Превентивные системы менеджмента экологической безопасности
.pdfАКАДЕМИЯ СТАНДАРТИЗАЦИИ, МЕТРОЛОГИИ И СЕРТИФИКАЦИИ
Н.Н. Постникова, Л.Г. Дубицкий
ПРЕВЕНТИВНЫЕ СИСТЕМЫ МЕНЕДЖМЕНТА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Москва
2008
УДК 577
Постникова Н.Н., Дубицкий Л.Г. Превентивные системы менеджмента экологической безопасности. — М.: АСМС, 2008.
Предлагаемая вниманию читателей книга посвящена построению и внедрению превентивной системы менеджмента экологической безопасности (ПСМЭБ). Это обусловлено тем, что социально-экономические результаты превентивных действий, предотвращающие нежелательные процессы и урон от них, в большинстве случаев более важны и эффективны для граждан, предприятий, общества и государства в целом, чем ликвидация чрезвычайных происшествий. При этом позиции авторов основываются на том, что одно из основных условий внедрения ПСМЭБ — эффективное использование превентивных действий и более совершенных технологий, в том числе и по показателям экологической безопасности. Основой этого процесса является бенчмаркинговая технология управления.
Книга может быть полезна специалистам и руководителям в области обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития промышленных предприятий и региональных структур.
Гл. 4 написана Л.Г. Дубицким, введение, гл.1, 2, 3, заключение, приложения Н.Н. Постниковой, гл. 5 — совместно.
ISBN 5-93088-072-7 |
© АСМС, 2008 |
2
Введение
Баланс экологии и экономики — главная цель устойчивого развития, не разрушающего экологические системы и природные ресурсы, в которых нуждаются как настоящие, так и будущие поколения. Достижение такого баланса определяется эффективно работающими системами экологического менеджмента (СЭМ) на предприятиях и в организациях, в городах, регионах, странах и внедрение превентивных систем менеджмента экологической безопасности.
Сегодняшний статус производства и потребления весьма неустойчив. В то же время стало очевидным, что для сохранения своего положения в бизнесе предприятиям, предпринимателям следует учитывать экологические требования. Эта особенно важно для использования новых возможностей бизнеса, успешной конкуренции с другими предприятиями, учитывающих экологические факторы, и удовлетворения растущих экологических ожиданий внешних заинтересованных сторон. Большая роль в развитии превентивных методов экологического менеджмента и экологического аудита принадлежит органам государственного управления, которые должны всячески содействовать развитию данных инструментов управления экологической безопасностью, и стимулировать их.
Принимая решение в пользу разработки и внедрения такой системы, руководители исходят как из ее преимуществ с финансовой точки зрения (экономия ресурсов и средств, повышение эффективности производства, развитие потенциальных возможностей на рынках), так и рисков, связанных с неадекватным отношением к экологическим аспектам работы предприятия. Модель Деминга для управления качеством, использованная в международной серии стандартов ISO 9000, является основой для подавляющего большинства систем менеджмента:
–планируй: фаза планирования — определяются цели и задачи предприятия, а также разрабатываются методы достижения;
–действуй: фаза действий — реализуется принятый план и согласованные меры по достижению целей предприятия;
–проверяй фаза оценки — меры, предпринятые в соответствии с планом, проверяются с точки зрения их технической и экономической эффективности, полученные результаты сравниваются с запланированными.
3
– совершенствуй: фаза корректирующий и предупреждающих действий — выявляются, устраняются и предупреждаются любые возможные ошибки или недостатки, после чего план может быть пересмотрен и адаптирован к изменившимся условиям,
апроцедуры усилены или переработаны, если это необходимо.
Счего начать внедрение превентивной системы менеджмента экологической безопасности (ПСМЭБ)? Для того чтобы представления о том, каким образом сформировать заинтересованность высших руководителей и других работников предприятия, что является первым шагом на пути внедрения ПСМЭБ, важно иметь ответы на целый ряд вопросов:
– Внедрена ли СЭМ (ИСО 14000)?
