Превентивные системы менеджмента экологической безопасности
.pdf–разрешение допустимых воздействий на уровне наилучших существующих доступных технологий,
–стимулирование применения природосберегающих технологий и осуществления предпринимательской деятельности, направленной на охрану окружающей среды,
–ответственность товаропроизводителя за утилизацию отходов потребления,
–восполнение пробелов в правовом регулировании режима экологической информации — определение понятия экологической информации, ее состава, принципов бесплатного доступа к информации любых заинтересованных лиц,
–введение норм прямого действия по обязательности экологического образования и экологического просвещения.
В Общей части Экологического кодекса предполагается закрепить главные принципы охраны окружающей среды, число которых будет сокращено по сравнению с действующими, и переориентировано на приоритеты жизнеобеспечивающих функций биосферы (рекреационных, социальных, защитных, эстетических):
–обеспечение всеми мерами государственного регулирования необходимого уровня экологической безопасности Российской Федерации,
–не превышение ассимиляционных возможностей объектов окружающей среды при ведении хозяйственной и иной деятельности,
–разрешение допустимых воздействий на уровне наилучших существующих доступных технологий,
–стимулирование применения природосберегающих технологий и осуществления предпринимательской деятельности, направленной на охрану окружающей среды,
–ответственность товаропроизводителя за утилизацию отходов потребления.
Правовое регулирование механизмов реализации таких принципов планируется раскрыть в соответствующих разделах (главах) особенной части проекта экологического кодекса.
Меры обеспечения экологической безопасности также планируется определить в общей части. Разработка четкого определения понятия экологической безопасности позволит устранить существующую юридическую неопределенность в данном вопро-
11
се. В раздел обеспечения экологической безопасности войдут основные механизмы ее обеспечения: обращение с отходами производства и потребления, опасными веществами, продукцией, материалами; создание системы экологического нормирования; экологической экспертизы, процедуры экологического контроля и принципы возмещения экологического вреда. Практика природоохранной деятельности показала, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются неэффективными и не являются реальными регуляторами, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют. В этой ситуации Экологический кодекс призван восполнить правовой пробел и решить задачу максимального введения рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских экологических инициатив при сохранении государственного контроля и нормирования. Необходимо развить и уточнить уже сложившиеся на практике эффективные экономические механизмы в данной сфере (плата за негативное воздействие, страхование ответственности, инструменты экологического аудита), а также установить такие методы государственного регулирования, которые позволят стимулировать модернизацию и экологизацию производства, экологизацию товаров и услуг. При этом, штрафные санкции за нарушения законодательно установленных требований и условий разрешений на природопользование должны существенно превышать экономические затраты на внедрение наилучших существующих технологий (НСТ), организационные мероприятия, на предупреждение загрязнения окружающей среды.
Таким образом, экономические механизмы смогут обеспечить баланс интересов государства и природопользователей.
Общая часть Экологического кодекса будет содержать раздел, определяющий понятие, виды и порядок проведения наблюдения за состоянием окружающей среды (государственный экологический мониторинг), за выбросами, сбросами и другими воздействиями (производственный экологический мониторинг). Основой для его разработки являются соответствующие положения Федеральных законов «Об охране окружающей среды», «О животном мире», «О гидрометеорологической службе», Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, с учетом положений о порядке проведения мониторинга, содержащихся в подзаконных актах.
12
Отсутствие правового регулирования режима экологической информации требует установление четких правовых норм, определяющих понятие экологической информации, ее состав, принцип бесплатного доступа к такой информации любых заинтересованных лиц, что также закрепляется Экологическим кодексом.
Кроме того, следует возродить институт экологического образования и формирования экологической культуры, как одной из приоритетных задач экологической деятельности государства.
В настоящее время положения действующего Федерального закона «Об охране окружающей среды», касающиеся регулирования вопросов экологического образования являются декларативными, практически не работают, в том числе и из-за отсутствия необходимой экологической составляющей в Федеральном законе «Об образовании». В кодексе следует ввести нормы прямого действия, касающиеся обязательного экологического образования и экологического просвещения, что потребует детальной проработки вопросов об источниках финансирования, материальных и технических возможностей, квалификации специалистов, аккредитации и сертификации услуг в данной сфере.
