Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

Не согласившись с указанным заключением и приказом Ростехнадзора, Общество обжаловало их в суд. Коллегия считает, что судебные инстанции полно исследовали все обстоятельства по делу и сделали правильный вывод о том, что замечания в заключении государственной экологической экспертизы являются обоснованными и законными.

Так, Судом установлено и подтверждается материалами дела, что Общество осуществляло деятельность по сбору и временному хранению опасных отходов в специально отведенных местах (площадках) с различным способом хранения (специальные емкости, контейнеры, бочки, мешки и т.д.), а также транспортирование и использование отходов. При этом Общество не исполняло возложенную на него законом обязанность по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду, допуская нарушение действующего законодательства об охране окружающей среды.

Судом установлено, что Общество предоставляло договоры с различными организациями на прием, утилизацию, переработку, захоронение отходов, демеркуризацию ртутьсодержащих отходов, не приобщив при этом лицензии на осуществление данного вида деятельности. Материалы обоснования также не содержат сведений о том, что Обществом либо его разработчиком к представленным документам были приобщены лицензии на осуществление лицензируемого вида деятельности. Оспариваемое заключение содержит вывод об утрате силы лицензий на данный вид деятельности.

Согласно п. 3 ст. 4 Закона об отходах производства и потребления собственник опасных отходов вправе отчуждать опасные отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования, распоряжения опасными отходами, если у этого лица имеется лицензия на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами, обязанность получения которой установлена подп. 74 п. 1 ст. 17 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности.

Таким образом, для соблюдения и исполнения природопользователями указанных экологических требований (соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям), необходимо наличие соответствующих документов: договора и приложенной к нему лицензии. Следовательно, судом сделан правильный вывод, что Общество, при передаче отходов производства и потребления сторонним предприятиям, обязано было соблюдать требования, установленные пунктом 3 статьи 4 вышеназванного Федерального закона, и передавать отходы только тому лицу, у которого имеется соответствующая лицензия на осуществление деятельности в области обращения с опасными отходами, а значит имело возможность для приобщения лицензии к договорам. При таких обстоятельствах оснований для отмены принятых по делу судебных актов коллегия не находит, так как суды правильно применили нормы права и их выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Статья 4.1. Классы опасности отходов Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду

подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс - чрезвычайно опасные отходы; II класс - высокоопасные отходы;

III класс - умеренно опасные отходы; IV класс - малоопасные отходы;

V класс - практически неопасные отходы.

Комментарий

Подразделение отходов на классы как таковое не является новеллой комментируемой статьи. Такое деление существовало и раньше. Так, приказом МПР РФ от 15 июня 2001 г. №

21

511 были утверждены Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды. Данные Критерии были адресованы индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей среды, и которые обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей среды. Класс опасности отходов устанавливался по степени возможного вредного воздействия на окружающую среду при непосредственном или опосредованном воздействии опасного отхода на нее в соответствии с Критериями, приведенными в прилагаемых к Приказу таблицах.

Отнесение отходов к классу опасности для окружающей среды могло осуществляться расчетным или экспериментальным методами. В случае отнесения производителями отходов отхода расчетным методом к 5-му классу опасности, было необходимо его подтверждение экспериментальным методом. При отсутствии подтверждения 5-го класса опасности экспериментальным методом отход может быть отнесен к 4-му классу опасности.

Другой подход к классификации отходов был предложен в Санитарных правилах СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления», которые устанавливают гигиенические требования и критерии по определению класса опасности отходов производства и потребления по степени их токсичности и вводятся в целях установления и предотвращения вредного воздействия токсичных отходов на среду обитания и здоровье человека.

Правила не распространяются на радиоактивные, взрыво- и пожароопасные отходы, а также отходы, способные вызвать инфекционные заболевания (пищевые отходы, отходы ле- чебно-профилактических учреждений, осадки хозяйственно-бытовых сточных вод и т.п.). Отнесение к классам опасности перечисленных категорий отходов производится на основании иных нормативно-методических документов. Требования правил являются обязательными для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, занимающихся обращением с отходами производства и потребления.

В соответствии с указанными Правилами, отходы по степени воздействия на человека и окружающую среду распределяются на четыре класса опасности (1 класс – чрезвычайно опасные; 2 класс – высокоопасные; 3 класс – умеренноопасные; 4 класс – малоопасные). Данные по обоснованию класса опасности (токсичности) отхода представляются на утверждение в учреждения, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в соответствующей территории Российской Федерации. Для утверждения класса опасности заявитель отхода должен представить сведения о производителе и (или) собственнике отхода, содержащие все реквизиты и материалы, обосновывающие отнесение токсичного отхода к классу опасности.

Как видно из текста комментируемой статьи, законодателем была использована первая классификация, юридическое значение которой достаточно разнообразно. Так, лицензированию подлежит деятельность, связанная лишь с обращением отходов 1–4 класса опасности; лишь в отношении названной категории ведется паспорт опасных отходов и т.д. И если ранее могли возникать споры между предпринимателями и государственными служащими о том, все ли отходы являются опасными или только некоторые, включение комментируемой статьи в федеральный закон положило им конец.

