Региональная социально-экономическая политика. Учебное пособие

правлению к зрелому рынку. Принципиально важно, что целевые ориентиры будут определять конкретные направления политических действий в рамках определенных секторов и сегментов рынка и социальной сферы. В практическом плане согласование инструментов рыночного регулирования и социальной политики становится возможным на основе двух принципов – строгого разграничения и одновременно взаимосвязанного максимального применения критериев принятия решения двух рассматриваемых направлений: по- литико-экономического и политико-социального. В соответствии с развиваемым подходом любое серьезное политическое решение призвано оцениваться с учетом эффектов взаимодействия рыночных и социальных процессов. При этом необходимо принимать в расчет двойственный, неоднозначный характер их влияния друг на друга. Так, например, использование инструментов структурной промышленной политики сопряжено, с одной стороны, с повышением конкурентоспособности отечественных производителей, ростом промышленного выпуска и, соответственно, увеличением ресурсов накопления для социального развития в будущем, с другой стороны, повышением финансовых заимствований государства, давлением на цены и уменьшением текущего финансирования социальной сферы. В отечественной практике отрыв решения, касающегося эконо- мико-политической деятельности, от объективно связанных с ними решений, касающихся социальной сферы, наблюдается, к сожалению, повсеместно.

Очевидно наиболее предпочтительным является тот вариант согласования экономико-политических и социально-политических действий, при котором достигается максимально положительный результат взаимодействия экономических и социальных процессов или минимально результирующий эффект такого взаимодействия. Безусловно, проблема оценки взаимодействия рассматриваемых политических инструментов крайне сложна. В современных условиях вследствие фактора неопределенности крайне трудно предсказать сами количественные параметры, характеризующие взаимовлияние рыночных и социальных процессов. Выход из положения может быть найден путем программирования политических решений.

К настоящему времени возникли весомые предпосылки к полномасштабной реализации системы общенационального государ-

31

ственного программирования. В их числе следует выделить создание современной, отвечающей мировым стандартам, системы национального счетоводства и совершенствование практики среднесрочного прогнозирования. Следовательно, для успешного проведения масштабных структурных преобразований большое значение имеет конкретизация взаимосогласованных общенациональных целей экономической и социальной политики в рамках среднесрочного прогнозирования индикативного плана.

Тема 8. Социальная политика региона

Региональная социальная политика – это многоуровневый процесс взаимодействия региональных институтов государственной, муниципальной власти и самоуправления, общественных организаций, предприятий, социальных общностей, групп и индивидов в процессе осуществления их жизнедеятельности с целью обеспечения согласования, гармонизации, реализации их интересов, стабилизации и целенаправленного развития регионального сообщества в целом.

Региональная социальная политика по своим параметрам является калькой федеральной социальной политики и характеризуется тем, что в ней доминирует традиционно патерналистский подход, направленный в первую очередь на перераспределение социальных благ в пользу нуждающихся. Анализ показал, что в региональной социальной политике выделено несколько основных направлений: обеспечение минимально необходимого объема и уровня, общественных благ и услуг в области здравоохранения, образования, культуры, спорта, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и других сферах, социальной защиты населения. Их уровень должен соответствовать минимальным социальным стандартам с равным доступом гражданам, с ориентацией на адресную социальную поддержку населения.

Базовыми принципами современной модели социальной политики формируемого социального государства являются принципы децентрализации и полисубъектности. Однако на практике в качестве ее субъектов выступают преимущественно государственные структуры при минимальном участии бизнеса, предприятий, профсоюзов, общественных организаций, индивидов.

32

Перераспределение социальной ответственности между уровнями социальной политики от федерального центра в пользу регионов, децентрализация, муниципализация социальных обязательств предполагают прозрачность передачи необходимых ресурсов и увеличение реальной хозяйственной самостоятельности, особенно на муниципальной уровне. Увеличивается разрыв между масштабами социальных обязательств региональных авторов социальной политики и возможностями их реализации. Отсутствуют федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие непосредственно деятельность муниципальных органов в сфере социальных отношений. Это придает процессу децентрализации социальной политики в регионах формальный характер.

Социальные слои, группы, территориально-поселенческие общности, индивиды не выступают как субъекты социальной политики и это связано с низкой степенью артикуляции соответствующих интересов и возможностей влияния на политику властных органов. Чем ниже уровень социального субъекта в структуре регионального сообщества, тем меньше его потенциальная и реальная возможность проявления своих субъектных функций. Продолжающиеся процессы социально-экономического расслоения разобщают региональную социальную общность, приводят к распылению средств и ресурсов, нарушают принцип адресности социальной политики, сводя ее к адресности социальной защите и поддержке. В силу этого механизм реализации региональной социальной политики должен включать систему выявления интересов различных групп и слоев, нахождения сферы их совпадения и различия.

