Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

Анисимов А.П., Кодолова А.В., Чикильдина А.Ю.

Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ

«Об отходах производства и потребления» (постатейный)

2009

1

«Человек живет в мире отходов. Все, что он создает для удовлетворения своих бесконечно растущих потребностей и обеспечения жизнедеятельности, в конечном итоге переходит в категорию отходов. Отходы образуются в процессе добычи, переработки и материальноэнергетического использования природных ресурсов, на стадии изготовления и использования конечной продукции. Человечество не погибнет в атомном кошмаре, оно захлебнется в

собственных отходах»

Нильс Бор

Введение

Значение проблемы обращения с отходами производства и потребления, включающей экологический, земельный, финансовый, гражданско-правовой и иные аспекты, проявилось еще на самых ранних этапах развития человеческой цивилизации. Как писали в своих экологических исследованиях китайские ученые, еще в период династии Шан (XVII в. до н.э.) «законом было закреплено, что человек, выбрасывающий мусор на общественную дорогу, карается отрубанием обеих рук». В период последующих феодальных династий данный подход сохранился, и, например, «Законы Цинь» устанавливали, что «бросающий мусор на проезжую часть будет казнен».1 Около 500 г. до н.э. в Афинах издается закон, запрещающий выброс мусора на улицы и предусматривающий организацию специальных свалок за городом.2

В нашей стране отношение к проблеме размещения отходов производства и потребления изначально основывалось совершенно на других представлениях. Как отмечали современные российские историки, анализируя эпоху формирования нашей цивилизации, славянский восток – это область, где можно не заботиться о сбережении природных ресурсов, где можно брать все, что хочешь, и в каком угодно количестве. Восток – это место, где можно не заботиться об отходах. Ни об отходах производства, ни об отходах собственной жизнедеятельности, поскольку всегда можно уйти дальше на Восток.3

Действительно, славянские традиции подсечно-огневого земледелия, обуславливающие постоянное движение населения на Восток, в отличие от тесной и бедной природными ресурсами Европы, не стимулировали наших предков к рациональному природопользованию, включая отношение к отходам производства и потребления. И это отношение стало настолько неотъемлемой частью менталитета современного россиянина, что представить себе ка- кую-то иную модель поведения ему просто не под силу.

Результаты подобного отношения к природе мы наблюдаем сейчас в России повсеместно. Между тем, сложившаяся стране ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов ведет к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений страны. Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6 %. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твердых отходов. Особую тревогу вызывает накопление в отвалах и свалках токсичных, в том числе содержащих канцерогенные вещества, отходов, общее количество которых достигло 1,6 млрд. тонн.

1Лю Хунянь Развитие экологического права Китая и России. – М., 2008. - С.81-82.

2Демина И. Еще древние греки знали толк в свалках // Казанские ведомости. – 1998. – 19 июля.

3Бушков А.А., Буровский А.М. Россия, которой не было – 2. Русская Атлантида: Историческое рассле-

дование. – М., 2004. - С.98.

4

Под полигоны (свалки) твердых бытовых отходов ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для использования земель, не считая площади земель, загрязняемых многочисленными несанкционированными свалками.4

Еще более наглядна данная проблема на уровне отдельных городских муниципальных образований. Так, в городском округе Волгоград уже много лет констатируется устойчивое увеличение массы (объемов) отходов, поступающих в окружающую среду, и, как следствие указанной тенденции, аккумуляция массы отходов как промышленных токсичных, так и бытовых. Ежегодно в Волгограде увеличение отходов на душу населения составляет 4–6%. Остро стоит проблема образования и ликвидации стихийных и несанкционированных свалок, которые, как правило, располагаются на склонах балок, оврагов, иных участках с понижением рельефа и высокой проницаемостью подстилающих грунтов, а также прямых выходах к водоемам, в частности к р. Волге, и в непосредственной близости от жилых массивов. Так, только в 2005 году на территории Волгограда было выявлено около 200 таких свалок, на которых размещено более 50 тыс. т не классифицированных по составу отходов. Ориентировочная площадь стихийных свалок составляет около 95 га городских земель.5

