Миграция населения теория и практика. Монография

Глава 1. Теория: научные исследования в сфере миграции населения

ется мигрирующее население как проживающее на территории Российской Федерации, так и за её пределами.

Управляющее воздействие государственных институтов — целенаправленное воздействие на состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие68.

Кроме того, кроме понятия «государственное управление» применяется понятие «государственное регулирование». Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» — управлять, руководить.

Тем не менее, в научном языке понятия «регулирование» интерпретируется на внутренних механизмах функционирования соответствующей системы.

Понятие же «управление» обозначает в основном внешнее воздействие на систему, при котором сохраняется и стимулируется развития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для внутренних закономерностей и механизмов системы.

Рассмотрение миграции, как одного из режимов, обеспечивающих современный порядок, ставит вопрос о том, кто и как осуществляет управление миграционными процессами, о роли миграционного менеджмента в общей системе политических

исоциально-экономических решений. В данном случае понятие миграционного менеджмента, отражает взаимоотношения субъектов, объектов миграционной политики, распределение власти

иресурсов между ее субъектами, включая функции стратегического и оперативного контроля.

Известный исследователь Е.В. Тюрюканова полагала, что миграционный менеджмент по своей сущности шире государственного регулирования миграционных процессов и что в какой-то степени аналогично классическому толкованию менеджмента

68См.: Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. — Ростов н/Д, 2000. — С. 49.

41

Миграция населения: теория и практика

как процесса управления и координации в целях обеспечения эффективной работы в экономической теории и социологии. Миграционный менеджмент давно выделился в самостоятельную активно глобализирующуюся область деятельности, с собственной инфраструктурой, разделением власти и ресурсов между различными субъектами. Миграционный менеджмент является модулем в системе глобального управления экономикой, так же, как и миграционный режим является частью господствующего экономического порядка69.

Государственное управление может включать следующие действия:

1)анализ ситуации;

2)определение целей;

3)разработка прогноза;

4)планирование необходимых мероприятий;

5)необходимая информация управляемого объекта;

6)организация, координация и стимулирование деятельности;

7)контроль и оценка результатов управления.

Целевая направленность государственного управления предполагает постановку реальных целей и задач, для получения необходимых результатов при минимальном использовании средств.

Природа государственного управления — это особая социальная функция, предусматривающая систематизацию процессов развития в интересах всего общества. Данная функция достигается согласованием разнообразных требований и форм деятельности, при этом государственный аппарат является механизмом реализации публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики при помощи административных органов.

Процесс государственного управления — целенаправленная работа по реализации государственно-властных полномочий

69Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие / под ред. Ж.А. Зайончковской, И.Н. Молодиковой, В.И. Мукомеля. — М., 2007. — С. 97–98.

42

Глава 1. Теория: научные исследования в сфере миграции населения

субъектами публичной власти в соответствии с правовыми нормами, направленная на смену общественных явлений.

Ресурсами государственного управления могут быть: финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, а также другие средства, например, частных лиц, займы и т.п.

Выполнение решений — конкретные действия, механизмы и процедуры, которые включают: процессы принятия и реализации решений, технологии государственного управления, управление в кризисных ситуациях, информационно-комму- никативные процессы; организационно-экономическая меры, предоставление налоговых льгот и т.п.

Контроль включает отслеживание и корректировка хода реализации различных мероприятий государственного управления. В процессе контроля возникают сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Обобщая сказанное, можно согласиться с позицией Н.И. Глазуновой, характеризующей государственное управление как «деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставления общественных услуг по принципу равноправия граждан»70.

По выводам Н.И. Глазуновой государственное управление можно представить, как целостное, системное воздействие на общество через:

а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами,

б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т.е. государственную администрацию всех уровней.

Государственно-политическое управление — это деятельность институтов политической власти трех уровней:

70Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. — М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2007. — С. 49.