Современная социальная политика на уровне региона должна строиться по комплексной модели, соединяющей патерналистскую защиту депривированных слоев населения (с учетом уточнения социальной и территориальной адресности социальной защиты, обеспечения экологической безопасности и снижения социальных рисков) с формированием рыночных подходов, привлекая бизнес и другие организационные структуры (в том числе профсоюзные объединения, а также общественные организации) для повышения роли личного трудового вклада населения в удовлетворении материальных, социально-культурных и бытовых потребностей.

Для достижения главной цели, т.е. достижения сбалансированного развития, региональная социальная политика (РСП) должна

33

удовлетворять принципам, которые могут быть объединены в две группы: общие и специфические принципы.

Общие принципы могут быть применены и в других видах политики, т.е. имеют общезначимый и универсальный характер:

1.системность и целостность – региональная социальная политика должна являться функционально и структурно целостной системой, в которой отдельные подсистемы и элементы при условии взаимодействия друг с другом выполнят закрепленные за ними функции;

2.целенаправленность – необходимость в процессе разработки

иреализации региональной социальной политики создания обоснованного с позиции научности и оптимальности целевого блока, определяющего во времени качественные и количественные параметры результатов социального развития. Причем, региональная социальная политика должна иметь свою собственную, не совпадающую с другими видами политик, целевую базу, отвечающую приоритетам социального развития;

3.комплексность – необходимость в процессе формирования региональной социальной политики разработки и оценки принимаемых решений и реализуемых мероприятий с учетом экономических, политических и других условий;

4.непрерывность и своевременность – постоянство деятельности институтов (органов власти, общественных организаций) в процессах формирования и реализации региональной социальной политики, организация непрерывного контроля, в том числе общественного, а также проведение промежуточной и итоговой оценки для своевременной корректировки политики;

5.перспективность – долгосрочность и стратегическая направленность мер и решений в рамках региональной социальной политики;

6.мультипликативность – ориентация при формировании и реализации региональной социальной политики на увеличение возникающих позитивных и снижение негативных эффектов;

7.превентивность – необходимость в рамках формирования и реализации региональной социальной политики разработки комплекса мер по оценке возможных рисков и предупреждению возможности неэффективности управления процессами регионального социального развития; управление социально-экономическим разви-

34

тием региона; 8. иерархичность и субсидиарность – регламентация и коорди-

нация действий субъектов региональной социальной политики, их взаимоответственность, а также наличие гибкого механизма разграничения и делегирования полномочий в рамках политики;

9.синергичность – целевые функции отдельных направлений региональной социальной политики должны быть сонаправлены с целевой функцией самой политики (они не совпадают, а действуют

водном и том же направлении);

10.централизованность – в рамках региональной социальной политики должны быть организованы подсистемы, выполняющие функции ее централизации, т.е. деятельность в рамках политики должна организовываться, координироваться, в основном, этими подсистемами;

11.адаптивность – региональная социальная политика должна приспосабливаться к изменениям во внешней и внутренней среде, т.е. быстро реагировать на новые, в том числе кризисные обстоятельства.

Глава III. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ

ТЕМА 9. Понятие региона как объекта управления. Разработка и реализация региональной социальноэкономической политики

Понятие «регион» происходит от латинского «regionis», означает область или район. Данное понятие первоначально выражает определенную территорию по тем или иным признакам. Содержание региона характеризуется в современных условиях на основе географических, экономических, социальных, культурных, политических, институциональных и других подходах. Существует огромное количество трактовок понятия «регион».

В российских исследованиях чаще других используются два основных термина: регион и район, но между ними не проводят строгого разграничения.

Район – локализованная территория, которая обладает единством, взаимосвязанностью составляющих ее элементов и целост-

35

ностью, которая выступает и как объективное условие, и как закономерный результат экономического развития данной территории. В этом определении понятие района истолковано очень широко, под него подходит и район в городе, и район в стране.

Научный термин «регион» появился в СССР в 1975 году и он был введен академиком Н.Н. Некрасовым. Он выделил на территории страны акрорегионы (зоны). Н.Н. Некрасов под регионом понимал крупную территорию страны с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производственных сил на основе сочетания в комплексе природных ресурсов, технической базы и производственной и социальной инфраструктур.

Основные подходы к формулировке понятия «Регион» представлены на рисунке 1.

Рисунок 1. Подходы к формулировке понятия «регион»

С трактовками понятия «регион» тесным образом связаны критерии выделения региона как территориальной единицы. Наиболее часто употребляемыми критериями для формирования понятия «регион» являются:

1.Географические (расположение, величина территории и количество населения).

