Особенности применения норм внутригосударственного и международного права в области регулирования деятельности гражданской авиации Российской Федераци

органами) или прияты совместно (например, все формы коллективных договоров).

Таким образом, в практике государственного руководства гражданской авиацией России сложилась единая система воздушного законодательства, состоящая из законов и нормативных правовых актов различной юридической силы. Единство этой системы обеспечивается соответствием каждого правового акта акту вышестоящего органа и, в конечном итоге, Конституцией Российской Федерации.

Также следует отметить, что воздушное законодательство – это не природный продукт, а искусственно созданная человеком правовая система, предназначенная упорядочить, ввести в правовое русло использование воздушного пространства авиацией по определенным законам и правилам.

Контрольные вопросы:

1.Право как социальный регулятор общественных отношений (наряду

сморалью и религией).

2.Правовая норма и ее структура.

3.Место воздушного права в системе права.

4.Предмет воздушного права.

5.Система воздушного законодательства.

6.Международный договор в системе права РФ.

11

Раздел 2.

ВЛИЯНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ, ПОВЛЕКШИХ

ИЗМЕНЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий органов государственного управления по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия (возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения; изменяется правовой статус организации, индивида), в других – такие юридические последствия не возникают.

Всфере регламентирования авиационной деятельности, особенно в отношении обеспечения соответствия высочайшим стандартам безопасности на воздушном транспорте, одинаково важным являются как национальное, так и международное право. Фундамент для авиационных стандартов был заложен в Чикагской конвенции и приложениях к ней, и национальные власти должны обеспечивать соответствие персонала, процедур и оборудования международным стандартам, принятым ИКАО.

Всоответствии с этим формы управленческой деятельности подразделяются на правовые и неправовые.

Правовые формы государственного управления могут быть представлены следующими видами:

1) принятие нормативных актов. Органы государственного управления вправе принимать решения, облеченные в установленную форму, имеющие значение для населения РФ, субъекта РФ и т. п.;

2)издание индивидуальных (административных) актов – в дан-

ном случае акт обращен к определенному лицу (лицам) и является административным фактом, служащим основанием возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений;

3)заключение договоров. Органы управления заключают ряд договоров, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций;

4)совершение других юридически значимых действий. Например,

разрешение гражданам на совершение определенных действий; выдача официальных документов (удостоверений, лицензий и т. д.). Указанные действия совершаются на основе юридических актов.

Неправовые формы государственного управления не требуют полного и строгого, определенного законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий. Их видами выступают:

12

1)осуществление организационных действий. В таких действиях на-

ходит свое отражение повседневная работа сотрудников управленческих органов;

2)выполнение материально-технических операций. В основном это работа по анализу информации и проведению исследований и разработок (учет, статистика, делопроизводство, подготовка отчетных данных и т. д.).

Правовые формы государственного управления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:

 правотворческая – выработка правовых норм, их усовершенствование, изменение и отмена, иными словами, издание нормативных юридических актов;

 правоприменительная – установление фактических обстоятельств дела, выбор, отыскание соответствующей нормы права, которую надлежит применить к данной ситуации, принятие по делу решения, исполнение акта применения нормы права;

2) по целенаправленности:

внутриуправленческая деятельность, осуществляемая для решения организационно-штатных вопросов, для налаживания делопроизводства, для руководства сотрудниками внутри самого органа и управления нижестоящими по подчиненности органами;

внешнеуправленческая деятельность, которая осуществляется в целях выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности, которая направлена на неподчиненные органы и граждан, иными словами, это воздействие на общественные отношения в сфере государственного управления;

3) по объему:

общеобязательные;

адресованные конкретным объектам.

Главенствующая роль в системе административно-правовых форм отводится правовым актам управления.

Под методами обычно понимают способы или средства практической реализации задач и целей исполнительной власти.

Выделяют следующие методы управления:

а) наблюдение – пассивный метод деятельности органов управления. Он способствует выявлению положения дел на объекте и дает возможность правильно его оценить;

б) контроль – «слежение» за положением дел с целью корректирующего воздействия на объект управления. В этом случае пассивное наблюдение сменяется активными действиями;

в) разработка мер – активный метод управления для непосредственного управления хозяйственной деятельностью.

13

Указанные методы неразрывно связаны друг с другом и последовательно применяются полномочными органами и должностными лицами в зависимости от достижения поставленных целей управленческой деятельности.

Административно-правовая организация государственного

управления носит отраслевой или межотраслевой характер.

Отрасль управления – совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительское и функциональное назначение.