– Эффективно ли функционирует СЭМ?
– Какие наиболее серьезные экологические проблемы на предприятии, как это может отразиться на его деловых операциях?
– Каковы слабые места предприятия с точки зрения необходимости решения этих проблем?
– Какие аргументы могут быть предложены руководству в пользу выгодности внедрения ПСМЭБ, и, во что это обойдется, если предприятие по-прежнему будет работать без такой системы?
– Какие аргументы в пользу более совершенного управления экологической безопасностью могут быть предложены работниками предприятия?
– Достаточно ли информированы руководство и работники предприятия в этих вопросах, прежде чем они смогут осознать необходимость внедрения ПСМЭБ?
– Кого можно привлечь себе в помощь? Кто способен придать дополнительную убедительность используемым аргументам?
– Какая информация понадобиться, чтобы начать эту работу? Какие ресурсы потребуются, чтобы начать эту работу? Чтобы выполнить намеченный план?
Управлять ПСМЭБ на предприятии нужно учиться, и делать это профессионально!
4
Глава 1 Законодательная база экологической безопасности:
состояние и проблемы
Во многих отношениях переживаемый Россией экологический кризис — следствие негативных тенденций, накопившихся в экономике в так называемые «годы застоя». Экономика СССР
была настолько ориентирована на производство товаров группы А (средства производства), что население первого в мире социалистического государства вынуждено было жить в условиях хронического дефицита на товары первой необходимости (товары группы Б). Таким образом, социалистическое производство было
восновном нацелено на воспроизводство самого себя. Рыночная экономика ориентирована на получение наибольшей и быстро окупаемой прибыли, которую дает производство товаров для населения. Высокий уровень жизни в капиталистических странах достигался дорогой ценой — за счет сильного загрязнения природной среды. В 1970-х гг. капиталистический Запад, впрочем, как и СССР, оказался в состоянии экологического кризиса. Почему же столь разные общества оказались в одном и том же состоянии?
Сильное загрязнение окружающей среды в СССР началось в 1960-е гг. в связи с резким ростом производства с целью «догнать и перегнать Америку». Широко внедрялись несовершенные технологии и оборудование, сказывалось также и отсутствие опыта эксплуатации новых производств. К середине 1980-х гг. загрязнение (особенно городского воздуха) приобрело угрожающие размеры. В апреле 1986 г. были приняты государственные решения по ускорению научно-технического развития страны, а затем — и о перестройке общества. Тем не менее, разработка и внедрение природоохранных технологий по-прежнему рассматривались как бесполезная или нерациональная трата сил, времени и средств, поэтому не поощрялись, а иногда даже преследовались. Начальство не желало признавать опасности и катастрофичности происходящего загрязнения среды, а когда осознало опасность, было уже поздно — разразился экологический кризис, который развивался с большей скоростью и с худшими последствиями, чем в развитых странах. Перестройка завершилась социально-экономи- ческим, политическим и идеологическим кризисом, развалом государства и сменой строя. Таким образом, экологический кризис
вСССР оказался началом общего, перманентного кризиса обще-
5
ства, но его место, роль и значение в полной мере не осознаны до сих пор.
Несмотря на экологический кризис, экономика Запада продолжала динамично развиваться, а уровень жизни в развитых странах и сегодня существенно выше, чем в нашей стране. Россия вышла из состояния экологического кризиса благодаря экономическому кризису, который вынудил остановить или вообще ликвидировать особо убыточные, экологически грязные производства (что, в частности, привело к резкому снижению уровня жизни населения).
Почему же капиталистическое и социалистическое общества выходили из экологического кризиса такими разными путями?
Способ производства существует не сам по себе, а при определенных социально-экономических условиях, в соответствующей природной среде. Экологический кризис на Западе вынудил общество пересмотреть систему своих ценностей, дополнить ее нематериальными, духовными, активизировать природоохранное общественное движение, что привело к принятию законодательных мер по охране окружающей среды. В условиях же авторитарного социалистического строя недовольство населения катастрофическим загрязнением природной среды обитания не отражалось на принятии государственных решений.
