Организационные и процессуальные основы ведомственного контроля руководителя следственного органа в досудебном производстве по уголовным делам. Учебно

По данному аспекту Г.П. Химичева говорила о том, что цель «получения согласия прокурора на возбуждение уголовного дела состояла в обеспечении заслона против возбуждения “заказных” уголовных дел»151.

До принятия Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ прокурор осуществлял и процессуальное руководство, и надзор за деятельностью следователя. Затем прокурор утратил большинство тех властных полномочий, которыми он обладал. Это вполне закономерно, так как законодатель посчитал, что прокурор, более не осуществляя процессуальное руководство, не вправе согласовывать принятое следователем решение, и ограничил его таким образом лишь проверкой данного решения в порядке надзора152.

Как справедливо отмечает Н.А. Моругина, процедура согласования с прокурором возбуждения уголовного дела вызывала различные негодования у следователей, поскольку это могло как отрицательно воздействовать на все будущее расследование по уголовному делу, так и привести к его «заволокичиванию»153.

Кроме того, ранее существовавший порядок согласования существенно отражался на сроках и своевременности начала расследования. О целесообразности вменения данного полномочия в компетенцию прокурора высказывались и сами сотрудники прокуратуры, отмечая, что прокурор и без того вправе отменить незаконное постановление о возбуждении уголовного дела154.

Поддерживая рациональность произошедших изменений по упразднению данного полномочия, отметим, что в настоящее время законодателем предусмотрен наилучший практико-ориентированный вариант, когда копия постановления о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору. Стоит уточнить, что под термином «незамедлительно» понимается период времени, когда такая возможность предоставляется. Особенно актуально это для расследований преступлений, совершенных в отдаленных местностях, на речных и морских судах, находящихся в плавании, и т.д.

Кроме того, актуальной проблемой в ученой среде является вопрос принадлежности права возбуждения уголовных дел руководителю следственного органа. Ведь еще сравнительно недавно функциональный перевес был в сторону

151Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам. С. 161.

152См.: Татьянина Л.Г. Уголовно-процессуальные правоотношения прокурора и руководителя следственного органа: проблемы и пути их решения // Уголовное судопроизводство. 2010. № 1. С. 21–23.

153См.: Моругина Н.А. Руководитель следственного органа как участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения: дис. … канд. юрид. наук. М. 2010. С. 144.

154См.: Синельщиков Ю.П. Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК // Законность. 2002. № 3. С. 6–10.

71

прокурорского надзора, и прокурор имел право на возбуждение уголовных дел. Более того, отмечается неотъемлемая принадлежность этого права прокурору155.

В поддержку вышеуказанных доводов высказывается и А.В. Чубыкин, заявляя о том, что «необходимо вернуть прокурору право на возбуждение уголовных дел при выявлении фактов нарушений в ходе осуществления надзорной деятельности, а также при отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела»156. Аналогичной позиции придерживается и К.А. Таболина, заявляя о необходимости наделения прокурора правом отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждать уголовное дело в рамках одного процессуального документа157.

Между тем отдельные ученые подмечают, что официальная статистика говорит о противоположном158.

Так, Генеральная прокуратура РФ за период с 2019 по 2021 г. опубликовала следующую статистику159:

На первый взгляд, смотря на большие числовые показатели приведенных данных, может показаться, что они свидетельствуют об эффективности надзора со стороны прокурора, который, проверяя решения следователя, выявляет существенные недостатки. Но тем не менее, во-первых, стоит обратить внимание на то, что с каждым годом значительно уменьшается показатель отмененных постановлений о возбуждении уголовного дела, что не может не подтвердить качество процессуального контроля руководителя следственного органа на местах. Во-

155См.: Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации: Проблемы осуществления в условиях правовой реформы: дис. … д-ра юрид. наук. М, 1997. С. 158.

156Чубыкин А.В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела: дис. … канд. юрид. наук. М, 2014. С. 163.

157См.: Таболина К.А. О необходимости усиления роли прокурора в процедуре возбуждения и расследования уголовных дел // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2018. № 2 (42). С. 129–138.

158См.: Тогулев В.М. Ведомственный контроль или (и) прокурорский надзор за следствием? // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2020. Т. 6. С. 292–300.