Традиционно отраслевыми органами государственного управле-

ния выступают министерства. Однако в настоящее время это органы исполнительной власти, проводящие государственную политику и осуществляющие управление в установленной сфере деятельности, а также координирующие в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В системе отраслевого управления в настоящее время наметились две группы орга-

нов: органы специализированного отраслевого управления (Министерство сельского хозяйства РФ) и органы управления укрупненными отраслями

(Министерство транспорта РФ).

Межотраслевое управление – исполнительная и распорядительная деятельность, которая осуществляется органами государственного управления, выполняющими специализированные функции для нескольких отраслей или сфер управления. К таким органам можно отнести Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ и т. д. На практике органы, выполняющие специализированные межотраслевые функции, создаются в форме федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб и надзоров. Они осуществляют полномочия в отношении организационно не подчиненных им органов исполнительной власти, а также предприятий, учреждений и организаций.

Транспорт является важнейшей составной частью производственной инфраструктуры России. Его устойчивое и эффективное функционирование является необходимым условием стабилизации, подъема и структурной перестройки экономики, обеспечения целостности страны, обеспечения обороны и безопасности, повышения уровня жизни населения.

В соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относятся федеральный транспорт, а также федеральные пути сообщения. К прямому ведению субъектов Российской Федерации относятся транспортное обслуживание населения, а также другие вопросы регионального характера в сфере транспорта. В связи с этим

14

управление в области транспорта осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровне органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Внастоящее время существуют следующие виды транспорта: железнодорожный, водный (морской и внутренний водный), автомобильный, воздушный (гражданская авиация), а также специальные виды транспорта.

Функциональным содержанием деятельности уполномоченных органов в сфере гражданской авиации является осуществление планирования, координации, регулирования и контроля всех звеньев авиатранспортной системы. Особое внимание государственных органов необходимо сосредоточить на создании эффективной системы государственного регулирования и контроля деятельности в сфере гражданской авиации.

Воздушный кодекс Российской Федерации (ВК РФ) в гл. III, IV устанавливает органы государственного регулирования в сфере авиации и цели государственного контроля деятельности в области авиации.

Всоответствии со ст. 24 Воздушного кодекса РФ государственное регулирование (исполнительно-распорядительная деятельность) в области ГА осуществляется уполномоченным органом в области гражданской авиации в пределах, установленных этим органом, его структурными подразделениями и территориальными органами.

Сущность государственного регулирования в рассматриваемой сфере состоит в установлении государством общих правил осуществления деятельности в области гражданской авиации и общих принципов ответственности за их нарушение. Основной целью государственного регулирования

вобласти ГА является обеспечение безопасности полетов, воздушных судов, авиационной безопасности, качества работ и предоставляемых услуг.

Единообразие требований, практики, процедур является необходимым условием существования всемирной аэронавигации и воздушного

транспорта. Основа авиационных стандартов была заложена в Чикагской конвенции (1944 г.)4и приложениях к ней, под которыми поставили свои подписи более 180 государств.

Основной целью Чикагской конвенции является обеспечение безопасности и последовательного развития авиационной деятельности, поддержка сотрудничества между различными странами.

Согласно Чикагской конвенции была создана Международная организация гражданской авиации (ИКАО), основной целью которой является выработка и принятие международных авиационных стандартов. Международные требования, которые содержатся в Стандартах ИКАО и Приложениях к Чикагской конвенции, должны реализовываться во внутренних

законах, правилах и наставлениях государства, а национальные власти,

4 Конвенция о международной гражданской авиации / Чикаго, 7 декабря 1944 г.

15

осуществляющие государственное регулирование деятельности гражданской авиации, должны обеспечить соответствие персонала, процедур и оборудования международным стандартам, принятым ИКАО.

Для создания системы государственного регулирования требуется выполнить два предварительных условия:

-каждому государству – участнику Чикагской конвенции следует принять основное авиационное законодательство, предусматривающее разработку и опубликование кодекса аэронавигационных правил, согла-

сующихся с Приложениями к Чикагской конвенции (параграф 1.2.1 Doc. 8335)5;

-создать соответствующие государственные органы со всеми полномочиями, достаточными для осуществления предписанных им функций

иобеспечения соответствия правилам (параграф 2.1.1 Doc. 8335).

При предъявлении требований к воздушному законодательству

выделяются три основных вопроса:

Первый состоит в том, устанавливает ли воздушное законодательство те полномочные органы, которые должны нести ответственность за выполнение авиационных функций.

