Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

пасности на соответствующих территориях, а также обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления.

Полный перечень экологических полномочий органов местного самоуправления весьма широк, а предусмотренные в качестве обязательных экологические виды деятельности муниципалитетов тесно взаимосвязаны. Так, наряду с деятельностью в сфере обращения с отходами, в число таких полномочий входит:

9принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских населенных пунктах, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (п. 1 ст. 55 Закона об охране окружающей среды);

9учитывать мнение населения или результаты референдума при принятии решения о размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде (п.2 ст. 13 того же закона);

9оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды (п.1 ст. 13) и т.д.

2.Предусмотренные комментируемой статьей полномочия в сфере обращения с отходами производства и потребления различаются по отдельным видам муниципальных образований: поселения осуществляют сбор и вывоз (причем только бытовых отходов и мусора, опасные отходы – вне их компетенции); муниципальные районы уже осуществляют утилизацию и переработку как бытовых, так промышленных отходов (переработка отходов – деятельность, связанная с выполнением технологических процессов по обращению с отходами для обеспечения повторного использования в народном хозяйстве полученных сырья, энергии, изделий и материалов; утилизация отходов – деятельность, связанная с использованием

отходов на этапах их технологического цикла, и/или обеспечение повторного (вторичного) использования или переработки списанных изделий).6

Наконец, органы местного самоуправления городских округов наделены полномочиями по всем стадиям обращения с бытовыми и промышленными отходами. Аналогичные полномочия закреплены за названными видами муниципальных образований и в ст. 14-16 Закона о местном самоуправлении. При этом четвертая разновидность муниципальных образований – внутригородские территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга комментируемая статья не упоминает. Это обусловлено особенностями организации местного самоуправления в указанных субъектах РФ, предусмотренными ст. 79 Закона о местном самоуправлении.

3.Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Это обусловлено тем, что не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень экологических полномочий, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что экологические полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно реализации органами местного самоуправления экологических функций (включая полномочия в сфере обращения с отходами), а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, градостроительство, здравоохранение, рациональное использование природных ресурсов).

мины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. № 607-ст).

31

Особенностью законодательного определения природоохранных полномочий органов местного самоуправления (как и полномочий по регулированию иных сфер общественных отношений) является то, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут указывать конкретный вид органа местного самоуправления, которому эти полномочия адресованы. Это связано с тем, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, соответственно население определяет, какие конкретные органы входят в эту структуру. Полномочия конкретных органов местного самоуправления закрепляются уставом муниципального образования, вытекают из содержания федеральных и региональных законов и служат основой для закрепления полномочий отдельных муниципальных органов.

Экологическая функция местного самоуправления представляет собой закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий, направленных на обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования. Реализуя экологическую функцию, местные органы продолжают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям. Следовательно, целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий реа-

лизации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гаран-

тиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, осуществление специальных мероприятий по повышению эффективности обращения с отходами, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.

4. В связи с тем, что органы местного самоуправления имеют широкие полномочия в части самоорганизации своей работы в сфере обращения с отходами, сложилось и соответствующее муниципальное нормотворчество. Не пытаясь обобщить опыт десятков тысяч муниципальных образований в данной сфере, попробуем обратить внимание на некоторые интересные аспекты.

Так, в ряде муниципальных образований принимается специальный «программный» нормативно-правовой акт в сфере обращения с отходами. Одним из таких наиболее ярких примеров может служить Муниципальная целевая программа «Отходы» на 2006-2015 годы, принятая Думой города Владивостока 9 июня 2006 года. В соответствии с поставленными в ней целями и задачами, система мероприятий Программы включает в себя работу по пяти направлениям: разработка проектов нормативных правовых актов, регулирующих обращение с отходами; создание и развитие муниципальной системы обращения с ТБО; создание городской системы учета и контроля в сфере обращения с отходами; создание инженерной инфраструктуры обращения с отходами; информирование общественности, изменение сложившихся стереотипов в сознании населения. Программа реализует курс на развитие полигонных технологий утилизации отходов как наиболее безопасных и экономически оправданных. Программа не поддерживает направленность на развитие технологий мусоросжигания в связи с невозможностью обеспечения в этом случае принятых в России норм экологической безопасности, а также в связи с высокой удельной стоимостью утилизации отходов.