159См.: Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры за 2019– 2021 год // Генеральная прокуратура РФ: сайт. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics/office/result (дата обращения: 27.03.2024).

72

вторых, интересно соотношение отмененных прокурором постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и возбужденных уголовных дел по результатам такой отмены. Это может свидетельствовать о нескольких фактах: опятьтаки подтверждать высокий уровень процессуального контроля руководителя следственного органа и также показывать проблему, стоящую перед прокуратурой на данном этапе, связанную с недостатком правомочий по защите прав и законных интересов граждан160.

На сегодняшний день прокуратура является только надзорным органом по отношению к следствию, но тем не менее призвана обеспечивать защиту прав и законных интересов граждан. Так, несогласные с решением следователя об отказе в возбуждении уголовного дела граждане, кроме подачи жалобы вышестоящему руководителю следственного органа, подают жалобу в прокуратуру, которая должна должным образом среагировать: проверить материалы доследственной проверки на соответствие принятому решению. В итоге если прокурор обнаружил нарушения, то он выносит представление об устранении нарушений и, как правило, указывает на необходимость возбуждения уголовного дела. Но дело в том, что такое представление все равно первоначально подлежит рассмотрению руководителем следственного органа, а затем уже передается на исполнение. На актуальность данной проблемы указывает и Л.Г. Татьянина, отмечая, что в «таком случае прокурору остается лишь разъяснить гражданину право обратиться суд», а также называет существующее положение прокурора дискредитирующим161.

Но также нельзя упускать из внимания и то, что в надзорной деятельности прокуратуры имеются факты необоснованной отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Так, Ф.Ю. Васильев в своем исследовании приводит следующий пример: «Генеральная прокуратура России выявила подобное нарушение в Тюменской области, где в ходе надзорной деятельности при отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела прокурором использовались дополнительные сведения, не имеющие отношения к делу»162. В таком случае решение прокурора также сначала проверяется руководителем следственного органа, который может с ним не согласиться.

160См.: Таболина К.А. Прокурор на начальном этапе уголовного судопроизводства: поиск путей оптимизации деятельности в свете цифровых технологий // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2020.

№10 (74). С. 89–96.

161См.: Татьянина Л.Г. Указ. соч. С. 21–23.

162Васильев Ф.Ю. Прокурорский надзор и ведомственный контроль в механизме обеспечения законности решений об отказе в возбуждении уголовного дела // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 2. С. 67–70.

73

Возникновение подобных конфликтов вполне объяснимо. Ведь руководитель следственного органа, возглавляя соответствующее следственное подразделение, несет ответственность за все принимаемые им или подчиненными ему следователями решения. Соответственно, акцентируется внимание на тщательной проверке их соответствия требованиям законности и обоснованности. Кроме того, стоит учитывать факт того, что в подобных случаях нередки повторные отказы в возбуждении уголовного дела, несмотря на первоначальную отмену такого постановления прокурором. И нельзя однозначно сказать, что прав тот или иной субъект.

Так, Конституционный суд РФ 12.03.2019 вынес определение № 578-О по жалобе гражданина, который оспаривал конституционность норм ч. 1, 6, 7 ст. 148 УПК, касающихся порядка отказа в возбуждении уголовного дела. В январе 2015 г. гражданин обратился в правоохранительные органы с соответствующим заявлением о совершении в отношении него преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 159 УК РФ. По итогам проверки сообщения о преступлении было вынесено решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурор неоднократно возвращал материал на дополнительную проверку. В итоге уголовное дело было возбуждено только 10.12.2018 г.163

В практике бытуют случаи, когда после продолжительных распрей уголовное дело в итоге было возбуждено, лица, совершившие преступление, найдены и привлечены к ответственности. Но бывают и обратные случаи, когда после возбуждения уголовного дела следовало его прекращение по одному из оснований.

Так, гражданин С. обратился в Пермский краевой суд с заявлением о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Судом было принято решение о частичном удовлетворении заявления. Так, было установлено, что следователем неоднократно выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, данные решения были обжалованы заявителем. Затем уголовное дело все-таки было возбуждено, после чего последовало его прекращение ввиду истечения сроков давности164.