Второй вопрос состоит в том, наделяются ли эти органы полномочиями и правом принятия по своему усмотрению более специфических авиационных требований посредством выработки собственных регламентов, порядков и процедур.

Наконец, последний вопрос – внедряет ли данное воздушное законодательство те стандарты и требования международного права, под которыми стоит подпись государства.

В отношении адекватности создаваемого органа гражданской авиации раздел 2.3 «Руководство по процедурам эксплуатационной инспекции, сертификации и постоянного надзора»6 предусматривает следующее: объем функций, возлагаемых на директора органа гражданской авиации, не изменяется сколько-нибудь значительно в зависимости от государства, а размер и структура такого органа, напротив, зависят от количества, масштаба и сложности работы гражданской авиации конкретного государства.

Регулирующие и контролирующие функции органа в сфере гражданской авиации заключаются в следующем:

-создание системы сертификации на воздушном транспорте;

-обязательная сертификация в качестве объектов этой системы воздушных судов и другой авиационной техники, составляющих технологических процессов, предоставляемых услуг и др.;

5 Конвенция о международной гражданской авиации / Чикаго, 7 декабря 1944 г. 6 Там же.

16

-обязательная сертификация в качестве субъектов этой системы эксплуатантов, авиационных учебных центров, авиационного персонала

идр. в качестве основы обеспечения безопасности на воздушном транспорте (ВТ) и средства эффективного государственного регулирования деятельностью;

-лицензирование коммерческой деятельности предприятий в качестве средства правового и экономического государственного регулирования на ВТ;

-сертификационное и лицензионное инспектирование для установления и поддержания соответствия параметров объектов и субъектов воздушного транспорта государственным требованиям;

-государственные контроль и надзор за деятельностью сертифицированных и лицензированных авиапредприятий, отдельных объектов системы сертификации и, прежде всего, персонала органов государственного управления ВТ и авиапредприятий, их соответствием установленных к ним государственным требованиям.

Контрольные вопросы:

1.Понятие авиации и ее виды.

2.Авиация как область общественных отношений. Понятие и особенности деятельности в области авиации.

3.Понятие уполномоченного органа.

4.Система методов государственного регулирования деятельности в области авиации.

5.Система государственного регулирования в области гражданской авиации.

17

Раздел 3.

ПРИНЦИП ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА НАД ВОЗДУШНЫМ ПРОСТРАНСТВОМ

Первый нормативно правовой акт, направленный на регулирование воздушных полетов был, принят в 1784 году7 властями Парижа, в котором запрещались полеты на воздушном шаре без специального разрешения полиции, с целью защиты жизнь и здоровья людей и частной собственность от негативных последствий, которые могли быть вызваны падением воздушного шара.

В свою очередь в 1784 году в России Екатерина II издала указ8 о запрещении пускать воздушные шары с 1 марта по 1 декабря из-за опасности возникновения пожаров. Акты аналогичного содержания также были приняты в других государствах. Специфической особенностью гражданской авиации является ее международный характер, в связи с чем большинство норм воздушного права это либо международные соглашения, либо унифицированные международные нормы (т. е. нормы национального законодательства, путем договоров унифицированные на международном уровне). Как и любые нормы международного права, нормы международного воздушного права, а также дополнения и изменения в ранее заключенные договоры, являются обязательными только для ратифицировавших их стран.

Основным принципом международного воздушного права является то, что каждое государство имеет полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством, расположенным над его территори-

ей, включая территориальные моря. На рубеже XX века иногда выдвигались идеи о том, что воздушное пространство, подобно международному открытому морю, должно быть свободным для использования всеми государствами на основе норм международного права.

Но такие идеи не получили широкой поддержки, и принцип суверенитета воздушного пространства был однозначно закреплен в Парижской конвенции о регулировании воздушной навигации 1919 г.9, а впоследствии и во множестве других многосторонних соглашениях. Данный принцип еще раз подтверждается в Чикагской конвенции о международной гражданской авиации 1944 г.

7 Международное воздушное право. /https://interlaws.ru/mezhdunarodnoe-vozdushnoe- pravo/

8 Актуальные вопросы правового регулирования воздушного сообщения в Российской Федерации / Стрельникова И. А. «Современное право». 2012.№ 3.

9 Международное воздушное право. https://interlaws.ru/mezhdunarodnoe-vozdushnoe- pravo/

18

Воздушное пространство в настоящее время рассматривается как пространство, расположенное над сухопутной и водной территорией государства и разделяющее с ним правовой режим.

Таким образом, согласно Женевской конвенции об открытом море 1958 года10, а также в соответствии с международным обычным правом свободы открытого моря применяются к международной воздушной навигации так же, как и к международному морскому судоходству.

