Комментарий к Федеральному закону от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»

УДК 347

ББК 67.404

Под редакцией:

Москвичева Александра Юрьевича — к.ю.н., специалиста по вопросам правового регулирования в сфере газоснабжения, автора ряда публикаций, в том числе «Гражданскоправовое регулирование договоров газоснабжения жилых помещений граждан», «Особенности квалификации договора снабжения газом через присоединенную сеть», «Правовые проблемы газоснабжения граждан в современных условиях», «Порядок заключения договора поставки и иных договоров в сфере газоснабжения граждан», «Роль управляющих компаний в обеспечении газоснабжения граждан» и др.

Авторы:

Кузнецов Константин Борисович — практикующий юрист, специалист по правовому обеспечению в сфере газоснабжения, в том числе по вопросам поставок газа, автор ряда публикаций в сфере газоснабжения.

Карабанов Олег Владимирович — главный государственный налоговый инспектор Управления Федеральной налоговой службы России по Саратовской области, юрист с многолетним опытом работы в сфере гражданского и налогового права, арбитражного и гражданского процесса, иных смежных отраслей права.

Кузнецов К.Б., Карабанов О.В. Комментарий к Федеральному закону от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» / под ред. А.Ю. Москвичева.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2016

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 31.03.1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», определяющему правовые, организационные и экономические основы отношений в данной области и направленному на обеспечение удовлетворения потребностей Российской Федерации в стратегическом виде энергетических ресурсов.

В комментарии разъясняются нормы Закона, анализируется смежное законодательство и подзаконные нормативные акты, затрагивающие вопросы регулирования газоснабжения, развития единого рынка газа на территории Российской Федерации, функционирования Единой системы газоснабжения, промышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации, даются практические рекомендации по применению отдельных норм Закона.

Комментарий предназначен для практических работников отрасли газоснабжения, практикующих юристов, адвокатов, студентов, аспирантов и преподавателей соответствующих факультетов и вузов.

При подготовке настоящего издания использованы нормативные правовые акты по состоянию на 5 ноября 2015 года.

2

понижение давления, измерение количества и характеристик газа. Во время транспортировки собственник газа может поменяться. Далее газ попадает в газораспределительные сети (газопровод среднего и низкого давления), принадлежащие различным газораспределительным организациям. Именно по этим сетям газ доставляется до сетей и оборудования потребителя. При этом, как правило, количество газа, переданного для транспортировки и поставленного потребителям, не совпадает. Зачастую это объясняется потерями в сетях.

Газоснабжение как экономико-технологический процесс представляет собой деятельность специализированных организаций по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность этих организаций по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и подаче газа.

Процесс газоснабжения и в технологическом, и в экономическом, и в правовом смыслах представляет собой цепь неразрывно связанных между собой звеньев: добыча — транспортировка

— хранение (складирование) — использование. Каждый этап в этой цепочке — это целый комплекс правовых отношений его участников.

Газоснабжение как экономическая категория обусловлено балансом интересов добывающих компаний, газораспределительных и газотранспортных организаций, а также фирм, являющихся собственниками непосредственно газа и представляющих собой посредников между газодобывающими компаниями и конечными потребителями газа, использующими его для собственных нужд — бытовых (личных) или промышленных.

Описанный выше процесс поставки газа через присоединенную сеть в силу его сложности и важности для российского государства подвержен многоуровневому правовому регулированию.

Комментируемый Закон является основой для регулирования отношений по газоснабжению, его ядром и, соответственно с этим, определяет именно основы, правовые (глава V), экономические (глава VI) и организационные (главы VII, VIII).

В развитие норм Закона о газоснабжении принято большое количество нормативноправовых актов разного уровня.

2. Часть 2 комментируемой статьи основана на положениях ст. 71 Конституции РФ, определяющей предметы ведения РФ, и указывает, что регулирование отношений, осуществляемое настоящим Законом, относится к исключительной компетенции РФ. Одновременно законодатель определяет круг отношений, который предполагается урегулировать комментируемым Законом. Необходимо отметить, что практически все правовое регулирование газоснабжения осуществляется федеральными органами государственной власти. Это связано также с положениями Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-I «О недрах» (далее — Закон РФ «О недрах»), которые относит к недрам федерального значения практически все месторождения газа, которые могут разрабатываться в промышленных объемах (запасы более 50 млрд. кубических метров).