Кроме того, следует констатировать низкий уровень юридической техники ряда муниципальных правовых актов в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, в п. 5.3.5 Решения № 124 Азовского районного Собрания депутатов (Ростовская область) «Об утверждении Правил обращения с отходами на территории Азовского района» читаем: «Отказ от выполнения потребителем настоящих требований и условий рассматривается как факт загрязнения окружающей среды отходами потребления и влечет за собой привлечение его к уголовно-административной ответственности». Открытие муниципальными депутатами нового вида юридической ответственности иначе, чем казусом не назовешь.

32

Несомненным достоинством многих муниципальных актов является четкое регулирование субъектного состава правоотношений в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, постановлением Администрации г. Тюмени от 18 октября 2007 г. № 24-пк «Об утверждении порядка сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени» определено, что участниками отношений в сфере обращения с отходами являются: департамент городского хозяйства Администрации города Тюмени; управление по экологии Администрации города Тюмени; управы административных округов Администрации города Тюмени; специализированные службы; производители отходов; возчики отходов; иные лица, осуществляющие сбор, взвешивание, утилизацию, сортировку и переработку отходов. Детально регламентированы права и обязанности всех указанных субъектов. В целях соблюдения прав граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участия граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, Управление по экологии, Департамент городского хозяйства информируют население, объединения граждан, юридические лица и индивидуальных предпринимателей о деятельности в сфере обращения с отходами на территории города Тюмени.

Является удачным нормативное закрепление процедуры сбора отходов в контейнеры раздельно трех типов: для сбора макулатуры, полимерных материалов, стекла, текстиля, дерева в контейнеры серого цвета; отходы, не подлежащие сортировке в контейнеры синего цвета; для сбора пищевых отходов в контейнеры зеленого цвета. Такие контейнеры устанавливаются на оборудованных контейнерных площадках и содержат наименования: «макулатура, пластик, стекло, металл, дерево», «не сортируемые отходы», «пищевые отходы» (п.3.2 Постановления Главы администрации муниципального образования «Холмский городской округ» «Об утверждении Порядка организации сбора и вывоза отходов на территории муниципального образования «Холмский городской округ» от 23 июня 2008 г. № 577).

5. В ходе прокурорских проверок регулярно выявляются недостатки в работе органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами. Так, органами прокуратуры Брянской области в ноябре 2007 г было установлено практически повсеместное нарушение органами местного самоуправления требований комментируемого закона, не приняты нормативные правовые акты, устанавливающие порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований. Ненадлежащее исполнение законодательства явилось одной из главных причин появления большого количества несанкционированных свалок, выявленных на территории муниципалитетов. Во всех случаях прокурорами внесены представления, в которых поставлены вопросы о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц.

Прокурорами Почепского, Дятьковского, Фокинского и Унечского районов выявлены случаи, когда предприятия осуществляли деятельность по обращению с опасными отходами без соответствующего разрешения и оформления паспорта на опасные отходы. В Брянском, Унечском, Почепском, Клетнянском, Жирятинском, Дубровском районах на полигонах твердых бытовых отходов не соблюдались экологические и санитарные требования, установленные законодательством в области охраны окружающей среды. Выявлены многочисленные нарушения при хранении, утилизации и уничтожении опасных и биологических отходов в лечебно-профилактических учреждениях, а также на предприятиях агропромышленного комплекса. Для устранения выявленных нарушений прокурорами внесено 119 представлений, принесено 5 протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 98 дел об административных правонарушениях, объявлено 31 предостережение о недопустимости нарушений действующего законодательства, в суд направлено 95 исковых заявлений, возбуждено 4 уголовных дела.7

В ходе проверки прокуратурой республики Хакасии исполнения законодательства об отходах производства и потребления были выявлены факты осуществления деятельности по

7 http://genproc.gov.ru/news/news-6975/

33

размещению отходов юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, не получившими установленных законодательством нормативов по образованию отходов и лимитов на их размещение, не имеющими положительного заключения экологической экспертизы, лицензии на осуществление деятельности в сфере обращения с опасными отходами, договоров на вывоз ТБО.

По результатам прокурорского вмешательства устранены 2 несанкционированные свалки. Так, прокуратурой Аскизского района выявлены несанкционированные свалки в районе озера Баланкуль, где располагаются детские оздоровительные лагеря. Установлено, что РГОУ КСДЮШОР с ноября 2007 г. размещает мусор в яме, расположенной в лесном массиве вблизи территории оздоровительного лагеря. Прокурором района директору лагеря внесено представление с требованием устранить несанкционированную свалку, по результатам рассмотрения которого свалка мусора ликвидирована, нарушителем заключен договор на вывоз твердых бытовых отходов со специализированной организацией, к дисциплинарной ответственности привлечен администратор спортивно-оздоровительной базы. По требованию прокурора г. Абакана Управлением коммунального хозяйства администрации г. Абакана устранена несанкционированная свалка в районе супермаркета «АЛПИ».