Решение указанных вопросов позволит разработать меры государственного регулирования формирования экологической культуры, в качестве неотъемлемой части обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Особенная часть проекта Экологического кодекса предполагает наличие самостоятельных глав, посвященных регулированию отношений в сфере охраны природных объектов и комплексов, в частности, охраны климата и озонового слоя Земли, атмосферного воздуха, водных объектов, ландшафтов, земель и почв, растительного и животного мира, а также установлению правовых режимов территорий с особым эколого-правовым статусом: особо охраняемые природные территории и экологически неблагополучные территории.
Учитывая, что принятие Экологического кодекса Российской Федерации предусматривает концептуальное изменение законодательства в сфере охраны окружающей среды и соответственно государственного регулирования, при разработке проекта Экологического кодекса потребуется пересмотр практически всего блока законодательных актов данной отрасли права на предмет внесения в него изменений. Поэтому отдельные главы Особенной
13
части будут вводиться поэтапно, по мере их разработки и принятия, а переходные положения и сроки введения в действие разделов Экологического кодекса будут установлены в проекте федерального закона о введении в действие Экологического кодекса Российской Федерации [4].
Взаключении можно сказать, что глобальные экологические проблемы стали решаться и на международном уровне.
«Например, Киотский протокол — это первый международный документ, использующий рыночный механизм для решения «парникового эффекта» как глобальной экологической проблемы.
Суть «парникового эффекта» состоит в следующем: Земля получает энергию от Солнца, в основном, в видимой части спектра, а сама излучает в космическое пространство, главным образом, инфракрасные лучи. Однако многие содержащиеся в ее ат-
мосфере газы — водяной пар, СО2, метан, закись азота и т.д. — прозрачны для видимых лучей, но активно поглощают инфракрасные, удерживая тем самым в атмосфере часть тепла.
Впоследние десятилетия содержание парниковых газов в ат-
мосфере очень сильно выросло: СО2 — более чем на треть, метана — в 2,5 раза. Появились и новые, ранее просто не существовавшие вещества с «парниковым» спектром поглощения — прежде всего фторуглеводороды. Причина быстрого роста количества парниковых газов очевидна, — человечество сейчас сжигает за день столько ископаемого топлива, сколько его образовывалось за тысячи лет в период образования месторождений нефти, угля и газа. От этого «толчка» климатическая система вышла из «равновесия» и мы видим большее число вторичных негативных явлений: особо жарких дней, засух, наводнений, резких скачков погоды, причем именно это и наносит наибольший урон Рамочная Конвенция об изменении климата (РКИК) была принята 9 мая 1992 года на заседании ООН и вступила в силу 21 марта 1994 года. В настоящее время сторонами конвенции являются более 180 стран, включая Россию, все развитые страны и страны СНГ. Конвенция призвана объединить усилия по предотвращению опасных изменений климата и добиться стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на относительно безопасном уровне.
Вконце 1997 года на Третьей Конференции Сторон РКИК в Киото был принят Киотский Протокол РКИК, закрепляющий количественные обязательства развитых стран и стран с переходной
14
экономикой, включая Россию, по ограничению и снижению поступления парниковых газов в атмосферу. Протокол также предусматривает так называемые механизмы гибкости:
–торговлю квотами, при которой государства или отдельные хозяйствующие субъекты на его территории могут продавать или покупать квоты на выбросы парниковых газов на национальном, региональном или международном рынках;
–проекты совместного осуществления — проекты по сокращению выбросов парниковых газов, выполняемые на территории одной из стран Приложения I РКИК полностью или частично за счѐт инвестиций другой страны Приложения I РКИК;
–механизмы чистого развития — проекты по сокращению выбросов парниковых газов, выполняемые на территории одной из стран РКИК (обычно развивающейся), не входящей в Приложение I, полностью или частично за счѐт инвестиций страны Приложения I РКИК.
Механизмы гибкости были разработаны на 7-й Конференции сторон РКИК (COP-7), состоявшейся в конце 2001 года в Марракеше (Марокко), и утверждены на первой Встрече сторон Киотского протокола (MOP-1) в конце 2005.
Первый период осуществления протокола начался 1 января 2008 года и завершится 31 декабря 2012.
В течение первого года действия Киотского протокола, 2005, его механизм на территории России так и не начал действовать — создание национальной биржи по торговле квотами на выбросы парниковых газов фактически было приостановлено на неопределѐнный срок, отсутствовали и проекты совместного осуществления по замене оборудования российских предприятий на более эффективное и экологически чистое. Причина состояла
вотсутствии документов, необходимых для создания национального реестра выбросов парниковых газов.