Между тем, вступление человечества в эпоху глобализации обусловило и появление новых интернациональных угроз, важнейшей из которых является экологическая угроза. Действительно, когда нечем дышать и нет чистой воды для питья, многие экономические и политические проблемы теряют свою актуальность. Отсюда важнейшей задачей мирового сообщества, провозглашенной на мировых экологических саммитах (в частности, Стокгольм, 1972; Рио-де-Жанейро, 1992; Йоханнесбург, 2002 и т.д.) является обеспечение реализации права человека на благоприятную окружающую среду. Важнейшей составной частью данного блага является повышение эффективного обращения с отходами, как на национальном, так и международном уровнях.

Несомненно, ненадлежащее размещение отходов в отдельно взятом муниципальном образовании любого государства не означает «всемирной экологической катастрофы». Поэтому, например, когда весной–летом 2008 г. в Италии работники мусорной отрасли устроили забастовку и перестали вывозить мусор, то пострадали от этого только сами жители итальянских городов.

Однако совсем другое дело – обращение с опасными отходами. В настоящее время можно с уверенностью констатировать, что проблема опасных отходов является глобальной проблемой, давшей о себе знать практически во всех странах. Неизбежным следствием данного процесса стало урегулирование нормами права общественных отношений, направленных на обеспечение безопасности в процессе сбора, накопления, использования, обезвреживания, транспортирования и размещения опасных отходов.

Для Российской Федерации основными этапами на пути совершенствования механизма правового регулирования в сфере безопасного обращения с отходами явились ратификация Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением и принятие Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», который направлен, прежде всего, на регулирование деятельности субъектов, осуществляющих сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение отходов, и обеспечение соблюдения ими обязательных требований безопасности в процессе осуществления такой деятельности.

Поэтому основной целью при написании настоящего комментария являлось проведение детального анализа существующего законодательного блока об обращении с отходами и соответствующей судебной практики, с тем, чтобы провести их систематизацию, осуществить научное толкование законодательных положений и тем самым облегчить их понимание

4См. подробнее: постановление Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. № 1098 «О федеральной целевой программе «Отходы».

5Решение Волгоградской городской Думы от 24 декабря 2007 г. № 55/1399 «О принятии Стратегического плана устойчивого развития Волгограда до 2025 года» // Городские вести. Царицын - Сталинград – Волгоград. 2008. 4 марта.

5

и повысить эффективность правоприменения. Для этого анализ рассмотренных судами дел проводится непосредственно в комментарии к соответствующим статьям.

Особую актуальность комментарий приобретает в связи с последними изменениями в федеральном природоохранном законодательстве, в частности, законодательном уточнении содержания категории «опасные отходы», закрепление на законодательном уровне перечня классов опасности отходов, установление особенностей предоставления лицензий.

Безусловно, никакой комментарий и никакие призывы не способны изменить формировавшийся веками менталитет россиян, и их отношение к вопросам размещения отходов производства и потребления. Вместе с тем, вступление России в XXI век и постепенное формирование гражданского общества позволяют авторам надеяться, что происходящие изменения затронут и рассматриваемую сферу общественных отношений.

Ведущий научный сотрудник НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук А.П. Анисимов

6

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

(с изменениями от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г., 8 ноября 2007 г., 23 июля, 8 ноября, 30 декаб-

ря 2008 г.)