ВРоссии федеральные органы по экологическому надзору были созданы по настоятельным требованиям населения с очень большим опозданием — лишь к середине 1990-х гг., то есть после начала выхода страны из экологического кризиса (это не являлось заслугой созданных природоохранных структур). Страна как стихийно вошла в состояние экологического кризиса, так и вышла из него.
В1990-х гг. было разработано экологическое законодательство, которое обязывает загрязнителей вносить в госбюджет плату за загрязнение. Однако это не привело к внедрению природоохранных технологий — проще было заплатить штрафы за сверхнормативные выбросы, а дополнительные расходы компенсировать повышением цены на продукцию. Таким образом, современное экологическое законодательство продолжает обеспечивать поступление средств в бюджет, но не стимулирует внедрение новых, более экологических технологий. Такое положение выглядит как сговор загрязнителей и государства против
6
предпринимателей (в том числе и частных), внедряющих у себя (и предлагающих другим) прогрессивные природоохранные технологии. Последние не получают налоговых и иных льгот, что противоречит Закону «Об охране окружающей среды в РФ». В статье 17 этого документа сказано:
«1. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды, поддерживается государством.
2. Государственная поддержка предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, осуществляется посредством установления налоговых льгот и иных льгот в соответствии с законодательством».
Декларирование налоговых льгот при невозможности получать доход от предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей среды выглядит как насмешка над теми, кто радеет за сохранение родной природы. Налоговые льготы определяются и ограничиваются Налоговым кодексом РФ, а экологическая деятельность в нем не учтена. Льгота по освобождению от уплаты НДС абсолютно неприемлема для предпринимателей-экологов, так как ее использование означает добровольный отказ от деятельности в целях охраны окружающей среды. Дело в том, что предприятиям-загрязнителям невыгодно заключать договоры с учреждениями, предлагающими природоохранные технологии, так как в случае его заключения загрязнители не приобретают права на возмещение выплаченных (или подлежащих выплате в будущем) НДС. Что же касается «иных льгот», то для их понимания, по-видимому, следует исходить из определения льгот в Налоговом кодексе. В результате мы получаем следующее определение понятия: «иными льготами признаются предоставляемые отдельным категориям предпринимателей, предусмотренные действующим законодательством, преимущества по сравнению с другими предпринимателями». Поскольку такие преимущества в действующем законодательстве не обозначены, хотелось бы получить неформальное разъяснение по этому поводу от квалифицированного юриста, практически занимающегося природоохранной деятельностью. По нашему мнению, государство дает реальные «иные льготы» не экологическим предпринимателям, а загрязнителям окружающей среды — в виде тарифов платы за негативное воздействие на окружающую среду. При нынешних тарифах плата за вредные выбросы оценивается загрязнителями как
7
«щадящая», а, по мнению экологических предпринимателей — объясняющая незаинтересованное к ним отношение загрязнителей. Определение «щадящая», (производное от понятий «щадить», «пощада» и очень близкое по содержанию к понятию «прощение») объясняет, почему в последнее время плату за негативное воздействие на окружающую среду все чаще называют экологической индульгенцией. Если в такой оценке есть хотя бы доля истины, то необходимо признать, что сложилось парадоксальное положение, когда современное советское государство использует религиозный опыт средневековья. Государство обязано дать убедительный ответ на вопрос: пополняя бюджет за счет торговли экологическими индульгенциями, заинтересовано ли оно в уменьшении экологических грехов и грешников?