Прокурором Боградского района принесены протесты на решения Советов депутатов муниципальных образований Знаменский и Троицкий сельсоветы, которыми утверждены Правила благоустройства и содержания территорий муниципальных образований. В нарушение требований федерального законодательства данными правовыми актами к полномочиям органов местного самоуправления отнесено утверждение лимитов на размещение отходов, установление порядка их утилизации и хранения.

Всего по результатам проверки прокурорами внесено 59 представлений об устранении нарушений закона, возбуждено 49 дел об административных правонарушениях, в суд направлено 12 заявлений, принесено 6 протестов на незаконные нормативные правовые акты, объявлено 20 предостережений о недопустимости нарушения закона, направлены соответствующие информации в Советы депутатов органов местного самоуправления.8

6. Не менее важной тенденцией является формирование судебной практики по привлечению муниципальных образований и их должностных лиц к административной ответственности за бездействие в сфере обращения с отходами производства и потребления. В этом смысле показательно следующее дело (решение Арбитражного суда города СанктПетербурга и Ленинградской области от 31 августа 2007 г. № А56-16785/2007).

Администрация Муниципального Образования «Усть-Лужское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района Ленинградской области обратилось в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об отмене постановления Роспотребнадзора от 29 мая 2007г. № 126 о привлечении к административной ответственности и назначении административного наказания. В обоснование своей позиции заявитель указал, что была нарушена процедура привлечения к административной ответственности, деятельность по обращению с отходами им не осуществляется, имеется специализированное предприятие по вывозу мусора.

Суд установил, что в период с 11.05.2007 по 15.05.2007 Роспотребнадзором на основании распоряжения № 129 от 04.05.2007 была проведена проверка соблюдения санитарного законодательства на территории муниципального образования «Усть-Лужское сельское поселение». Актом проверки от 11.05.2007 установлено наличие на территории муниципального образования несанкционированных свалок твердых бытовых отходов.

29.05.2007 Начальником Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека вынесено постановление о привлечении Заявителя к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ и назначении ему административного наказания в виде штрафа в размере 1 МРОТ, что составляет 10 000 рублей. В соответствии с указанным Постановлением Заявителю вменя-

8 http://www.prokrh.ru/novosti/smi158.html

34

лись в вину нарушение требований ст. 8.2 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за «несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иных требований при обращении отходами производства и потребления».

По мнению Роспотребнадзора. несоблюдение названных требований выразилось, в частности в отсутствии должной степени заботливости и требовательности к исполнению законодательства. Изучив материалы дела, выслушав мнение сторон, суд приходит к выводу о необходимости отказать в удовлетворении заявленного требования исходя из следующего.

Правовые основы деятельности предприятий и организаций в области обращения с отходами производства и потребления регулируются Законом об отходах производства и потребления.

Наличие муниципального унитарного предприятия, на балансе которого имеется соответствующая техника и денежные средства, не освобождают Заявителя от обязанности разрабатывать проекты нормативов образования отходов и обеспечивать соблюдение требований по обращению с отходами. Кроме того, указанное предприятие не имеет лицензии на право деятельности в области обращения с отходами, что противоречит требованиям ст. 9 Закона об отходах. Ссылка заявителя на то, что эта деятельность не относится к его полномочиям, не нашла подтверждения в материалах дела. Разграничение полномочий административных органов местного самоуправления устанавливается Законом о местном самоуправлении. Подпункт 18 п. 1 ст. 14 указанного закона, положения пунктов 1.2, 3.2 Санитарных правил содержания территории населенных мест, утвержденных Министерством здравоохранения СССР от 05.08.88 № 4690-88, обязывают администрацию муниципальных образований организовывать санитарную очистку территории поселений, собирать и вывозить бытовые отходы и мусор. Таким образом, суд пришел к выводу об обоснованности Постановления о привлечении к административной ответственности № 126 от 29 мая 2007 г. вынесенного в отношении Администрации Муниципального Образования «Усть-Лужское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района Ленинградской области о привлечении к административной ответственности за несоблюдение экологических требований при обращении с отходами производства и потребления в соответствии со ст. 8.2 КоАПРФ.