В марте 2006 года на заседании Правительства Российской Федерации был рассмотрен вопрос о реализации положений Киотского протокола. Министерству экономического развития и торговли вместе с другими федеральным органам власти было поручено в течение двух месяцев подготовить концепцию проекта законодательного акта, регулирующего вопросы реализации в Российской Федерации Киотского протокола. Кроме того, в течение одного месяца должен быть подготовлен документ, регули-
15
рующий применение статьи 6 Киотского протокола, согласно которой Россия может привлекать инвестиции в проекты совместного осуществления.
К началу 2008 года в России были готовы процедуры работы по Киотскому протоколу, на официальном сайте РКИК ООН были представлены порядка 50 проектов совместного осуществления из России. В России работают международные компании, такие как консультанты CAMCO и Global-Carbon, а также один из крупнейших покупателей квот шведский концерн Tricorona Ab (Трикорона ОАО).
Несомненно, российские компании могут извлечь большую выгоду от участия в ПСО, особенно это касается проектов по энергосбережению и проектов, связанных с переходом на экологически более чистые источники энергии. А с учетом того, что необходимая нормативно-правовая база по ПСО в России наконец сформирована, и МЭРТ начал принимать заявки по проектам, ожидается рост интереса к этому механизму со стороны российских предприятий.
Но подводить итоги еще рано, время покажет.
Глава 2 Структурно-функциональная схема ПСМЭБ
Россия готовится к вступлению во Всемирную торговую организацию (ВТО), что для предприятия означает, прежде всего, готовность соблюдать международно-признанных требования, нормы, положения и правила в экономической, правовой, социальной, экологической и ряде других сфер.
Но речь идет не только о соблюдении в целом правил ВТО, а также о безусловном обеспечении конкурентных преимуществ своей продукции и предприятия в целом. Важную роль в решении большого комплекса проблем играет создание и обеспечение эффективного функционирования соответствующей интегрированной системы менеджмента предприятия.
Это достигается совместным использованием принципов дифференциации и системной интеграции (комплекса систем менеджмента).
Реализация принципа дифференциации состоит в создании относительно «самостоятельных» систем менеджмента по важнейшим направлениям управления предприятием. Одной из та-
16
ких систем является превентивная (предупреждающая несоответствие требованиям) система менеджмента экологической безопасности, рассматриваемая в данной главе.
Принципы функционирования превентивной системы менеджмента экологической безопасности.
Превентивной системы менеджмента экологической безопасности (далее — ПСМЭБ) основывается на следующих положениях:
1.Соблюдения природоохранного законодательства благодаря эффективному использованию возможностей обязательной и добровольной сертификации по показателям экологической безопасности, как элементов ПСМЭБ.
2.Обеспечение постоянного «опережения» предупреждающими действиями возникновения нарушения требований природоохранного законодательства благодаря процессу постоянного улучшения результатов функционирования ПСМЭБ как на территории предприятия, так и в определенной мере в регионе в целом.
3.Формирование превентивных действий на основе соблю-
дения:
–положений Хартии Земли;
–положений Экологической доктрины России;
–положений международных стандартов ИСО серии 14000;
–условия Киотского протокола;
–принципов установления региональных квот, т.е. установления допустимого уровня загрязнений окружающей среды исходя из «долевого» уровня, приходящего на территорию региона;
–конкретных требований природоохранных органов региона
кдопустимому уровню загрязнений, создаваемых конкретным предприятием. Иначе говоря, превентивные действия «вводятся» исходя из самых жестких требований по процедурам (ИСО 14000) и уровня загрязнений («долевого» уровня и конкретных требований природоохранных органов).
4. Приоритетности формирования превентивных действий по степени значимости экологических аспектов, т.е. в первую очередь вводятся действия, направленные на уменьшение влияния наиболее значимых экологических аспектов.
Первые результаты превентивного менеджмента экологической безопасности.
17
Рассмотрим опыт ОАО «КАМАЗ-Дизель» по созданию превентивной системы экологического менеджмента, опирающейся на социально-экономическую модель.
В ОАО «КАМАЗ-Дизель» было идентифицировано 289 экологических аспектов деятельности, на каждый аспект рассчитана категория риска. В 2006 г было выделено 7 значимых аспектов. Результатом управления применительно к этим аспектам стало снижение вероятности возникновения чрезвычайной ситуации и вытекающих из этого последствий по 4 аспектам: выбросы в атмосферный воздух паров хрома, частиц краски и аммиака, сброс загрязнителей при мойке автотранспорта. Эти аспекты к концу 2006 г. перешли в категорию «средний риск». Количество значимых экологических аспектов на 2007 г уменьшилось до 3.