Глава II. Полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с отходами

Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обращения с отходами К полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относят-

ся:

разработка и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области обращения с отходами;

22

проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами;

осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами;

организация и осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

определение компетенции уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами;

абзац седьмой утратил силу; лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транс-

портированию, размещению отходов I-IV класса опасности;

установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами;

осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

организация государственного учета и отчетности в области обращения с отхода-

ми;

обеспечение населения информацией в области обращения с отходами; определение порядка ведения государственного кадастра отходов и организация

его ведения; обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного

использования отходов и уменьшения их образования; осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области

обращения с отходами; осуществление иных предусмотренных законодательством Российской Федерации

полномочий; определение федеральных органов исполнительной власти в области обращения с

отходами, их функций и полномочий.

Комментарий

1. В силу федеративного устройства России различаются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д», «к» ч. 1 ст. 72). По данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности государственных и муниципальных органов власти, в том числе, и в сфере отходов.

Комментируемая статья посвящена природоохранным полномочиям федеральных органов государственной власти. Необходимо учитывать, что данная статья имеет общий, базовый характер, а потому в ней предпринята попытка закрепления в концентрированном виде наиболее общих, основных полномочий федеральных органов власти всех видов. Так, например, разработка и принятие федеральных законов относится к ведению Федерального Собрания; организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами – к функциям органов исполнительной власти; надзор за исполнением законодательства

23

Российской Федерации в области обращения с отходами осуществляют органы прокуратуры и т.д.

По этой причине статья содержит весьма неоднородные по содержанию предписания. В нее включены как формулировки предельно абстрактного, обобщенного характера, так конкретные полномочия. Так, например, указанное в числе полномочий «проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области обращения с отходами» можно определить как общую цель, на достижение которой направлена деятельность всех федеральных государственных органов. Проведение такой политики предполагает принятие законов, концепций, программ экологического развития в сфере обращения с отходами, функционирование специальных государственных органов с конкретными полномочиями, создание организационных, материально-технических и иных условий реализации экологических ограничений, требований и запретов в сфере обращения с отходами, осуществление контроля и надзора за эффективностью всей природоохранной деятельности. Очевидно, что в этом процессе участвуют и законодательные органы, и органы исполнительной власти каждый в пределах своих полномочий.

В одном ряду с таким общим полномочием перечислены и вполне конкретные: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов I-IV класса опасности; установление государственных стандартов, правил, нормативов и требований безопасного обращения с отходами; осуществление мер по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; организация государственного учета и отчетности в области обращения с отходами и т.д.

2. В комментируемой статье перечисляются конкретные правомочия без привязки к органу, которому эти полномочия принадлежат. Такой подход делает необходимым детализацию перечисляемых полномочий, их разграничение между различными федеральными органами государственной власти.

Экологические полномочия федеральных органов государственной власти определяются Конституцией Российской Федерации (т.е. актом общего характера), федеральными конституционными и федеральными законами (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Закон об охране окружающей среды), подзаконными нормативно-правовыми актами, посвященными конкретному органу (постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», федеральными подзаконными нормативными правовыми актами, посвященными исключительно вопросам обращения с отходами производства и потребления (приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15 августа 2007 г. № 570 «Об организации работы по паспортизации опасных отходов»), а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (здравоохранение, рациональное использование природных ресурсов и т.д.), но содержащими экологические нормы (так, ст. 23.29 КоАП РФ закреплено право органов государственного экологического контроля рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования).

Главным специально уполномоченным органом в сфере обращения с отходами производства и потребления является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. Согласно постановлению Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации», в число полномочий указанного министерства входят:

9принятие нормативных правовых актов, устанавливающих требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) осуществляемой деятельности в

24

области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;

9утверждение методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

9принятие правил инвентаризации объектов размещения отходов и правил учета в области обращения с отходами;

9установление критериев и порядка отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду, а также порядка паспортизации опасных отходов;

9установление порядка учета в области обращения с отходами, порядка ведения государственного реестра объектов размещения отходов, а также порядка ведения государственного кадастра отходов;

9утверждение порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов и т.д.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию. Из полномочий перечисленных органов следует выделить:

а) постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» за данным органом закреплена функция контроля и надзора за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

б) Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401) закреплено, что данный орган:

9осуществляет контроль и надзор за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов, а также за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства РФ в области обращения с радиоактивными отходами;

9выдает разрешение на трансграничное перемещение отходов, утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

9ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, проводит паспортизацию опасных отходов.