Глава III. Общие требования к обращению с отходами

Статья 9. Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов

Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Комментарий

1. Лицензирование является одной из форм государственного регулирования осуществления видов деятельности, в том числе, представляющих опасность для окружающей среды, жизни и здоровья человека.

Согласно ст. 1 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, лицензия представляет собой специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Право юридического лица осуществлять лицензируемый вид деятельности возникает с момента получения

35

соответствующей лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока

еедействия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

Всоответствии с положениями комментируемой статьи лицензированию подлежат следующие виды деятельности в сфере обращения с отходами: сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение. В комментируемом законе не уточняется, как следует получать лицензию – на каждый вышеперечисленный вид деятельности отдельно, либо одну лицензию на все виды деятельности. На этот вопрос отвечает статья 17 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, где в качестве единого вида деятельности, подлежащей лицензированию, указываются вместе сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение опасных отходов, что означает получение соискателем единой лицензии.

Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 309-ФЗ) были пересмотрены положения законодательства об отходах и лицензировании отдельных видов деятельности.

Ранее к видам деятельности, подлежащим лицензированию относились сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение опасных отходов. С момента вступления в силу указанных изменений, лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению отходов 1-4 классов опасности. Не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов 1-5 классов опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов 5 класса опасности.

Анализируя новую правовую конструкцию необходимо отметить, что изменения коснулись исключения из лицензируемых видов деятельности накопления отходов, а также сбора, использования, обезвреживания, транспортирования и размещения отходов 5 класса опасности.

Всущности, реальную опасность для окружающей среды, жизни и здоровья человека как раз и представляют отходы 1-4 классов опасности, где 4 класс – малоопасные отходы, а 1 класс – чрезвычайно опасные отходы. Руководствуясь предложенной законодателем классификацией, к 5 классу опасности отходов относятся практически неопасные отходы, при этом отсутствие четких указаний в законе относительно лицензирования деятельности по обращению с отходами 5 класса опасности вели до вступления в силу Закона № 309-ФЗ к обязательности лицензирования такой деятельности.

2. Данное обстоятельство подтверждается судебной практикой.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 22.06.2007 г. № А12- 8446/07-С22 было удовлетворено заявление Нижне-Волжского межрегионального управления по технологическому, экологическому и атомному надзору Волгоградской области о привлечении к административной ответственности МУП «Краснослободское ЖКХ» по статье 14.1 ч. 2 КоАП РФ. При проверке территориального органа Ростехнадзора было установлено, что ответчик осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов без лицензии. Доводы и объяснения МУП «Краснослободская ЖКХ» о том, что оно не осуществляет деятельности по обращению с опасными отходами, были отклонены судом вследствие неправильного толкования норм права. Суд обосновывал свою позицию руководствуясь Приказом Минприроды РФ от 15.06.2001 года № 511, в котором утверждаются Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей среды. При этом класс опасности отходов устанавливается по степени возможного вредного воздействия на окружающую природную среду.

Так как законодатель не предусматривает образования при осуществлении какой-либо деятельности «абсолютно неопасных отходов», то имелись основания признать все образующиеся отходы опасными, а требования о получении лицензии на данный вид деятельности - обоснованным.

36

Врешении Арбитражного суда Волгоградской области от 15.05.2008 г. № А12- 5459/08-С35 в качестве основного довода в пользу удовлетворения иска о признании недействительности договора на оказание услуг по размещению твердых бытовых отходов, было указано: собственник опасных отходов вправе передавать другому лицу право владения, пользования или распоряжения опасными отходами, если у этого лица имеется лицензия на осуществление деятельности с опасными отходами, при этом суд подчеркнул, что лицензия требуется в любом случае, т.к. все отходы, образующиеся в ходе производства и потребления, имеют определенный класс опасности.

ВСеверо-Западном и Уральском арбитражном округах сложилась иная правоприменительная практика. Данными судами обосновывается позиция о необходимости доказывания заявителем – контролирующим органом осуществление ответчиком деятельности по обращению именно с опасными отходами. На основании недоказанности данного факта было отказано в удовлетворении кассационных жалоб территориальных управлений Ростехнадзора, основными требованиями которых было привлечение к административной ответственности юридических лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами без лицензии (постановление ФАС Северо-Западного округа от 28.12.2007 г. № А05-5798/2007; Постановление ФАС Уральского округа от 27.12.2007 г. № Ф09-9674/07-С1).