2.Производственно-функциональные (специфика преобладающих видов деятельности).

3.Градостроительные (характер застройки объектов производственной деятельности, жилья и обслуживания).

4.Социологические (нормы общения, поведения).

36

Исходя из этого, наиболее общим определением региона является следующее:

Регион – это территория в административных границах субъекта Российской Федерации, характеризующаяся комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, то есть наличием политико-административных органов управления.

Вфункционировании региона определяющую роль играет население, трудовые коллективы. Эффективное управление регионом, городом принципиально невозможно без учета социального фактора. Зависимости между элементами этой сложной системы не могут быть описаны линейными функциями, так как жизнь общества обычно характеризуется нелинейными процессами.

Изучение общественной жизни в регионе возможно только на основе структуризации, т.е. выделения подсистем, совместное функционирование которых определяет динамику развития региона. Помимо ядра-комплекса в границы региона входит периферия – тяготеющие территории.

Структуру региона можно рассматривать с различных точек зрения: экономической, социальной, духовной, природно-ресурсной, институциональной и пр. Как социально-экономическая система регион может быть представлен совокупностью пяти основных подсистем, к которым относятся:

• системообразующая база;

• системообслуживающий комплекс;

• экология;

• население;

• инфраструктура рынка.

Главным фактором, обеспечивающим взаимосвязь и взаимодействие указанных подсистем, интегрирующим их в единую социаль- но-экономическую систему, является деятельность людей. Человек

–органическая часть каждой из подсистем. Он представляет собой часть природы, основной компонент производительных сил национального хозяйства и, наконец, часть населения, так как через связи и отношения с другими людьми образует собственно социально-тер- риториальную общность.

Врыночных условиях роль и функции регионов заключаются, прежде всего, в формировании экономических отношений, среды жизнедеятельности населения.

Функции регионов возложены на определенные компетентные органы управления. Поэтому в регионах действуют следующие государственные и негосударственные учреждения, которые влияют

37

или потенциально могут влиять на региональное развитие и региональное управление:

1)местные органы государственной исполнительной власти;

2)территориальные органы центральных органов исполнительной власти;

3)органы местного самоуправления;

4)отдельные субъекты предпринимательства или их структурные подразделения;

5)объединения граждан и их структурные подразделения, которые, согласно своим уставам, занимаются проблемами регионального развития (местные отделения ассоциации городов, союзы лидеров местных и региональных властей и аналогичные объединения граждан с местным статусом), а также профсоюзы.

Более конкретно роль регионов проявляется в выполнении ими определенных функций. К основным функциям региона относятся:

- институциональная; - экономическая; - социальная; - экологическая;

- этно-психологическая.

Институциональная функция реализуется благодаря тому, что регионы, с одной стороны, определяют экономическую самостоятельность, а с другой – политико-экономическое единство страны. Наряду с этим они гарантируют конституционные права населения на свободное проживание, свободное волеизъявление, обеспечение законности и правопорядка.

Экономическая функция заключается в том, что регионы направлены на обеспечение экономической безопасности страны, а также создание условий и возможностей свободного осуществления экономической деятельности.

Социальная функция осуществляется путем гарантирования прав и возможностей социального развития населения, а также обеспечения региона экономическим потенциалом.

Экологическая функция реализуется вследствие обеспечения полноценной среды жизнедеятельности населения, а также осуществления природоохранных и других мероприятий по оздоровлению окружающей среды.

Этнопсихологическая функция регионов заключается в осуществлении содействия процессу реализации этнических и культурных

38

потребностей населения.

Степень реализации функций зависит от следующих факторов: уровень развития промышленного комплекса региона и страны; степень обеспечения природными ресурсами; обеспеченность и качество трудовых ресурсов; наличие уникальных свойств региона, имеющих уникальную значимость; социально-политическая стабильность в регионе; финансовые возможности региона; геополитическое положение региона.

Современное состояние социально-экономического развития разных регионов требует такую организацию функционирования производительных сил, которая была бы адекватна сложившимся условиям.

Конкретными составными элементами, влияющими на развитие производительных сил регионов, является научно-технический прогресс и финансово-кредитное обеспечение их развития. Они должны быть положены в основу разработки государственной региональной политики социально-экономического развития страны.

Регионы в зависимости от содержательных частей имеют следующие виды: мегарегион, макрорегион, мезорегион, микрорегион, минирегион.

Таблица 1 – Виды регионов

Согласно Конституции, Россия – это федеративное государство. Оно состоит из 89 субъектов. Они равны в правах. Среди их ви-

дов различают (табл. 2).

39

Таблица 2 – Субъекты Российской Федерации

40