43

Миграция населения: теория и практика

1)общенационального, федерального;

2)субъектов Российской Федерации;

3)местного самоуправления.

Государственно-административное управление — это практическая реализация исполнительной власти71.

Очевидно, что каждая страна, в том числе и Российская Федерация, исходя из национальных интересов, формирует миграционную политику, адекватную своему геополитическому статусу. На наш взгляд, проблемы формирования миграционной политики должны рассматриваться в неразрывной связи с вопросами управления миграционными процессами. Это связано, прежде всего, тем, что формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с её разработкой и оптимизацией, осуществляемой органами власти. Управление же миграционными процессами это — этап реализации миграционной политики, осуществляемый через деятельность государственных и общественных организаций с учетом ответной реакции постоянного населения и мигрантов на действия властей.

71Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: учеб. — М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2007. — С. 42–43.

44

Глава 2 ПРАКТИКА:

СОСТОЯНИЕ И УПРАВЛЕНИЕ ПО СФЕРАМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ1

2.1. Миграционная ситуация

Одной из социально-экономических тенденций первой четверти XXI века является увеличение доли международных мигрантов среди населения стран мира: если в 2000 году этот показатель составлял 2,8%, то в 2020 году он вырос до 3,6%. За период с 2000 по 2020 год общее число мигрантов, пересекающих государственные границы, возросло со 173 млн до 281 млн человек или на 63%. По сообщению Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в 2022 году число людей, вынужденно покинувших свои жилища из-за политических конфликтов, насилия и преследований, впервые в истории превысило отметку в 100 млн человек. В дополнение к этому число лиц, не имеющих гражданства, составило более 12 млн человек2.

Переходя к соответствующим российским показателям, следует отметить, что доля мигрантов в населении Российской Федерации составляла в 2021 году примерно 4,8% (около 7 млн человек), большинство из них являлось выходцами из стран СНГ. В то же время до конца 2021 года в Российской Федерации насчитывалось относительно небольшое количество беженцев и лиц, обратившихся за убежищем, наиболее многочисленной была категория лиц без гражданства — 178 тыс. человек3.

1В данной главе использованы данные из отчета ГУВМ МВД России, материалов заседаний Общественного совета при МВД России и Экспертноконсультативного совета при ГУВМ МВД России за 2022 год // Личный архив одного из авторов этой монографии.

2Отчет Международной организации по миграции «Разработка государственных программ по охране здоровья мигрантов: обзор международного опыта», далее — «МОМ» и «Отчет» соответственно. Опубликован на Сайте МОМ 17 августа 2022 года.

3 По данным Отчета.

45

Миграция населения: теория и практика

В 2022 году доля иностранных граждан в численности населения России составляет около 4,1% (около 6 млн человек). В связи

своенными действиями на территории Украины за предоставлением временного убежища на территории Российской Федерации обратилось порядка 99,5 тыс. человек (аналогичный период прошлого года4 — 4,5 тыс.), что в 2,7 раза меньше, чем в 2014 году, когда Россию захлестнула волна беженцев с Украины в связи

ссобытиями, происходящими на юго-востоке Украины.

Всего на учете состоят 76,8 тыс. лиц, получивших временное убежище на территории Российской Федерации, 280 беженцев и 322 вынужденных переселенца.

За год численность лиц, имеющих временное убежище на территории Российской Федерации, увеличилась почти в 8 раз. Данный рост сложился в основном за счет граждан Украины5, численность которых увеличилась с 8,9 тыс. на начало года до 75 тыс. на конец года. Кроме того, указанный статус имеют 8,4 тыс. граждан Донецкой Народной Республики6 и 3,8 тыс. — Луганской Народной Республики7. Также на 36% увеличилось количество граждан Афганистана данной категории (с 732 человек на начало года до 995 человек на конец года). Одновременно с этим численность граждан Сирии, получивших временное убежище на территории Российской Федерации, снизилась за год почти на 19%, а граждан таких стран, как Грузия, Узбекистан, Йемен и Туркмения, входящих в первую десятку государств, чьи граждане имеют данный статус в России, осталась стабильной в сравнении с началом года.

