Комментарий к Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»

Под редакцией:

Агешкиной Наталии Александровны — практикующего юриста-эксперта, консультанта по правовым вопросам со стажем профессиональной деятельности более 15 лет; автора научнопублицистических статей, практических пособий, нескольких десятков комментариев к федеральным законам (в том числе Уголовному кодексу РФ, Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральному закону от 7 мая 2009 г. N 92-ФЗ «Об обеспечении охраны психиатрических больниц (стационаров) специализированного типа с интенсивным наблюдением», Федеральному закону от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», Федеральному закону от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и др.).

Авторы:

Антипенко Виктория Владимировна — практикующий юрист с многолетним опытом работы в различных сферах предпринимательской деятельности; преподаватель юридических дисциплин.

Ванюшин Ян Леонидович — к.ю.н., доцент, автор ряда работ по вопросам гражданства, деятельности органов внутренних дел.

Галкин Владислав Александрович — капитан милиции в отставке с более чем 20-летним опытом работы; соискатель степени кандидата юридических наук; имеет опыт преподавания в Дальневосточном филиале Российской академии правосудия и Дальневосточном юридическом институте МВД РФ. Неоднократный участник научно-практических конференций, том числе, межвузовской научно-практической конференции «Органы внутренних дел в борьбе с преступностью на Дальнем Востоке», межвузовской региональной научной конференции «Совершенствование организационно-управленческой деятельности в органах внутренних дел (региональный аспект)», межрегиональной научно-практической конференции «Юридические механизмы защиты прав и свобод человека и гражданина: региональные проблемы». Автор (соавтор) ряда публикаций, в том числе, научной статьи «Право гражданства Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его защите», комментариев к Уголовному кодексу РФ, Федеральному закону от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

4

Сокращения

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации

Закон — Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»

КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ОВД — органы внутренних дел УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

5

Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ

«Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»

(с изменениями и дополнениями от: 2 июля, 28 декабря 2013 г., 28 мая, 29 июля 2017 г.)

Принят Государственной Думой 25 марта 2011 года Одобрен Советом Федерации 30 марта 2011 года

Введение

Административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел, играет важную роль в деле профилактики административных правонарушений и преступлений, которые могут совершить лица, освобожденные из мест лишения свободы. Особое значение в содержании административного надзора отводится профилактике рецидивной преступности, что, соответственно, и нашло отражение в комментируемом Законе.

Следует отметить, что первые годы применения комментируемого Закона позволили несколько изменить ситуацию с ростом количества преступлений, совершенных ранее судимыми лицами. По данным МВД России, в 2013 г. удельный вес преступлений, совершенных ранее судимыми лицами, снизился с 32,3% до 31,8%1; в 2014 г. — с 31,8% до 30,7%2; в 2015 — с 30,7% до 28,2%3; в 2016 — с 28,2% до 26,9%4.

Однако, несмотря на принимаемые меры, в 2017 г. увеличился рост преступлений, совершенных ранее судимыми лицами. Так, согласно данным о состоянии преступности за январьсентябрь 2017 г.5, удельный вес ранее судимых лиц вырос с 26,9% до 28,2%. В отчете о состоянии преступности за январь-ноябрь 2017 г. отмечено, что каждое второе расследованное преступление совершено лицами, ранее совершавшими преступления, при этом увеличился удельный вес ранее судимых лиц с 26,9% до 28,3%6. Представляется, что такого рода динамика отчасти обусловлена общей неблагоприятной обстановкой в России (в т.ч. социальной, экономической) за последние несколько лет (2015-2017 гг.), осложненной кризисными явлениями мирового порядка, геополитическими процессами.

Ряд существенных уточнений в комментируемый Закон был внесен Федеральным законом от 28 мая 2017 г. N 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», необходимость принятия которого была обусловлена, прежде всего, введением некоторых административных ограничений в отношении поднадзорных лиц, судимых за совершение соответствующих видов преступлений7, а также в целях устранения некоторых проблемных вопросов, имеющих место в практической деятельности, связанной с реализацией Закона.

1См. URL: https://мвд.рф/folder/101762/item/1609734

2См. URL: https://мвд.рф/folder/101762/item/2994866

3См. URL: https://мвд.рф/folder/101762/item/7087734

4См. URL: https://мвд.рф/upload/site1/document_news/009/338/947/sb_1612.pdf

5См. URL: https://мвд.рф/folder/101762/item/11341800/

6См. URL: https://media.mvd.ru/files/application/1207078

7В частности, учитывая высокую степень опасности для общества и государства лиц, имеющих непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжких и особо тяжких преступлений террористической и экстремистской направленности (проведенный анализ свидетельствует о том, что многие осужденные за такие преступления на путь исправления не встают и не прекращают экстремистскую деятельность после освобождения из мест лишения свободы — около 70% освободившихся сторонников радикальных структур принимают участие в экстремистских акциях), а также связанных с посягательством на жизнь государственного или общественного деятеля, лица, осуществляющего правосудие или предварительное следствие, сотрудника правоохранительного органа, с целью оказания на таких лиц индивидуального профилактического воздействия было предложено предусмотреть в отношении этих лиц установление административного надзора в обязательном порядке без дополнительных условий.

