Правовое регулирование экологической деятельности. Учебное пособие для аспирантов, обучающихся по направлению 05.06.01 - Науки о Земле

К иным нормируемым физическим воздействиям относится тепловое. Его основными источниками являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство.

В принятых Правилах охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами установлены нормативы теплового воздействия на водные объекты. В источнике хозяйственно-питьевого и культурнобытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на3 ° по Цельсию; в рыбохозяйственных водоемахбыть не более чем на5 ° по Цельсию выше естественной температуры воды.

Нормирование в сфере обеспечения радиационной безопасности установлено Федеральным законом"О радиационной безопасности населения" (1995 г. принятия с послед. изм.) Оно осуществляется путем установления санитарных норм, гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда и других документов, которые не должны противоречить положениям названного закона. Санитарные правила, нормы, гигиенические нормативы в области обеспечения радиационной безопасности утверждаются органами санитарно эпидемиологического надзора.

Для населения средняя годовая эффективная доза облучения равна0,001 зиверта илиэффективная доза на период жизни(70 лет) - 0,07 зиверта. В отдельные годы допустимы большие значения эффективной дозы при условии, что средняя годовая эффективная доза, исчисленная последовательно за пять лет, не превысит0,001 зиверта.

Эти основные пределы не включают в себя дозы, создаваемые

рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные пределы доз облучения являются исходными при установлении допустимыхуровней облучения организма человека и отдельных его органов.

Допустимые пределы доз облучения могут быть уменьшены Правительством Российской Федерации для отдельных территорий, с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.

Установленные нормы введены в действие с1 января2000 года. Федеральный закон«Об охране окружающей среды» требует

41

определения для каждого источника загрязнений норматива предельно допустимых воздействий.

Выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую

предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в единицу времени из данного источника, а также лимитоввременно согласованных выбросов (ВСВ) - для тех источников загрязнений, которые без совершенствования технологий не могут выполнить норматив ПДВ и ПДС. С учетом возможностей производства лимиты поэтапно должны доводиться до уровня нормативов ПДВ и ПДС. Контролируют это органы охраны окружающей природной среды.

разработки и утверждения нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов. Разработку указанных нормативов организует

Минприроды и экологии России совместно с государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора и другими специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, а также с органами исполнительной власти.

Проекты нормативов разрабатывают сами предприятия с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения.

Конкретным предприятиям нормативы выбросов и сбросов, размещения отходовустанавливают органы Минприроды и экологии России и другие специально уполномоченные органы. Так, по химическим веществам нормативы выбросов вводят органы охраны окружающей природной среды, по биологическим веществам, микроорганизмам, по физическим воздействиям, радиацииорганы санитарно-эпидемиологического надзора.

На основе установленных нормативов предприятиям выдается разрешение на выбросы, сбросы, размещение отходов.

Нормативы установлены в ряде других законов и подзаконных актов. Так, в Водномкодексе Российской Федерации установлены специальные нормы об установлении предельно допустимых воздействий на водные объекты.

Источники вредных воздействийпредприятия, теплоэлектростанции, аэропорты и др. отделяются от жилых массивов санитарно-защитными зонами. Санитарными нормами

42

проектирования промышленных предприятий их размеры определены для предприятий пяти классов санитарной вредности от1000 до50 метров. При больших масштабах производства, ограниченной возможности очистки выбросов и неблагоприятных условиях взаимного размещения промышленных предприятий и жилой застройки санитарно-защитные зоны могут быть увеличены в3 раза. Для крупных производственных комплексов эти зоны могут быть установлены в особых размерах, с учетом мощности предприятий. В санитарно-защитной зонезапрещается строительство жилья, 40% ее территории рекомендуется занимать зелеными насаждениями.

Водоохранной зоной является территория, примыкающая к акватории, на которойустанавливается специальный режим использования и охраны природных ресурсов и осуществления иной хозяйственной деятельности. В пределах водоохранных зон выделяются прибрежные полосы, представляющие территории строгого режима. Режим этих зон будет установлен принятым в развитие Водного кодекса специальным Постановлением Правительства РФ от23.11.1996 г. №1404.