Численность иностранных граждан, имеющих статус беженца, снизилась за год на 15,4% (с 331 до 280). При этом порядка 64% лиц с данным статусом по-прежнему составляют граждане Афганистана (188 человек), что соответствует показателю на начало года (189 человек).

4 Далее — «АППГ».

5Распределение показателей по гражданской принадлежности в данных информационно-справочных материалах приведены за девять месяцев 2022 года.

46

Глава 2. Практика: состояние и управление по сферам деятельности

Кроме того, на территории Российской Федерации 214,9 тыс. иностранных граждан и лиц без гражданства имеют разрешение на временное проживание8, 537,2 тыс. — вид на жительство9.

Численность иностранных граждан, имеющих право временного проживания в Российской Федерации, снизилась за год на 9%, постоянного проживания — на 2,4%.

Большинство лиц, имеющих данные статусы, являются гражданами Таджикистана, Украины, Казахстана, Узбекистана

иАзербайджана.

Вцелях осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации иностранные граждане имеют 94,1 тыс. разрешений на работу10 (+15,6% к АППГ), в том числе 43,3 тыс. (+1%) — в качестве высококвалифицированных специалистов11, и 1,9 млн (+2,5%) патентов.

На основании разрешения на работу трудовую деятельность в основном осуществляют граждане Китая, Турции и Вьетнама.

Всравнении с началом года численность указанных граждан увеличилась на 17,2%, 18,4% и 21,9% соответственно. При этом треть граждан Китая, осуществляющих трудовую деятельность в Российской Федерации, привлекаются в качестве ВКС, 8,2% — в качестве квалифицированных специалистов. В числе граждан Турции две третьи привлечены в качестве ВКС

и3,2% — в качестве квалифицированных специалистов.

По патентам трудовую деятельность в основном осуществляют граждане Узбекистана (60%) и Таджикистана (36,5%).

На иностранных граждан, имеющих право осуществлять трудовую деятельность без оформления разрешительных документов, поступило 712,1 тыс. (+9,6% к АППГ) уведомлений от работодателей о заключении с ними трудового или граж- данско-правового договора, в том числе с гражданами государствчленов ЕАЭС — 579,6 тыс. (+9,3%) и 476,4 тыс. (+17%

10Далее — «РНР».

11Далее — «ВКС»

47

Миграция населения: теория и практика

о расторжении, в том числе с гражданами государств — членов ЕАЭС — 379,1 тыс. (+20,5%).

Количество принятых заявлений об участии в Госпрограмме переселения12 более чем на 35% ниже допандемийного значения. За одиннадцать месяцев 2022 года поступило 38,3 тыс. заявлений (–4,8% к АППГ). Также восстанавливается соотношение количества поступивших заявлений в уполномоченные органы за рубежом и в подразделения по вопросам миграции территориальных органов13 МВД России. В 2020–2021 годах большинство заявлений поступало от лиц, находящихся на территории Российской Федерации, что было связано с невозможностью выезда

встраны постоянного проживания и предоставлением права урегулирования своего правового положения в России.

В2022 году на учет в качестве участника Государственной программы поставлено 25,4 тыс. человек (–21,3% к АППГ),

вкачестве члена семьи участника Государственной программы — 35,7 тыс. (–12,2%).

Треть всех переселяющихся в рамках данной Государственной программы составляют граждане Казахстана, одну четвертую — Таджикистана и порядка 12% — Армении.

Гражданство Российской Федерации приобрели 637,9 тыс. человек, в том числе в общем порядке 233 человека (–32,3%),

вупрощенном — 634,1 тыс. (–4,2%), в соответствии с Соглашением между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. — 645 человек (–62,8%), признана принадлежность к гражданству Российской Федерации 871 человека (–26,1%)14,

врамках урегулирования правового статуса отдельных катего-

12Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», утверждена Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637. Далее — «Государственная программа», «Госпрограмма переселения».