Принят Государственной Думой 22 мая 1998 года Одобрен Советом Федерации 10 июня 1998 года

Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства;

абзац третий утратил силу; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обез-

вреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов;

хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования;

захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду;

использование отходов - применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии;

обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду;

объект размещения отходов - специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое);

трансграничное перемещение отходов - перемещение отходов с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на территорию (через территорию), находящуюся под юрисдикцией другого государства, или в район, не находящийся под юрисдикцией какого-либо государства, при условии, что такое перемещение отходов затрагивает интересы не менее чем двух государств;

лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;

норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции;

паспорт отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе;

вид отходов - совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов;

лом и отходы цветных и (или) черных металлов - пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий;

сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов;

транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Комментарий

1.Комментируемая статья содержит нормы-дефиниции, определяющие содержание базовых эколого-правовых понятий в сфере обращения с отходами. Существует множество классификаций правовых норм. Традиционно выделяются, во-первых, нормы-задачи и нор- мы-цели, которые содержат программные положения, перспективные планы развития той или иной отрасли права; во-вторых, нормы-принципы, содержащие базовые положения, исходные начала данной отрасли; в-третьих, нормы-правила, которые являются постоянно действующими правилами поведения и отражают системные свойства права; в-четвертых, нор- мы-дефиниции, содержащие базовые определения, позволяющие однозначно толковать правовые предписания.

Последнее означает, что не допускается иное (произвольное) понимание и использование на практике термина, нежели сформулированное в законе, равно как и его распространение на правовые явления в рамках иных отраслей права. Следовательно, дефиниция является определенным указателем, при помощи которого вносится ясность и точность в применение норм права к конкретным жизненным обстоятельствам, что позволяет правильно разрешить дело. При этом сами по себе нормы-дефиниции не содержат никаких правил поведения, действуя только в совокупности с иными правовыми нормами. Естественно, что и их охрана осуществляется посредством санкций, содержащихся в других нормах права.

2.Рассматривая нормы-дефиниции комментируемой статьи, нельзя не провести их сравнительного анализа с аналогичными нормами, содержащимися в нормативно-правовых актах различной юридической силы:

а) акты международного права. Так, Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.) понимает под отходами вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства. Кроме того в Конвенции содержится ряд других терминов и определений, включая «опасные отходы», «экологически обоснованное использование опасных или других отходов» и ряд других. В Межгосударственном стандарте ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. № 607-ст) под отходами понимаются «остатки продуктов или дополнительный продукт, образующиеся в процессе или по

8

завершении определенной деятельности и не используемые в непосредственной связи с этой деятельностью». В свою очередь, под «определенной деятельностью» понимается производственная, исследовательская и другая деятельности, в том числе потребление продукции. В стандарте содержится и ряд других терминов и определений: отходы производства и отходы потребления, бытовые отходы, пищевые отходы, биологические отходы, отходы лечебно-профилактических учреждений, безопасные отходы, опасные отходы и т.д.

Свой вклад в рассматриваемое терминологическое многообразие вносят также Соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов, (Москва, 12 апреля 1996 г.), Модельный закон «Об отходах производства и потребления» (новая редакция) (принят постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 31 октября 2007 г. № 29-15) и т.д.;

б) федеральные законы. Действующие федеральные законы не вторгаются в сферу действия комментируемого закона, и не предлагают своих определений отходов либо иных связанных с их обращением терминов. Тенденция в данном случае несколько другая – федеральные законы содержат термины и определения, которых нет в комментируемом законе. Например, комментируемый закон дает общее определение «отходов», а Закон об использовании атомной энергии употребляет специальный термин - «радиоактивные отходы», понимая под таковыми ядерные материалы и радиоактивные вещества, дальнейшее использование которых не предусматривается;

в) законы субъектов РФ. В тех законах субъектов РФ, где есть статьи, посвященные терминам и определениям, в подавляющем большинстве случаев осуществляется воспроизведение терминов и определений либо из комментируемого закона, либо из ГОСТов, СаНПиНов и иных федеральных подзаконных актов, регламентирующих техническую сторону обращения с отходами и включающих соответствующий понятийный аппарат.

В качестве примера активного использования собственной терминологии в области обращения с отходами отметим Закон Амурской области «Об отходах производства и потребления в Амурской области» (принят Амурским областным Советом народных депутатов 27 ноября 2003 года), использующим для своих целей понятия «несанкционированная свалка», «генеральная схема очистки населенных пунктов», «санация отходов» и т.д.

Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. «Об отходах производства и потребления в Московской области» содержит определения «отходы бытовые», «отходы пищевые», «отходы биологические», «отходы медицинские», «отходы сельскохозяйственные», «жизненный цикл отходов» и т.д. В связи с этим примечательно, что комментируемый закон (ст. 2) использует термины «биологические отходы», «отходы лечебно-профилактических учреждений», однако их содержание не раскрывает. Следовательно, правоприменителю для уяснения того, что следует понимать, например, под «биологическими отходами», придется искать ответ в международных актах или нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, либо (при наличии таковых) руководствоваться законами субъектов РФ;

г) акты органов местного самоуправления. Поскольку данным органам предписана главная роль в деле обращения с отходами, муниципальные правовые акты нередко содержат свои локальные технические понятия и термины. Так, во Временном порядке обращения с отходами производства и потребления на территории города Апатиты (утвержден постановлением Администрации г. Апатиты от 5 мая 2008 г. № 282), используются термины «контейнерная площадка», «специализированная организация», «управляющая компания», «санкционированные места размещения отходов» и т.д.

Между тем, несмотря на все многообразие терминологии в сфере обращения с отходами производства и потребления хаос и терминологическая путаница возникают не так

9

часто, во-первых, поскольку вышеупомянутая терминология не принципиально различается друг от друга, и, во-вторых, поскольку в рамках общей проблематики в сфере обращения с отходами, у каждого нормативно-правового акта есть своя сфера действия. Поэтому закон не запрещает, например, органу местного самоуправления использовать дополнительный терминологический ряд для организации работы по вывозу бытового мусора или иных действий в сфере обращения с отходами.

3. Важность правильного понимания терминологии в сфере обращения с отходами под-

тверждает судебная практика. Так, постановлением Федерального арбитражного суда Севе- ро-Западного округа от 7 июля 2008 г. № А21-265/2007 было установлено, что Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Калининградской области обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с иском к ООО о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду за 2005, 2006 годы, и 1,2 кварталы 2007 года. Решением Арбитражного суда Калининградской области от 25.01.2008, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2008, с Общества в доход федерального бюджета взыскано 10 364 005 руб. 15 коп. платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Вкассационной жалобе Общество просило отменить названные судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Калининградской области, указывая, что осуществляя деятельность по уборке и вывозу твердых бытовых отходов, которые образовались на территории рынка в результате деятельности ряда организаций и индивидуальных предпринимателей, оно не является собственником образуемых твердых бытовых отходов и, соответственно, лицом, обязанным платить за негативное воздействие на окружающую среду. Такими собственниками являются индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие торговую деятельность на рынке.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, проверив законность решения Арбитражного суда Калининградской области от 25.01.2008 и постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.04.2008, обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и объяснениях присутствовавшего в судебном заседании представителя Общества, не находит оснований для их отмены.

Всоответствии с договором аренды, заключенным с Комитетом муниципального имущества города Калининграда, Общество пользуется помещениями в здании центрального продовольственного рынка. Торговые места в указанных, помещениях Общество сдает в субаренду индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам для организации торговли.

Согласно справке муниципального унитарного предприятия «Чистота» Обществом за период с 01.01.2005 по 30.06.2007 вывезено и размещено на хранение на полигоне 25543 куб.

мтвердых бытовых отходов (мусора).

Управление Ростехнадзора направило Обществу письмо от 24.08.2007 № 4063 с требованием внести платежи за негативное воздействие на окружающую среду, обязанность уплаты которых предусмотрена статьей 16 Закона об охране окружающей среды, а в связи с неисполнением данного требования, обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

Возражая против иска, Общество указывало на то, что не размещает отходы производства и потребления, поскольку в соответствии со ст. 1 Закона об отходах производства и потребления под размещением отходов понимается их хранение и захоронение. В соответствии с названным Законом под хранением понимается содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронение - это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.

Подобный довод представляется неверным, поскольку в Законе об отходах производства и потребления понятие «размещение отходов» приведено для целей такого Закона. В то же время из смысла постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об ут-

10