Постановлением Правительства РФ от2 марта2000 г. N 183 утверждено Положение онормативах выбросов вредных(загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него.

Постановлением Правительства РФ от12 июня2003 г. №344 установлены Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

1.9. Понятие и содержание управления в сфере охраны окружающей среды

Управление в сфере регулирования экологических отношенийэто совокупность предпринимаемых компетентными органами и уполномоченными лицами действий, направленных на обеспечение

43

исполнения требований экологического законодательства о распоряжении природными ресурсами, обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также защите экологических прав юридических и физических лиц. Цель управленияобеспечение охраны окружающей среды и рационального природопользования. Виды управленияобщественное, производственное, отраслевое (внутриведомственное) и государственное(на уровне РФ и субъектов РФ) и муниципальное.

В административном праве под управлением понимаются дача обязательных для исполнения предписаний и применение соответствующих санкций ха их неисполнение. При этом предписания дают одни органы, а контролируют их исполнениедругие(в узком смысле). В широком смысле слова под управлением понимается многогранная деятельность различных органов государственного и муниципального управления, а также общественных объединений, предприятий и учреждений выражающаяся применительно к данному вопросу в реализации следующих функций, то есть основных направлений деятельности.

Функции государственного управления:

1.создание системы органов управления и координация их деятельности;

2.нормотворчество(установление правовых основ регулирования природопользования и охраны окружающей среды для обеспечения экологической безопасности и рационального использования природных ресурсов);

3.управление природными ресурсами;

4.планирование исполнения охраны и улучшения окружающей

среды;

5.экологическое нормирование;

6.оценка воздействия на окружающую среду(ОВОС);

7.экологическая экспертиза;

8.экологическое лицензирование;

9.экологическая сертификация;

10.экологическое аудирование;

11.экологический мониторинг;

12.экологический контроль;

13.экологическое воспитание и образование и др.

Функции производственного управления: 1. планирование;

44

2.учет вредных воздействий на окружающую среду;

3.координация природоохранной деятельности на предприятии;

4.экологический контроль;

5.локальное нормотворчество.

Функции общественного управления:

1.участие граждан и общественных объединений в принятии экологически значимых решений;

2.общественная экологическая экспертиза;

3.общественный экологический контроль.

Функции отраслевого(ведомственного) управления реализуются следующим образом. Государственные функции управления претворяются через соответствующие отраслевые функции, а эти в свою очередь и производственные могут реализовывать экологические функции управления совместно с общественностью.

Методы государственного управления в области охраны окружающей среды:

–административный или прямой метод(напр., приказ);

–экономический или косвенный метод(создание условий экономической заинтересованности);

–моральный и материальный(награждение, взыскание, премия и т.п.).

Принципы государственного экологического управления: законность, комплексность, административно-территориальный принцип организации управления, бассейновый (применительно к территории бассейна морей, рек, озер, рыбному промыслу и др. без учета административно-территориального деления), принцип организации управления смешанный (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов), разделение хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций.

1.10. Система органов управления в области охраны окружающей среды

Обеспечение экологической безопасности и охрана окружающей средызадачи всего государственного механизма, всех государственных органов. Рассмотрим ныне действующую систему органов государственной власти, уполномоченных осуществлять охрану окружающей среды.

До сих пор действует Постановление Правительства РФ от30 декабря1998 г. N 1594 "Оспециально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны

45

окружающей природной среды", в котором Правительство РФ постановляет: «Установить, что Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и еготерриториальные органы являются специально уполномоченными государственными органамиРоссийской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления:Министерства природных ресурсов Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Государственного земельного комитета Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству, Федеральной службы геодезии и картографии России, Федеральной службы лесного хозяйства России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, а также других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации решают вопросы в области охраны окружающей природной среды по согласованию или совместно со специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды».

С тех пор произошли неоднократные изменения в системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти и большинство указанных в этом Постановлении органы в настоящее время реорганизованы или вовсе ликвидированы.