Единственно, очевиден тот факт, что при существующем порядке действий прокурора после поступления к нему соответствующий копии постановления требуется большое количество времени, что в итоге влияет на будущее рассле-

163См.: Определение Конституционного суда РФ от 12.03.2019 № 578-О «По жалобе гражданина Суслова Олега Борисовича на нарушение его конституционных прав ч. 1, 6 и 7 ст. 148 УПК РФ» // СПС «КонсультантПлюс».

164См.: Решение от 27.12.2017 № 3А-291/2017 3А-291/2017~М-334/2017 М-334/2017 по делу № 3А-291/2017 // Судебные и нормативные акты РФ: сайт. URL: https://sudact.ru/regular/doc/f1IPoaCyHug5/ (дата обращения:

27.03.2024).

74

дование. За период, пока дело не было возбуждено, могут «исчезнуть» как отдельные доказательства, так и показания, полученные в ходе последующих допросов, могут быть значительно скуднее, так как по прошествии времени большое количество информации стирается из человеческой памяти.

Отдельные процессуалисты также обращают внимание на имеющуюся «конкуренцию» процессуального контроля руководителя следственного органа и прокурорского надзора, выражающуюся в возможности руководителя следственного органа отменять незаконные и необоснованные постановления следователя, прошедшие «согласование» с прокурором и не отмененные им в установленный законом срок165. Очевидно, к таким случаям приводит отсутствие в УПК РФ определенных сроков, в течение которых руководитель следственного органа может отменить постановление следователя. На рассматриваемой стадии относительно постановлений о возбуждении уголовного дела указанный аспект оказывает непосредственное влияние на смещение сроков возбуждения уголовного дела, что также может привести к утрате значимой для последующего расследования информации.

Представляется очевидным, что чем дальше по времени будет отодвигаться возбуждение уголовного дела, тем негативнее будет итог расследования. В научной среде данная проблема ощущается довольно остро, что вызывает безусловную необходимость преобразований, которые направлены на устранение имеющегося правового вакуума.

Так, в Государственную Думу РФ уже несколько раз были внесены на рассмотрение законопроекты, касающиеся функциональных полномочий прокурора. К примеру, 31.08.2015 депутатами Государственной Думы РФ Г.А. Зюгановым, И.И. Мельниковым, С.Н. Решульским был внесен законопроект, направленный на расширение полномочий прокурора в досудебном производстве.

В части, касающейся рассматриваемой проблемы, депутаты предлагали вменить в полномочия прокурору право возбуждать уголовные дела в соответствии с ч. 2, 3 ст. 20 УПК РФ166. По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении 18.07.2018 он был отклонен.

165См.: Ряполова Я.П. Отмена итоговых постановлений следователя в стадии возбуждения уголовного дела: проблемные вопросы теории и практики правоприменения // Юго-западный юридический форум: сборник научных трудов Юго-Западного юридического форума, посвященного 30-летию юридического факультета ЮгоЗападного государственного университета (16 октября 2021 г.). Курск: Юго-западный государственный университет, 2021. С. 415–420.

166См.: Проект Федерального закона № 872311-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)» // Система обеспечения законодательной деятельности: сайт. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/550619-7 (дата обращения: 27.03.2024).

75

Но 19.09.2018 Государственной Думой РФ был зарегистрирован аналогичный законопроект коллектива депутатов: Г.А. Зюганова, И.И. Мельникова, Ю.П. Синельщикова, Н.В. Коломейцева. Его содержание также было направлено на расширение полномочий прокурора, где авторы предлагали предоставить ему право возбуждать уголовные дела в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 20 УПК РФ и поручать их расследование следователю, дознавателю167. В заключении к данному законопроекту было подробно проанализировано каждое из предложений и сделан обобщенный вывод о том, что данный проект направлен на возвращение ранее лишенных Федеральным законом № 87-ФЗ полномочий, что нецелесообразно ввиду отсутствия положений, обеспечивающих реализацию внесенных предложений. Однако 01.06.2021 данный законопроект был отклонен. Кроме того, проекты федеральных законов, содержащие аналогичные положения (№ 644381-5, 84590-6, 887064-6), были также отклонены Государственной Думой РФ168.