Статья 2. Основные понятия

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

газ - природный газ, нефтяной (попутный) газ, отбензиненный сухой газ, газ из газоконденсатных месторождений, добываемый и собираемый газо- и нефтедобывающими организациями, и газ, вырабатываемый газо- и нефтеперерабатывающими организациями;

газоснабжение - одна из форм энергоснабжения, представляющая собой деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и поставкам газа;

4

система газоснабжения - имущественный производственный комплекс, состоящий из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения, поставок газа;

газораспределительная система - имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям;

независимая организация - организация, которая осуществляет производство и поставки газа и является независимой от организаций - собственников систем газоснабжения и организаций - собственников газораспределительных систем;

газотранспортная организация - организация, которая осуществляет транспортировку газа и у которой магистральные газопроводы и отводы газопроводов, компрессорные станции и другие производственные объекты находятся на праве собственности или на иных законных основаниях;

газификация - деятельность по реализации научно-технических и проектных решений, осуществлению строительно-монтажных работ и организационных мер, направленных на перевод объектов жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных объектов на использование газа в качестве топливного и энергетического ресурса;

охранная зона объектов системы газоснабжения - территория с особыми условиями использования, которая устанавливается в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения;

поставщик (газоснабжающая организация) - собственник газа или уполномоченное им лицо, осуществляющие поставки газа потребителям по договорам;

потребитель газа - лицо, приобретающее газ для собственных бытовых нужд, а также собственных производственных или иных хозяйственных нужд.

Комментарий к ст. 2

Комментируемая статья имеет большое значение для законодательства в сфере газоснабжения в целом, поскольку определяет понятия, используемые в данной сфере деятельности.

При определении понятия «газ» Закон фактически перечисляет его виды, которые можно разделить на две группы:

природный (добытый) газ;

произведенный (переработанный) газ.

Проведенное деление имеет практическое значение, поскольку в законодательных актах, принятых в развитие Закона нередко речь идет о регулировании одного из указанных видов газа. При комментировании дальнейших статей на данное обстоятельство будет обращено внимание.

Каждый из указанных видов газа представляет собой самостоятельный продукт в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг. Соответственно к их качественным характеристикам предъявляются различные требования. Наиболее существенные различия могут быть в регулировании ценообразования.

Следующим понятием, определяемым Законом, является понятие «газоснабжение». Закон указывает на то, что газоснабжение является формой энергоснабжения, подразумевая, вероятно, не правовое значение понятия «энергоснабжение», а общее, поскольку в дальнейшем последовательно разделяет правовое регулирование энергоснабжения и газоснабжения. Более

5

подробно об этом будет сказано далее. Далее законодатель выделяет виды деятельности по газоснабжению как деятельности, связанной с обеспечение потребителей газом:

формирование фонда разведанных месторождений;

добыча газа;

транспортировка газа;

хранению газа;

поставка газа.

Однако сам комментируемый Закон и принятые в его развитие правовые акты сконцентрированы, в основном, на поставке и транспортировке газа.

Основу правового регулирования деятельности по формированию фонда разведанных месторождений и добыче газа составляет Закон РФ «О недрах».

Комментируемой статьей понятие «система газоснабжения» определено как имущественный производственный комплекс. Статья 132 ГК РФ содержит аналогичное определение понятия предприятие.

К такому объекту гражданских прав, как предприятие, законодатель предъявляет специальные требования к переходу прав и объему переходящих прав. Важной особенностью является то обстоятельство, что в соответствии с ГК РФ вместе с предприятием при отчуждении прав на него переходят связанные с ним обязательства, в том числе по договорам поставки и транспортировки газа.

В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (коммерческое обозначение, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.

Фактически система газоснабжения подпадает под все признаки предприятия:

это комплекс вещей;

указанные вещи экономически и технологически взаимосвязаны;

данный комплекс в совокупности используется организациями в предпринимательских целях.

Признание за системами газоснабжения статуса предприятия экономически и технологически обосновано, поскольку разрыв данного комплекса технологически невозможен. Попытки это сделать и отступление от правил, предусмотренных Законом для предприятия, ведет к дестабилизации работы систем газоснабжения.

Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» учитывает данное обстоятельство для субъектов естественных монополий (к которым относятся организации — собственники системы газоснабжения), указывая, что имущество таких субъектов должно продаваться единым лотом.

Однако на практике системы газоснабжения в качестве предприятий не регистрируются и правила, установленные для предприятия, не применяются.

Виды систем газоснабжения перечислены в ст. 5 комментируемого Закона:

Единая система газоснабжения;

региональные системы газоснабжения;

газораспределительные системы;

независимые организации.

6

Далее в комментируемой статье отдельно дается понятие газораспределительной системы. Ее отличительной особенностью является ее назначение — транспортировка и подача газа непосредственно его потребителям. Речь в данном случае идет о газовых сетях среднего и низкого давления, которые обеспечивают поставку и сохранность газа от газораспределительной станции, понижающей давление газа, находящегося в магистральном газопроводе, до присоединенной сети потребителя газа (границы балансовой принадлежности сетей).