Полномочия и специализация указанных федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды определяются положениями об этих органах.

Как правило, эту систему делят на органы общей и специальной компетенции. К органам общей компетенции на федеральном уровне относятся Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ. Они играют ведущую роль в определении политики государства в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды, в создании правовых и организационных основ природоохранительной деятельности, осуществляют высший контроль в области экологии.

46

Органы представительной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и органы местного самоуправления, являясь органами общей компетенции, непосредственно или через другие органы организуют и осуществляют контроль на подведомственной им территории за исполнением законодательства об охране окружающей среды всеми предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и подчинения. Совместно с федеральными специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды осуществляют реализацию государственной экологической политики. Как отмечалось выше, органы представительной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации принимают законы, постановления, отдают распоряжения по вопросам охраны окружающей среды и природопользования, которые должны соответствовать законодательству Российской Федерации, и организуют их исполнение.

Федеральные органы специальной компетенции в зависимости от выполняемых функций и решаемых задач систематизируют следующим образом: в первую очередь, органы, выполняющие все задачи или блок природоохранительных задач (Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба России по

чрезвычайнымситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий); органы, охватывающие вопросы охраны и использования отдельных природных объектов (Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и др.); органы, выполняющие одну или несколько родственных функций в отношении всех природных объектов(Федеральная служба государственной статистики, Министерство внутренних дел РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная таможенная служба и др.).

Каждый из них осуществляет различные функции в области охраны окружающей среды. При этом они имеют квалифицированных специалистов, отраслевые методики проверок состояния окружающей среды, современные средства измерительного контроля и аппаратуру по определению состояния окружающей среды и наделены необходимыми полномочиями.

47

1.11. Компетенция Российской Федерации, субъектов Федерации, органовсамоуправления в области охраны окружающей природной среды

На современном этапе развития Российского государства одной из внутренних функций государстваявляется экологическая. Она стоит в одном ряду с другими важными внутренними функциями, такими, как установление и охрана правового порядка, общественной безопасности, прав собственности, иных прав и свобод граждан; экономическая; культурная; социальная.

Всоответствии с Концепцией национальной безопасности

Российской Федерациипроблемам экологической безопасности, усилению их правовой регламентации придается особое государственное значение.

Действующая Конституция Российской Федерации создала легитимную основуроссийской государственности, заложила новую систему отношений между центром ирегионами. Согласно ст. 72 Конституции РФ экологическое законодательство входит всовместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому субъекты РоссийскойФедерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование(ст. 76 Конституции РФ).

Но оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации воспользовались этим правом и приняли свои законы, например республики Адыгея, Башкортостан, Татарстан, Карелия, Марий Эл, Северная Осетия, Тыва, Хакасия, Чувашия, Саха(Якутия); области Брянская, Омская, Орловская, Оренбургская, Ростовская, Свердловская; Приморский край и др.

В целом, надо иметь в виду следующее: при образовании структур федеральной власти на территориях прежде всего необходимо исходить из Конституции РФ, закрепляющей предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. По предметам совместноговедения, к которым относится и экологическое законодательство, политикой государственной власти является постепенный, в течение нескольких лет, переход к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов РФ.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и рационального природопользования осуществляется органами исполнительной власти. Высшим органом исполнительной

48

власти является Правительство РФ. Согласно ст. 18 Федерального

реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минеральносырьевой базы РоссийскойФедерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

В соответствии со ст. 5 Федерального закона«Об охране окружающей среды» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

–обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

Российской Федерации;

–объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

–координация и реализация мероприятий по охране окружающей

среды в зонах экологического бедствия;

–установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды(государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и

обеспечение функционирования такой системы;

– установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на

49

окружающую среду(федеральный государственный экологический контроль);

–установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

–обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

–установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности; подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

–установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраныокружающей среды;

–установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

–организация и проведение государственной экологической экспертизы;

–взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

–установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и инойдеятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

–предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

–организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

–обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

–образование особо охраняемых природных территорий федерального значения,

–природных объектов всемирного наследия, управление природнозаповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

50