Данный факт подтверждает законодательную позицию о рациональности произошедших изменений по лишению прокурора некоторых полномочий. В заключении к законопроекту отражено, что наделение прокурора полномочиями, которых он лишился в ходе прошедших преобразований, по сути, не поможет в решении проблемы соблюдения законности и обоснованности в принятии решений ввиду отсутствия необходимых правовых инструментов. Между тем количество вносимых предложений по совершенствованию законодательства в этой области, непрекращающиеся дискуссии ученых, а также статистические данные демонстрируют всю остроту имеющейся проблематики.

О.В. Химичева и Д.В. Шаров полагают, что «целесообразно продолжить реформу и вернуть прокурору право самостоятельно возбудить уголовное дело либо предписать руководителю следственного органа, следователю сделать это в обязательном порядке»169.

Полагаем, что столь кардинальные меры все же будут неуместны, поскольку повлекут за собой новые конфликты интересов между двумя контрольно-надзор- ными инстанциями: руководителем следственного органа и прокурором. В этом случае при принятии решения о возбуждении уголовного дела прокурором либо

167См.: Проект Федерального закона № 872311-6 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)».

168См.: Заключение по проекту Федерального закона № 550619-7 «О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопроизводстве)» // Система обеспечения законодательной деятельности: сайт. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/550619- 7 (дата обращения: 27.03.2024).

169Химичева О.В., Шаров Д.В. К вопросу об организации прокурорского надзора и ведомственного контроля за законностью и обоснованностью решения об отказе в возбуждении уголовного дела // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5. С. 98–101.

76

при обязательности для руководителя следственного органа возбуждения уголовных дел по представлению прокурора ставится под сомнение сам статус руководителя следственного органа, т.е., таким образом, руководитель следственного органа попадает под прямое подчинение прокурору, что полностью противоречило бы концепции последнего реформирования уголовного судопроизводства.

Однако данный вопрос все же необходимо урегулировать. Мы считаем, что было бы логичным предоставить прокурору право возбуждения уголовного дела. То есть в том случае, если при изучении копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела у прокурора возникают сомнения в законности и обоснованности принятого решения, минуя установленный на сегодняшний день порядок, он вправе возбудить уголовное дело, после чего передать руководителю следственного органа для последующего расследования. Это, во-первых, устранит проблему, связанную с волокитой, когда прокурор может неоднократно отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела170, а во-вторых, не затронет процессуального статуса руководителя следственного органа, так как такое решение будет приниматься как соответствующий акт реагирования на выявленные нарушения в порядке надзора.

Проведенный относительно необходимости наделения руководителя следственного органа полномочиями по осуществлению контроля за ходом и результатом проверочных мероприятий на этапе проверки сообщения о преступлении и проверки материалов сообщения о преступлении опрос показал, что абсолютное большинство опрошенных респондентов (86,3 %) поддерживают данное предложение, тогда как лишь 13,7 % высказались отрицательно.

Очевидно, реформировать уголовно-процессуальный закон необходимо, но делать это нужно достаточно аккуратно, заполняя пробелы и не создавая новые. На сегодняшний день уголовно-процессуальный закон имеет немало новшеств, обретенных вследствие пережитых реформ. На этапе принятия решения о возбуждении уголовного дела полномочия руководителя следственного органа полноценно реализуются и не требуют дальнейшей проработки. Полемика по поводу передачи прокурору полномочия по возбуждению уголовного дела, по нашему мнению, нерациональна. Сформировавшийся в этой области правовой вакуум можно разрешить предоставлением прокурору права возбуждать уголовные дела в порядке надзора. Предлагаем внести соответствующие изменения в п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, дополнив его следующим образом: «…возбудить уголовное дело, признав отказ руководителя следственного органа, следователя незаконным или необоснованным».

170 См.: Московцева К.А. Отдельные аспекты прокурорского надзора и ведомственного контроля руководителя следственного органа: тенденции развития // Закон и право. 2022. № 4. С. 178–182.

77

Следует также предусмотреть ч. 4.2 ст. 148 УПК РФ, изложив ее следую-

щим образом: «Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор вправе возбудить уголовное дело».