13Далее — «ПВМ ТО».

14Статья 41.2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О граждан­­ стве Российской Федерации». Далее — «Закон о гражданстве».

48

Глава 2. Практика: состояние и управление по сферам деятельности

рий лиц, в гражданство Российской Федерации принято 1,3 тыс. человек (–30,7%)15, восстановлен в гражданстве Российской Федерации 731 человек (–10,1%).

Более чем на 8% в сравнении с АППГ увеличилось число несовершеннолетних, приобретших российское гражданство (161,6 тыс.), а в сравнении аналогичным периодом 2020 года — на 37,2%, 2019 года — на 68,5%.

По данным Государственной информационной системы миграционного учета, на территории Российской Федерации находится порядка 6 млн иностранных граждан и лиц без гражданства, в «группу риска» включено 533,1 тыс. иностранных граждан.

В текущем году иностранными гражданами на территории Российской Федерации совершено порядка 37 тыс. преступлений, что на 9,8% больше показателя за АППГ16. В числе лиц, выявленных за совершение преступлений, более 24% составляют трудовые мигранты, 11,5% — ранее судимые и 8,2% — незаконно пребывающие.

2.2. Миграционный учет

Миграционный учет иностранных граждан в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и на сегодняшний день одной из самых востребованных государственных услуг в сфере миграции. Доля данной услуги в общем количестве предоставленных государственных услуг в сфере миграции в допандемийных 2018–2019 годах составляла 49,7% и 36,9% соответственно, за 11 месяцев 2022 года — 46,8% (28,6 млн).

С 1 августа 2022 года предусмотрена возможность направления уведомлений о прибытии иностранного гражданина в место пребывания с использованием Единого портала государственных услуг без необходимости очного обращения заявителя за предоставлением государственной услуги.

15Статья 41.3 Закона о гражданстве.

16Данные за 11 месяцев 2022 года.

49

Миграция населения: теория и практика

Указанный способ передачи сведений позволил, по нашему мнению значительно упростить для принимающей стороны

ииностранных граждан административные процедуры, будет способствовать своевременному вводу сведений в информационные системы, повысит эффективность контроля за пребыванием иностранных граждан.

Всегопредоставлено37,7тыс.такихуслуг,чтосоставляет0,1% от общего числа предоставленных услуг по миграционному учету. Большинство таких услуг предоставлено в наиболее крупных субъектах Российской Федерации: Московской области (13,2 тыс. или 35,1%), г. Москве (5,4 тыс. или 14,4%), г. Санкт-Петербурге

иЛенинградской области (4,3 тыс. или 11,4%). При этом наиболее высокий процент предоставления государственной услуги по миграционному учету через ЕПГУ в их общем количестве отмечен в Республике Тыва (3,7%), Удмуртской Республике (0,9%), Ульяновской области (0,6%) и Республике Башкортостан (0,5%).

Немаловажным направлением в организации работы ТО МВД России по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета является перераспределение потоков заявителей в Многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг17.

В2022 году посредством МФЦ предоставлено свыше 4,9 млн таких услуг (+87,2%), что составляет 17,2% от их общего количества (АППГ — 12,5%). В 6 субъектах Российской Федерации посредством МФЦ предоставляется более половины всех оказанных услуг по миграционному учету в регионе.

Вряде субъектов Российской Федерации отмечается высокая доля уведомлений, направляемых через организации федеральной почтовой связи. В целом по России такая доля составляет 0,9%, тогда как в 25 субъектах Российской Федерации она превышает среднероссийскую, а в абсолютных значениях в 3 субъектах Российской Федерации количество уведомлений, направленных через почтовые отделения связи, превышает количество уведомлений, направленных через МФЦ.

17 Далее — «МФЦ».

50