Такие результаты, по нашему мнению, были получены в первую очередь потому что в качестве эффективных превентивных действий были избраны мероприятия ОАО «КАМАЗ-Дизель» по переходу на наилучшие существующие технологии, учитывая экологическое, экономическое и социальное положение региона и страны в целом.
Иначе говоря, основой превентивного менеджмента стала бенчмаркинговая технология управления в ПСМЭБ.
Ниже рассмотрим социально-экономическую модель (алгоритм) функционирования ПСМЭБ, реализующей бенчмаркинговую технологию управления [1].
Функционирование ПСМЭБ завода «КАМАЗ-Дизель» как его взаимодействие с ОАО «КАМАЗ».
Приводимое ниже описание алгоритма состоит из двух частей. В первой части (см. рисунок 1) описывается функционирование ПСМЭБ завода ОАО «КАМАЗ-Дизель» как взаимодействие между ним и руководством ОАО «КАМАЗ».
Во второй части излагается бенчмаркинговое управление в виде поиска и использование наилучшей существующей технологии по [1].
1. Социально-экономическая ориентация ПСМЭБ Рассмотрим социально-экономическую модель (алгоритм)
функционирования ПСМЭБ, реализующую бенчмаркинговую технологию управления (см. рис. 1).
18
1. Принятие решений и разработка мероприятий по переходу на наилучшие существующие технологии, учитывая экологическое, экономическое и социальное положение региона и страны в целом
22. Разработка и обоснование предложений по переходу на наилучшие технологии
Нет
2. Разработка и/или совершенствование проектной документации |
|
3.Государственная экспертиза |
|
|
|
21. Анализ и оценка эффективности системы менеджмента экологической безопасности
6. |
|
7. |
|
8. |
|
9. |
|
10. |
Природоохранное |
|
Стандарты |
|
Мониторинг |
|
Экономические |
|
Социальные |
законодательство |
|
|
|
|
|
критерии |
|
критерии |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Да
4. Выдача комплексного разрешения |
|
5. Внедрение технологий, которые позволяют снизить установленные показатели негативного воздействия на окружающую среду |
|
|
|
11. Анализ входящей информации.
Выбор превентивных (предупреждающих) и корректирующих мероприятий для снижения одного или нескольких показателей негативного воздействия на окружающую среду, т.е. перехода на наилучшие существующие технологии.
Экономически — max выгодных и социально — max безопасных
|
Превентивные меры |
|
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
15. Отчет об |
|
|
14. |
|
13. Разработка |
|
12. |
|
|
|
|
Рациональное |
|||
эффективности |
|
|
Выполнение |
|
превентивных |
|
|
|
|
|
|
распределение |
|||
превентивных |
|
|
превентивных |
|
мероприятий |
|
|
|
|
|
|
ресурсов |
|||
мероприятий |
|
|
мероприятий |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Корректирующие меры |
|
|||
20. Возмещение |
|
|
|
|||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
экологического, |
|
19. Отчет об |
|
18. Выполнение |
|
17. Разработка |
|
16. Подготовка |
экономического |
|
|
|
|
к аварийным |
|||
|
эффективности |
|
корректирующих |
|
корректирующих |
|
||
и социального |
|
|
|
|
ситуациям |
|||
|
корректирующих |
|
мероприятий |
|
мероприятий |
|
||
ущерба |
|
|
|
|
и реагирование |
|||
|
мероприятий |
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
на них |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Рис. 1. Социально-экономическая модель ПСМЭБ
19
1.Предприятие разрабатывает мероприятия по переходу на наилучшие существующие технологии на основе метода бенчмаркинга.
2.В соответствии с разработанными мероприятиями, предприятие разрабатывает и/или совершенствует проектную документацию.
3.Подтверждение соответствия критериям наилучших существующих технологий в результате внедрения предприятием разработанной и/или усовершенствованной проектной документации осуществляется государственной экспертизой (в том числе и экологической).
4.Положительное заключение государственной экспертизы является основанием для выдачи предприятию уполномоченным федеральным органом исполнительной власти комплексного разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, лимитов размещения отходов производства и потребления на срок перехода на наилучшие существующие технологии.
Если же заключение отрицательное, то проектная документация отправляется на доработку, либо аннулируется.
В соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизе» статьи 14: «Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии
всоставе представляемых материалов:
– документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона, в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе».
Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (далее — оценка воздействия на окружающую среду) — процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мне-
20