По высоте воздушное пространство заканчивается на высоте 100 км, выше начинается космическое пространство.

Следуя принципу государственного суверенитета над воздушным пространством, признается, что каждое государство может само устанавливать правила допуска иностранных воздушных судов на свою территорию, и все лица, находящихся на его территории, находятся под его юрисдикцией. Государства, как правило, без особых трудностей выдают разрешение иностранным частным (т. е. неправительственным и некоммерческим) самолетам прибывать или пролетать транзитом через их территории.

Таким воздушным судам, зарегистрированным в государствах, являющихся участниками Чикагской конвенции 1944 г., разрешается пролет над территориями всех других договаривающихся государств без получения предварительного дипломатического разрешения, если они не задействованы в перевозке пассажиров, почты или грузов за вознаграждение.

Принцип государственного суверенитета над воздушным про-

странством в международном праве хорошо отражается афоризмом «Cuius est solum eius est usque ad coelum et ad inferos» (кому принадлежит земля,

тому принадлежит все вверху и внизу).

В сфере права частной собственности принятие этого положения не вызывало трудностей, и в Кодексе Наполеона 1804 г.11 он приводится почти дословно; тем не менее в последующем ставится под сомнение, что такой принцип может быть принят без специальных оговорок.

Так в Гражданском кодексе Германии 1896 г.12 и Гражданском кодексе Швейцарии 1907 г.13, признавая принцип «Cujus est solum», принимается функциональный подход – вводятся ограничения на право собственности по высоте и по глубине, достаточные для нормального использования земельного участка. В странах англосаксонского права суды пришли практически к той же позиции. Но даже в самой Франции как юристы, так и судьи не стали воспринимать принцип «Cujus est solum» буквально.

10Конвенция об открытом море (Женева, 29 апреля 1958 г.)

11 Право собственности по Кодексу Наполеона 1804 года. https://allrefrs.ru/4-55073.html

12Германское гражданское уложение 1896 г., его разработка и принятие. Структура ГГУ https://www.sites.google.com/

13Гражданский кодекс Швейцарии. https://studbooks799/pravo/grazhdanskiy_kodeks _shveytsarii

19

Широкую известность приобрело дело производителя дирижаблей Клеман-Баяра против Кокреля (1913), когда суд в г. Компьене своим решением создал первый прецедент, касающийся злоупотребления правом. Суд постановил возместить убытки истцу, чей воздушный шар был уничтожен «линией деревянных конструкций 16 метров высотой, увенчанных металлическими шипами, установка которых бесполезна для пользования земельным наделом Компьене и была проведена просто для того, чтобы нанести вред Клеман-Байяру», а также потребовал удалить конструкции с шипами.

В течение 1920-х годов в большинстве стран, либо с помощью принятия законодательных актов, либо посредством судебных прецедентов, оформляется правило, что воздушным суднам допускается перемещаться над частной собственностью других людей в соответствии с авиационными нормами. Это правило применяется только для возможности нормального прохождения воздушного судна и не распространяется ни на ущерб, причиненный самим воздушным судном, ни на полученные владельцами земельных наделов неудобства, например, вызванные чрезмерно низкой высота полета.

Аэропорт – комплекс сооружений, включающий в себя аэродром,

аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимое оборудование. В большинстве стран аэропорты могут находиться в частной, муниципальной или государственной собственности и управлении. Расположение аэропортов регулируется нормами зонирования и планировки городской или сельской территории. Существуют или нет требования на получение специального разрешения на строительство аэропорта, самолеты или вертолеты прибывают и отправляются в зарубежные страны, что вызывает необходимость присутствия в аэропорту таможенной и миграционной служб. Аэропорты, открытые для общественного пользования, как правило, подлежат определенной форме лицензирования или контроля государственными органами с целью обеспечения соблюдения минимальных стандартов безопасности.

Аэропорты государств-членов ИКАО, соблюдая свои обязательства в рамках Чикагской конвенции, должны принимать и обслуживать воздушные суда авиакомпаний всех других государств-членов ИКАО на тех же условиях и в том же порядке, как для воздушных судов национальных авиакомпаний. Могут вводится ограничения на допустимый уровень шума, создаваемый при взлете и посадке летательных аппаратов, а также общий уровень шума, вибрации, вредных выбросов и так далее, которые возникают в результате эксплуатации аэропортов. В целях обеспечения безопасности полета, ограничения могут быть наложены на использование прилегающих к аэропорту земель, такие как высота рядом построенных зданий

20