С внесением изменений в комментируемую статью, рассмотренные выше противоречия правоприменения должны быть ликвидированы.

3. Важной новеллой действующего законодательства является закрепление в Законе о лицензировании отдельных видов деятельности (п. 9 ст. 18) правила об обязательном указании в лицензии всех тех субъектов Российской Федерации, на территории которых юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю предоставляется право осуществлять лицензируемые виды деятельности, связанные со сбором, использованием, обезвреживанием, транспортированием, размещением отходов 1-4 классов опасности. Данное положение имеет практическое значение: при осуществлении перевозок опасных отходов территориальными органами Ростехнадзора должен осуществляться предупредительный контроль с позиции соблюдения требований безопасности при их транспортировке.

4. Порядок лицензирования деятельности, связанной со сбором, использованием, обезвреживанием, транспортированием, размещением отходов, представляющих опасность, регламентируется в положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26 августа

2006 г. № 524.

Согласно данному нормативному акту, лицензия выдается юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям сроком на 5 лет, который может быть продлен в установленном законодательством порядке. Лицензирующим органом является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). В целях повышения эффективности выполнения государственной функции по лицензированию деятельности

вобласти обращения с отходами, Ростехнадзором утвержден административный регламент. Его целями является детализация процедуры выдачи лицензии; определение алгоритма проведения лицензионного контроля; установление прав и обязанностей Ростехнадзора в данной сфере.

Выданная лицензия регистрируется в территориальных органах Ростехнадзора в субъектах Российской Федерации, на территории которых юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю разрешено осуществлять указанные в лицензии виды деятельности.

К лицензиату предъявляются предусмотренные законодательством требования и условия, которые можно подразделить на следующие группы:

а) требования к помещениям, оборудованию, техническим устройствам, в частности, о наличии специализированных установок по обезвреживанию отходов, принадлежащих лицензиату на праве собственности или ином законном основании;

б) требования, касающиеся квалификации и профессиональной подготовки персонала; в) требования об осуществлении лицензиатом производственного контроля за деятель-

ностью, связанной с обращением с отходами;

37

г) требования о наличии необходимых документов, в частности, паспорта опасных отходов.

Для получения лицензии ее соискатель должен предоставить в лицензирующий орган документы, исчерпывающий перечень которых определяется Правительством РФ. Это означает, что Ростехнадзор не вправе требовать от соискателя предоставления дополнительных документов. Подобные действия должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору являются поводом для их обжалования. Многочисленные примеры судебной практики свидетельствуют об удовлетворении заявлений о признании незаконными действий, выразившихся в отказе в выдаче лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Так, постановлением ФАС Волго-Вятского округа от 15.05.2008 г. № А82-13599/2007- 45 было оставлено в силе решение арбитражного суда первой инстанции, согласно которому действия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, связанные с отказом в выдаче лицензии ООО «Лакокраска-ПФ», были признаны незаконными. Основанием для принятия Ростехнадзором решения об отказе в выдаче лицензии явилось наличие в документах соискателя недостоверной и искаженной информации, а именно, отсутствие протокола общественного обсуждения с жителями района вблизи места расположения шламонакопителя, предъявление которого не предусмотрено статьей 9 Федерального закона № 128-ФЗ и пунктом 5 Положения о лицензировании.

5.В соответствии со взятыми на себя Российской Федерацией международными обязательствами, вытекающими из Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (ратифицирована Федеральным законом от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ), их ввоз на территорию Российской Федерации, а также транзит по территории России осуществляется при наличии лицензии или разрешения, выдаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Порядок выдачи таких лицензий и разрешений предусмотрен в Правилах трансграничного перемещения отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 2003 г. № 442.

Необходимо обратить внимание на наличие ряда особенностей в процедуре выдачи лицензий и разрешений на трансграничное переемещение отходов по сравнению с порядком предоставления иных лицензий, связанных с обращением с отходами. Их наличие обусловлено нормами Базельской конвенции и касается, в частности, перечня предоставляемых в Ростехнадзор документов. Так, соискатель лицензии обязан представить

влицензирующий орган копию контракта (договора) на перевозку и контракта между экспортером и лицом, отвечающим за удаление отходов, в котором оговаривается экологически безопасное использование этих отходов.

