунок 1.1).

18

него Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство) [35].

Как система мероприятий, землеустройство призвано занимать ведущее место в разработке и реализации земельных преобразований и должно проводиться в обязательном порядке в случаях: изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства; выявления нарушенных земель. Реализация этих мероприятий и призвана позиционировать землеустройство, как механизм реализации земельной политики государства.

1.4 Основные положения и определения единого государственного реестра недвижимости, как информационного ресурса государства

Землеустройство проводилось в системе государственных мероприятий значительно раньше, чем кадастр. И если землеустройство реально существуют с того момента, когда человек осознал, что для обеспечения своих потребностей необходимо как-то упорядочить использование земли, то исторически кадастр возник по объективной необходимости получения сведений о земле, их систематизации и учету - земельный кадастр, имеющий богатую историю своего возникновения и развития.

Именно земельный кадастр стал основой для формирования государственного кадастра недвижимости, который наиболее часто определяют как государственную, многоцелевую, многоуровневую систему необходимой и достоверной информации об объектах недвижимости (земельных участках и объектах капитального строительства), обеспечивающей осуществление на основе существующего законодательства государственного регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами в Российской Федерации. Эта система обеспечивает признание и удостоверение государством факта возникновения, существования или прекращение существования учетных объектов системы государственного кадастра недвижимости: земельных участков, объектов капитального строительства и территориальных зон.

Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 года №28-ФЗ содержал в себе понятия «земельный участок», «территориальная зона», «межевание», «государственный земельный кадастр», «государственный кадастровый учет», а также цель создания и принципы ведения земельного кадастра[33].

Основными принципами ведения земельного кадастра являлись:

– единство технологий ведения на всей территории Российской Федерации;

20