Сегодня у государства нет экологического законодательства, содержащего реально действующий и естественный в экономическом отношении, а также юридический и организационный механизмы решения экологических проблем. Юристы, экономисты, редакции СМИ не интересуются экономическими, юридическими аспектами природоохранных проблем. Поэтому следует обратить внимание предприятий на то, что внесение ими платы за загрязнение в госбюджет (вместо использования этих средств на месте для экологических целей) не повышает эффективности природоохранных мероприятий. В результате внесенные средства пред- приятий-загрязнителей не стимулируют деловую активность в обществе, не способствуют созданию новых экономических связей и выходу общества из состояния экономического кризиса. Приведенный пример показывает, что экологические проблемы тесно связаны с юридическими и экономическими. Однако в промышленности и обществе до сих пор господствует точка зрения, согласно которой состояние экономики определяется только количеством и качеством произведенных товаров, а что сверх того — то не существенно.
Несмотря на многочисленные недостатки экологического законодательства, уже само взимание платы за загрязнение среды означает начало интегрирования экологической деятельности с экономической. Работа в новых условиях потребует нового поколения экономистов, которым не придется доказывать, что экологически грязное промышленное производство не может быть высокоэффективным в экономическом отношении. Ведь часть про-
8
изведенной продукции, реагентов, сырья поступает в окружающую среду, делает ее вредной для здоровья, снижает эффективность работы других предприятий и отраслей (в том числе и сельского хозяйства) [6].
В территориальных управлениях органов по экологическому надзору проведением инспекций и взиманием платы за негативное воздействие на окружающую среду должны заниматься инженеры, имеющие специальность «Экономика и бухгалтерский учет в природопользовании и природоохранной деятельности». Однако сегодня большинство вузов не готово к практической работе по специальности, то есть учебные заведения перекладывают свои обязанности и функции на работодателей. В результате молодые специалисты не получают объективных знаний. Такое положение объясняется различными факторами, но подготовка инженеров экономистов по новой специальности не может быть качественной при отсутствии:
–системного анализа экологического кризиса научным сообществом, в том числе философами, историками, экономистами, юристами, социологами, психологами, политологами, специалистами в области управления, технических наук и т.п.;
–научно-обоснованной методологии практической природоохранной деятельности, которая должна стимулировать разработку более совершенного экологического законодательства.
Нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды характеризуется:
–недостаточной самостоятельностью и целостностью для защиты, общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом интересов;
–наличием внутренних противоречий, пробелов и разночте-
ний;
–наличием норм, мешающих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды;
–наличием межотраслевых противоречий, требующих гармонизации с гражданским, ресурсным, административным и иным законодательством Российской Федерации;
–отсутствием комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений (преобладает пообъектный, фрагментарный подход).
9
В экологическом законодательстве накопилось слишком много противоречий, исправить которые может только принятие Экологического кодекса. Об этом на конференции 14 июня 2007 г. «Экология электроэнергетики» заявила заместитель директора Департамента государственной политики в области охраны окружающей среды МПР России Юлия Пахомова.
Как сообщает пресс-служба МПР, по словам Пахомовой, в настоящее время концепция Экологического кодекса РФ рассматривается заинтересованными министерствами и ведомствами. «Документ создаст экономические стимулы к сокращению негативного воздействия на окружающую среду, к развитию экологического бизнеса, внедрению прогрессивных технологий», — отметила Пахомова [5].
Концепция Экологического кодекса предполагает:
–создание системного подхода регулирования отношений в области охраны окружающей среды, в том числе соответствующего международным принципам экологической политики;
–комплексное правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды;
–введение норм прямого действия, способствующих повышению эффективности правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования;
–кодификация законодательства в области охраны окружающей среды;
–введение правовых норм, регулирующих отношения в области охраны окружающей среды, отвечающих современному экономическому развитию Российской Федерации;
–установление единых принципов, позволяющих устранить противоречия в законодательных актах иной отраслевой принадлежности;
–повышение конкурентоспособности российской продукции на мировом рынке [4].
В Концепция Экологического кодекса закрепляются главные принципы охраны окружающей среды:
–обеспечение всеми мерами государственного регулирования необходимого уровня экологической безопасности Российской Федерации,
–непревышение ассимиляционных возможностей объектов окружающей среды при ведении хозяйственной и иной деятельности,
10