6.Анализ судебной практики по делам, связанным с привлечением к юридической ответственности за правонарушения в сфере лицензирования отходов, позволяет сделать вывод о том, что субъекты, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, могут быть привлечены к ответственности сразу за совершение трех административных правонарушений: за отсутствие лицензии (ст. 14.1 КоАП), за отсутствие нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ст. 8.2 КоАП), а также за невнесение платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП). Появление подобной практики неизбежно: в соответствии с положениями действующего законодательства получение лицензии по времени опережает утверждение нормативов образования отходов, а также лимитов на их размещение. При утверждении указанных нормативов и лимитов юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обязан представить заверенную копию лицензии на сбор, использование, обезвреживание, транспортировку, размещение опасных отходов. Таким образом, разработка нормативов невозможна без получения лицензии. Правовые последствия отсутствия утвержденных

38

нормативов заключаются в том, что все отходы признаются сверхлимитными и оплачиваются субъектом в пятикратном размере.

Статья 10. Требования к проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов

1.При проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, граждане, которые осуществляют индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), и юридические лица обязаны:

соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;

иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

2.Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.

3.При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.

Комментарий

1. В Российской Федерации применяется принцип презумпции экологической опасности (ст. 3 Закона об охране окружающей среды), который заключается в том, что любая хозяйственная деятельность, и, следовательно, любой объект такой деятельности изначально признается экологически опасным. В целях реализации данного принципа в Законе об охране окружающей среды предусмотрены общие требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и других объектов, которые распространяются, по сути, на все объекты хозяйственной деятельности.

Основная задача законодательных природоохранных требований – предотвратить (уменьшить) экологическую опасность, порождаемую деятельностью человека. Такие требования подразделяются на общие и специальные.

Общие требования применяются ко всем видам потенциально опасной для окружающей среды деятельности. Так, ст. 36 Закона об охране окружающей среды устанавливаются требования по охране окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов. В том числе говорится о том, что на данных стадиях хозяйственной деятельности должны предусматриваться способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии. Таким образом, в состав проектной документации объектов капитального строительства в раздел, посвященный мероприятиям по охране окружающей среды (ст. 48 ГрадК РФ), включается информация относительно образования в процессе производственного цикла отходов различных классов опасности, о возможности применения технологий, снижающих количество образуемых отходов и о

39

планируемых способах размещения отходов, в частности, оборудования мест (площадок) для сбора отходов и другие мероприятия.

В отношении видов деятельности, представляющих реальную угрозу окружающей среде, жизни и здоровью человека, в экологическом законодательстве закреплены

повышенные (специальные) природоохранные требования. По сравнению с общими требованиями, они представляют собой более жесткие предписания. Повышенные природоохранные требования, связанные с проектированием, строительством, реконструкцией, консервацией и ликвидацией особо опасных объектов, во многих случаях касаются и безопасного обращения с отходами. Например, Закон об охране окружающей среды распространяет подобные требования на различные стадии хозяйственной деятельности объектов энергетики (ст. 40), нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки (ст. 46), использование радиоактивных веществ и ядерных материалов (ст. 48).

Кроме экологических (природоохранных) требований, комментируемая статья содержит обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, соблюдать санитарные и иные требования.

2. Основой санитарного законодательства является Закон о санитарноэпидемиологическом благополучии населения, ст. 22 которого содержит общие санитарноэпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления, которые должны быть учтены на различных стадиях хозяйственной деятельности. В частности, условия и способы обращения с отходами должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и быть безопасными для здоровья населения и среды обитания.

К числу нормативно-технических документов санитарного законодательства относятся: Санитарные правила (СП); Санитарные нормы (СН); Гигиенические нормативы (ГН); Санитарные правила и нормы (СанПиН).

В сфере безопасного обращения с отходами можно выделить два основных документа, утвержденных Главным санитарным врачом РФ:

а) санитарные правила СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления»;

б) санитарные правила СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов».

Кроме нормативно-технических документов санитарного законодательства, требования к безопасному обращению с отходами устанавливаются СНиП (строительными нормами и правилами) и ГОСТ (государственными стандартами). Так, постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. № 607-ст были введены в действие следующие стандарты:

9 ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», разработанный с целью нормативно-методического обеспечения ряда законодательных решений, появившихся в 90-е годы и реализации современных федеральных и региональных программ по утилизации отходов; установленные в стандарте термины расположены в систематизированном порядке, отражающем систему понятий в данной области знаний;

9 ГОСТ 30773-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла. Основные положения», устанавливающий типовые этапы технологического цикла отходов, а также бракованной и вышедшей из употребления продукции, призван упорядочить в условиях рыночной экономики активно развивающиеся процессы информационного и нормативно-методического

40