6

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1)административный надзор - осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим Федеральным законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом;

2)административное ограничение - временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом в соответствии с настоящим Федеральным законом;

3)поднадзорное лицо - лицо, в отношении которого осуществляется административный надзор;

4)место фактического нахождения - избираемая лицом, освобожденным из мест лишения свободы

ине имеющим места жительства или пребывания, территория внутригородского муниципального образования города федерального значения, территория внутригородского района (в случае его отсутствия - города) либо территория городского или сельского поселения.

Комментарий к ст. 1

1. Комментируемый Закон не содержит традиционных для отечественной законодательной техники положений, определяющих предмет регулируемых им отношений.

Однако анализ содержания Закона позволяет сделать вывод о том, что предметом его регулирования являются:

понятие и задачи административного надзора;

определение круга лиц, в отношении которых устанавливается административный надзор, установление их правового статуса;

определение форм административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре;

установление порядка осуществления административного надзора (основания установления, продления и прекращения, возобновления);

определение полномочий органов внутренних дел при осуществлении административного надзора.

С этой целью в комментируемом Законе содержатся основные понятия, сроки административного надзора, основания установления, осуществления, продления и досрочного прекращения административного надзора, а также приостановления и возобновления срока административного надзора; права и обязанности поднадзорных лиц; обязанности и права органов внутренних дел при осуществлении административного надзора.

К числу задач комментируемого Закона относятся:

обеспечение безопасности граждан, общества, профилактика рецидивной преступности, посредством предупреждения совершения преступлений лицами, не вставшими на путь исправления и ведущими антиобщественный образ жизни;

создание общего правового механизма административного надзора;

создание условий эффективности деятельности органов внутренних дел и иных правоохранительных органов;

7

сокращение преступности, снижение экономических затрат на борьбу с преступностью;

выработка новых методов борьбы с преступностью, претерпевшей за последнее время качественное изменение, в том числе появление новых видов преступлений, рост организованной преступности, профессиональной рецидивной преступности.

2. В целях применения Закона в комментируемой статье содержится понятийный аппарат.

В статье даны определения понятий «административный надзор», «административное

ограничение», «поднадзорное лицо» и «место фактического нахождения».

Интересно отметить, что первоначально проект Закона8 также содержал определение понятия «систематическое совершение антиобщественных действий», под которым понимались действия лица, отбывшего уголовное наказание в виде лишения свободы, выражающееся в систематическом употреблении наркотических средств, психотропных и (или) одурманивающих веществ, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков, изготовляемых на его основе, занятии проституцией, бродяжничеством, а также иные действия, нарушающие права и законные интересы других лиц, за совершение которых установлена административная ответственность. В ходе доработки законопроекта (с учетом взаимосвязи с действующим законодательством) от использования указанного понятия было принято решение отказаться.

3. Понятие административного надзора имеет первостепенное значение для реализации комментируемого Закона. Под административным надзором, понимается, во-первых, система правовых и организационных мер, принимаемых государством в целях профилактики повторной преступности среди лиц, отбывших уголовное наказание в местах лишения свободы (см. комментарий к ст. 2 Закона). Во-вторых, это деятельность государства в лице органов внутренних дел, осуществляющих проверку соблюдения специальных административных правил лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

В частности, деятельность органов внутренних дел связана с наблюдением за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленным судом, и выполнением этими лицами обязанностей, предусмотренных комментируемых Законом. Перечень административных ограничений и обязанностей лица, подлежащего административному надзору, определен в ст. 4 и 11 комментируемого Закона.

Использование в рассматриваемом понятия термина «надзор» указывает на особенность деятельности органов внутренних дел по осуществлению административного надзора, что заключается в постоянном, систематическом наблюдении органами внутренних дел за лицами, отбывшими наказание в местах лишения свободы, не только с целью соблюдения ими административных ограничений и обязанностей, но и выявления нарушений.

4. Комментируемый Закон вводит понятие административного ограничения, под которым понимается временное ограничение прав и свобод лица, освобожденного из мест лишения свободы, установленное судом.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Поэтому административные ограничения могут быть установлены только судом и в том случае, если они предусмотрены комментируемым Законом.