Проанализировав вопросы ведомственного процессуального контроля руководителя следственного органа за деятельностью следователя на этапе принятия решения о возбуждении и об отказе в возбуждении уголовного дела, можно сделать следующие выводы:

1.При принятии решения о возбуждении уголовного дела реализуется процессуальный контроль со стороны не только непосредственного руководителя, но и вышестоящего руководителя следственного органа. При этом на данном этапе также осуществляется организационно-процессуальный контроль уполномоченных на то лиц контрольно-методического отдела, который уже контролирует и следователя, и руководителя следственного органа.

2.Доказано, что необходимо предоставить прокурору полномочие по возбуждению уголовных дел в порядке надзора, так как данное нововведение, вопервых, устранит необходимость повторной проверки сообщения о преступлении, которая возникает вследствие признания прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенного по результатам первоначальных проверочных мероприятий, незаконным и необоснованным, а во-вторых, упразднит проблему нарушения разумных сроков судопроизводства, возникающую при частом пересмотре материалов проверки сообщения о преступлении ввиду подачи жалоб или представлений прокурора. В связи с этим предлагается следующая редакция п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ: «Истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом. Возбудить уголовное дело, признав отказ руководителя следственного органа, следователя незаконным или необоснованным». Также предусмотреть ч. 4.2 ст. 148 УПК РФ, изложив ее следующим образом: «Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор вправе возбудить уголовное дело».

3.Процессуальный контроль на стадии возбуждения уголовного дела — это не только контроль со стороны непосредственного руководителя, но и контроль, осуществляемый вышестоящими руководителями следственного органа (начальником Следственного управления, Главного следственного управления).

78

Данный тезис позволяет разграничить процессуальный контроль за деятельностью следователя на стадии возбуждения уголовного дела, что гарантирует принятие законных и обоснованных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовного дела.

4. Полномочия руководителя следственного органа на стадии возбуждения уголовного дела заключаются в предупреждении, выявлении и устранении выявленных нарушений при производстве проверки сообщения о преступлении и принятии итогового решения. Реализация данных полномочий гарантирует принятие законных и обоснованных решений о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовного дела.

79

ГЛАВА 3. СОДЕРЖАНИЕ ВЕДОМСТВЕННОГО ПРОЦЕССУАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ РУКОВОДИТЕЛЯ

СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА НА СТАДИИ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ

3.1. ВЕДОМСТВЕННЫЙ ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ СЛЕДОВАТЕЛЯ ПРИ ПРОИЗВОДСТВЕ СЛЕДСТВЕННЫХ ДЕЙСТВИЯ

Среди полномочий руководителя следственного органа, закрепленных в ст. 39 УПК РФ, реализующихся на стадии предварительного расследования при производстве следователем следственных действий, можно назвать следующие:

–давать следователю указания о производстве отдельных следственных действий;

–давать согласие следователю на производство процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

–лично допрашивать подозреваемого, обвиняемого без принятия дела к своему производству при рассмотрении вопроса о даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, продлении, отмене или изменении меры пресечения;

–принять уголовное дело к своему производству и произвести предварительное следствие в полном объеме, обладая при этом полномочиями следователя или руководителя следственной группы.

В перечне компетенций руководителя следственного органа В.Н. Исаенко, П.П. Ищенко, Л.И. Лавдаренко справедливо выделяют несколько направлений процессуального контроля, осуществляемого при производстве следователем следственных действий:

1) проверка оснований производства следственных действий;

2) возможность устранения нарушений законности171.

При раскрытии данных компетенцией процессуального контроля на рассматриваемом этапе четко прослеживается их взаимосвязь и взаимозависимость. Например, когда руководитель следственного органа лично допрашивает подозреваемого (обвиняемого), не принимая уголовное дело к своему производству, если у него появились основания полагать, что следователь допустил нарушения законности при производстве по уголовному делу. Или в рамках первого основания — дача следователю согласия на производство процессуального действия,

171 См.: Исаенко В.Н., Ищенко П.П., Лавдаренко Л.И. Надзор и контроль на стадии предварительного расследования в российском уголовном процессе (в условиях развития цифровых технологий). М.: Юрлитин-

форм, 2021. С. 85–86.

80