Понятие «независимая организация» является достаточно странным во взаимосвязи со ст. 5 комментируемого Закона. В ст. 5 независимые организации названы видом систем газоснабжения (объект права), а в комментируемой статье это организация, то есть субъект права, да еще и являющаяся независимой от самой себя. Полагаем, что законодателем допущена логическая ошибка. В действительности речь идет именно об организациях, занимающихся добычей и поставкой газа, но не имеющих в собственности систем газоснабжения и не являющихся аффилированными с организациями-собственниками систем газоснабжения.

Правильное толкование данного понятия имеет существенное практическое значение, что нашло отражение в правоприменительной практике (см. определение Верховного Суда РФ от 30.07.2002 г. № КАС 02-381). Независимой организации удалось доказать через данное понятие отсутствие полномочий у Правительства РФ на регулирование цен на газ, добываемый независимыми организациями и реализуемый независимыми организациями, в том числе посредством перепродажи.

Газотранспортные организации в отличие от газораспределительных обеспечивают поставку и сохранность газа от месторождения до сетей газораспределительной организации (границы балансовой принадлежности). Газотранспортные организации владеют газовыми сетями большого давления (магистральные газопроводы), газораспределительными и компрессорными станциями.

Необходимо отметить, что газотранспортные газораспределительные организации занимаются не перемещением газа, а обеспечением соответствия оборудования и сетей нормативным требованиям. Об этом будет дополнительно сказано в дальнейшем.

Интересным при комментировании данной нормы является установленное постановлением Правительства РФ от 17.05.2002 г. № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» понятие «газотранспортная система», определяемая как система газопроводов, соединяющая производителя и потребителя газа, включающая в себя магистральные газопроводы, отводы газопроводов, газораспределительные системы, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или у иных организаций в собственности или на иных законных основаниях. Как видно к субъектам газотранспортной системы отнесены не только газотранспортные организации, но и газораспределительные и иные.

Законом определено понятие «газификация». Газ является экологичным и, несмотря на постоянный рост цен, пока одним из самых дешевых видов топлива в нашей стране. В то же время, в силу достаточной сложности, капиталоемкости и длительности организации процесса газоснабжения (особенно, в части прокладки газопроводов) процентная доля газа в топливном балансе России не достаточно велика. Многие производства по-прежнему используют в качестве топливного и энергетического ресурса уголь, торф и даже дрова. Деятельность по газификации направлена на увеличении доли использования газа посредством перевода на данный вид топлива уже имеющихся производств. На практике данное понятие используется более широко: в него включена деятельность по строительству газопроводов, обеспечению газом населения.

В целях организации деятельности по газификации федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления

7

утверждают программы газификации территорий. Указанные программы, как правило, предусматривают строительство газопроводов. На федеральном уровне разработкой и реализацией программ газификации занимается Министерство энергетики РФ. Перевод объектов на газ связан не только с наличием газопровода, но и с необходимостью соблюдения определенной процедуры, которая начинается еще до начала проектирования газоиспользующего оборудования. Основополагающим документом, описывающим данную процедуру является постановление Правительства РФ от 17.05.2002 г. № 317 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации». Об утверждении нормативных актов, необходимых для реализации Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации см. приказ Минэнерго РФ от 16.12.2002 г. № 448; об утверждении документов, необходимых для реализации Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, см. распоряжение Госэнергонадзора РФ от 12.02.2003 г. № 8-р.

Комментируемым Законом установлено понятие охранной зоны объектов системы газоснабжения, к которой относится территория с особыми условиями использования. Эта территория устанавливается в порядке, определенном Правительством РФ, вдоль трассы газопроводов и вокруг других объектов данной системы газоснабжения в целях обеспечения нормальных условий эксплуатации таких объектов и исключения возможности их повреждения.

В данном отношении постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 г. № 878 утверждены Правил охраны газораспределительных сетей, которые устанавливают порядок определения границ охранных зон газораспределительных сетей, условия использования земельных участков, расположенных в их пределах, и ограничения хозяйственной деятельности, которая может привести к повреждению газораспределительных сетей, определяют права и обязанности эксплуатационных организаций в области обеспечения сохранности газораспределительных сетей при их эксплуатации, обслуживании, ремонте, а также предотвращения аварий на газораспределительных сетях и ликвидации их последствий.

Поставщиком газа (газоснабжающей организацией) может быть равным образом:

1)лицо, приобретающее газ для собственных бытовых нужд;

2)лицо, приобретающее газ для собственных производственных или иных хозяйственных

нужд.