К числу административных ограничений комментируемый Закон относит:

8 См. URL: http://sozd.parlament.gov.ru/download/FAB64CC3-20FF-435C-8B1B-2C5EC512D601

8

запрещение пребывания в определенных местах;

запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;

запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;

запрещение выезда за установленные судом пределы территории;

обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства, пребывания или фактического нахождения для регистрации.

Следует учитывать цели установления настоящих административных ограничений. Они заключаются, прежде всего, в воспрепятствовании продолжению противоправной деятельности, возобновлению и установлению преступных и иных противоправных связей, возможности совершать правонарушения в определенное время и в определенных местах. Например, запрещение выезда или ограничение продолжительности пребывания вне жилого и иного помещения, а также установление обязательной явки в орган внутренних дел в определенные дни для регистрации необходимы для воспрепятствования уклонения лица от административного надзора, обеспечения самой возможности осуществления наблюдения за ходом его социальной реабилитации. Запрещение поднадзорному лицу пребывания вне места жительства или пребывания в определенное время, пребывания в определенных местах, посещения проведения массовых и иных мероприятий также имеет своей целью предотвращение возможности или побуждения для совершения других уголовно наказуемых деяний со стороны поднадзорного лица.

5. Наряду с понятием лица, в отношении которого осуществляется административный надзор, комментируемый Закон использует тождественный ему термин «поднадзорное лицо» — лицо, в отношении которого осуществляется административный надзор. Перечень таких лиц установлен ст. 3 комментируемого Закона. Следует отметить, что наряду с отмеченными понятиями комментируемый Закон использует также понятие «лицо, освобожденное из мест лишения свободы». Однако последний термин носит более широкий характер по отношению к понятиям поднадзорное лицо или лицо, в отношении которого осуществляется административный надзор.

6 Федеральным законом от 28 мая 2017 г. N 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» понятийный аппарат комментируемого Закона был дополнен термином «место фактического нахождения».

Необходимость введения этого термина была обусловлена проблемами, связанными с определением территориальной подсудности по делам об установлении административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, не имеющих постоянного места жительства или пребывания.

Доводами к использованию именно понятия «место фактического нахождения» послужили сложившаяся судебная практика рассмотрения дел об административном надзоре по фактическому месту жительства в ряде субъектов РФ (например, Республика Адыгея, Курская область, Липецкая область, Тульская область). Кроме того, настоящий термин используется в отечественном законодательстве, в частности применяется в Федеральном законе от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ст. 21).

Урегулирование вопросов, связанных с осуществлением административного надзора в отношении лиц, не имеющих места жительства или пребывания, с помощью применения термина

9

«место фактического нахождения», направлено на однозначное определение территории, на которой будет осуществляться административный надзор, и которая избирается поднадзорным лицом в качестве места своего нахождения.

Вкачестве такой территории комментируемый Закон устанавливает муниципальные образования, в частности городское или сельское поселение, территорию внутригородского муниципального образования (внутригородской район и внутригородская территория), города федерального значения, территорию внутригородского района (в случае его отсутствия — города).

Сучетом структуры территориальной организации местного самоуправления РФ такими территориями также являются городской округ, муниципальный район, городской округ с внутригородским делением. Определение муниципальных образований РФ, в том числе территорий, входящих в их состав, сформулированы в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Вчасти установления фактического места нахождения поднадзорного лица следует учитывать правовую позицию Верховного Суда РФ, согласно которой если лицо, освободившееся из мест лишения свободы, не имеет регистрации по месту жительства или пребывания, место его фактического постоянного проживания (нахождения) устанавливается совокупностью доказательств, свидетельствующих о том, что лицо выбрало соответствующую территорию как место своих приоритетных каждодневных жизненных интересов (например, территория внутригородского муниципального образования города федерального значения, территория муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением, территория внутригородского района, городского или сельского поселения) (см. п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16 мая 2017 г. N 15 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»).

Вместе с тем следует отметить некоторую несогласованность настоящей нормы-дефиниции с положениями комментируемого Закона и иных нормативных правовых актов в сфере административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Так, положение п. 1 ч. 1 ст. 11 комментируемого Закона обязывает поднадзорное лицо прибыть в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы. Согласно п. 4 ч. 1 ст. 4 комментируемого Закона в отношении поднадзорного может быть установлено ограничение в виде запрещения выезда за установленные судом пределы территории. В соответствии с ч. 4 ст. 173.1 УИК РФ администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному этим лицом месту жительства или пребывания.

Статья 2. Задачи административного надзора

Административный надзор устанавливается для предупреждения совершения лицами, указанными в статье 3 настоящего Федерального закона, преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.

10