Потребителем газа может быть только лицо, обладающее соответствующим требованиям законодательства газопотребляющим оборудованием на каком-либо праве (собственность, хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование, аренда), а также способное безопасно эксплуатировать это оборудование. Как видно из текста, комментируемый Закон под потребителем имеет в виду конечного потребителя, исключая из данного понятия всякого рода лиц, которые используют газ для перепродажи или иным способом, не связанным с его потреблением. Указанное понятие потребителя используется, в том числе, в законодательстве

озащите конкуренции. В частности, постановлением Президиума ВАС РФ от 12.07.2005 г. № 3007/05 по делу № А32-7490/2004-58/3 установлена законность отказа газоснабжающей организации от заключения договора в связи с тем, что газоснабжающая организация не может быть признана поставщиком, а приобретатель газа — потребителем газа, поскольку газ предполагалось использовать для перепродажи.

8

Статья 3. Законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации

Законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "О недрах", Федеральном законе "О естественных монополиях", Федеральном законе "О континентальном шельфе Российской Федерации" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов, нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований.

Комментарий к ст. 3

Основой правого регулирования газоснабжения в Российской Федерации являются нормы Конституции РФ, на которые содержится прямая ссылка в ст. 1 комментируемого Закона (см. комментарий к этой статье).

Вкачестве гражданских правоотношений отношения, связанные с поставкой газа, регулируются нормами Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ). В том числе, к договору поставки газа применимы положения части первой ГК РФ, общие положения о купле-продаже (§ 1 гл. 30), положениями о договоре поставки (§ 3 главы 30), положения о договоре энергоснабжения (§ 6 гл. 30). Положения ГК РФ являются общими нормами и применяются в случае отсутствия специального регулирования.

Всоответствующей части к регулируемой комментируемым Законом сфере применению подлежат нормы Закона РФ «О недрах», Федерального закона от 17.08.1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — ФЗ «О естественных монополиях»), Федерального закона от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Специальным законом, определяющим правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации, является комментируемый Закон.

Также законодательное и нормативно-правовое регулирование газоснабжения в Российской Федерации осуществляется в соответствии с иными федеральными законами, принятыми в соответствии с комментируемым Законом, и нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований.

Вследствие немногочисленности газоснабжающих организаций их деятельность зачастую подпадает под регулирование Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — ФЗ «О защите конкуренции»), который в соответствии с положениями п. 1 ст. 3 распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк РФ, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Важное место в регулировании отношений по поставке газа занимают Указы Президента РФ.

Вчастности, Указ Президента РФ от 18.09.1992 г. № 1091 «О мерах по улучшению расчетов за продукцию топливно-энергетического комплекса», Указ Президента РФ от 28.12.1996 г. № 1782 «О повышении надежности обеспечения газом потребителей Российской Федерации», Указ

Президента РФ от 11.06.1998 г. № 697 «О снижении цен на газ для потребителей Российской

9

Федерации», Указ Президента РФ от 01.06.1992 г. № 539 «О неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин» и другие.

Не менее важное место в нормативно-правовом регулировании вопросов газоснабжения в Российской Федерации занимают акты Правительства РФ. Наиболее важные среди них: постановление Правительства РФ от 17.05.2002 г. № 317, утвердившее Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, постановление Правительства РФ от 05.02.1998 г. № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 07.03.1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», постановление Правительства РФ от 29.12.2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации» постановление Правительства РФ от 15.04.1995 г. № 332 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен на газ и сырье для его производства»,, постановление Правительства от 05.01.1998 г. № 1 «О Порядке прекращения или ограничения подачи электрической энергии и газа организациям-потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливноэнергетических ресурсов», постановление Правительства РФ от 30.12.2013 г. № 1314 «Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» и другие.

Правовое регулирование договора поставки газа состоит из множества нормативных актов разной юридической силы. Указанные нормативные акты подвержены постоянным изменениям в связи со сложностью и важностью отношений поставки газа, особенно в условиях проходящей в настоящее время реформы в области газоснабжения.

Правовое регулирование отношений по транспортировке газа также довольно обширно. Общие положения ГК РФ также распространяются на отношения по транспортировке газа по

газопроводам, поскольку транспортировка газа опосредуется гражданско-правовыми сделками. Договор транспортировки газа по газопроводам является видом договора возмездного

оказания услуг и в этой связи к нему могут быть применены соответствующие положения гл. 39 ГК РФ.

Так же как и для поставки, основой специального правового регулирования транспортировки газа является комментируемый Закон, который дает понятие газотранспортной организации и газораспределительной системы, устанавливает основные требования к транспортировке газа, к самим транспортирующим организациям.

Организации, занимающиеся транспортировкой газа, являются субъектами естественных монополий, в связи с чем их деятельность регулируется ФЗ «О естественных монополиях».

Среди Указов Президента РФ можно указать Указ от 28.04.1997 г. № 426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», Указ Президента РФ от 17.10.1996 г. № 1451 «О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности». Среди актов Правительства РФ здесь можно отметить постановление Правительства РФ от 29.12.2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке и платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 14.07.1997 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых

10