3.В целях координации деятельности федеральных органов в области обращения с отходами могут создаваться различные координационные, совещательные и иные комитеты и комиссии. В качестве примера таковых можно привести приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23 апреля 2007 г. № 268 «О Межведомственной комиссии по совершенствованию системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации». Данная комиссия является межведомственным органом, обеспечивающим взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в целях выработки согласованных решений и выполнения работ по реализации Плана первоочередных мероприятий по совершенствованию системы обращения с отходами в Российской Федерации. Основными задачами Комиссии являются:

25

9рассмотрение актуальных вопросов в сфере государственного регулирования в области обращения с отходами в РФ, подготовка предложений по их решению, предусматривающих в том числе: планирование мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного регулирования в области обращения с отходами в Российской Федерации;

9реализация политики и мероприятий по совершенствованию правового обеспечения, организационной структуры, научно-технического обеспечения в сфере обращения с отходами, создание объектов инфраструктуры для сбора, переработки, утилизации, экологически безопасного размещения отходов;

9сокращение образования отходов, организацию экологически безопасного обращения с отходами, рационального обращения с отходами, обладающими ресурсным потенциалом и их вовлечение в хозяйственный оборот;

9совершенствование экономических инструментов регулирования обращения с отходами, направленных на сокращение образования отходов, уменьшения количества отходов, поступающих на захоронение, вовлечение в хозяйственный оборот, привлечение частных, в том числе иностранных, инвестиций в сферу обращения с отходами;

9совершенствование разрешительной деятельности в области обращения с отходами;

9подготовка предложений по проектам законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обращения с отходами, относящимся к компетенции Комиссии;

9рассмотрение и направление предложений в установленном порядке на проекты орга- низационно-методических документов по вопросам, относящимся к компетенции Комиссии.

Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относятся:

проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами;

разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами;

участие в проведении государственной политики в области обращения с отходами на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением;

осуществление государственного контроля за деятельностью в области обращения

сотходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

участие в организации обеспечения населения информацией в области обращения

сотходами.

Комментарий

1. Комментируемая статья не устанавливает перечень полномочий конкретных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а лишь очерчивает круг вопросов, которые принадлежат субъекту РФ в целях реализации экологической функции по обращению с отходами.

26

Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя России (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство государственной власти Федерации и ее субъектов) (ст. 1, 5, 10 Конституции России) и с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом (ст. 72, 77 Конституции России).

Внастоящее время принципы организации государственной власти в субъектах РФ определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон определяет основы статуса и компетенции органов государственной власти, формы реализации ими своих полномочий и основы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии с принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Всоответствии с названным законом систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст. 2). Закон не запрещает субъектам вводить в своих конституциях и уставах должность высшего должностного лица субъектов РФ, однако согласно ст. 17 он должен возглавлять высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

2. Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Конституции России). Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта РФ, его особенности природноклиматического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.

Вкаждом субъекте Российской Федерации сформировалась собственная система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. В различных регионах существуют свои такие самостоятельные органы или структурные подразделения органа исполнительной власти общей компетенции. Например, значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту Российской Федерации экологических полномочий осуществляет Комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды областной администрации.

Вчисле положительных новелл законов субъектов РФ в сфере обращения с отходами отметим закрепление четкого перечня прав и обязанностей граждан и юридических лиц в данной сфере (Закон Кировской области № 131-ЗО от 6 июня 2007 г. «Об отходах

производства и потребления в Кировской области», Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»), четкое законодательное разграничение полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ (Закон Нижегородской

27

области «Об отходах производства и потребления» от 23 ноября 2001 г. № 226-З, Закон Амурской области «Об отходах производства и потребления в Амурской области» от 8 декабря 2003 г. № 271-ОЗ, Закон Владимирской области от 9 октября 2007 г. № 130-ОЗ «Об отходах производства и потребления во Владимирской области»), выделение специальной статьи, посвященной планированию мероприятий и финансированию целевых областных и муниципальных программ по обращению с отходами (Закон Кемеровской области от 22 июня 2002 г. № 47 «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Кемеровской области») и т.д.

Вместе с тем, анализ регионального законодательства показывает, что подобные нормотворческие возможности в сфере обращения с отходами далеко не всегда используются. Зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов РФ без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффективность правового регулирования вряд ли улучшится, если одни и те же положения будут содержаться в двух законах, пусть даже разного уровня. Планы законотворческих работ регионов не представляют собой единой концепции развития, и потому законы часто принимаются в бессистемном порядке.

3. Одним из дискуссионных вопросов экологической теории и практики является вопрос о пределах регионального нормотворчества, соотношении норм федеральных и региональных законов, в том числе и в сфере обращения с отходами. Этому посвящен следующий пример судебной практики (определение Верховного Суда РФ от 27 июля 2002 г.

дело № 74-Г02-21).

Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в Верховный Суд Республики Саха (Якутия) с заявлением о признании противоречащей федеральному законодательству ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия), согласно которой на территории Республики не допускается хранение и использование промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также испытания оружия массового поражения, нарушающие права и охраняемые законом интересы населения.

По мнению прокурора, данная норма изложена практически идентично ч. 2 ст. 10 Конституции Республики Алтай, которая постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П признана не соответствующей Конституции Российской Федерации и в связи с чем не подлежит применению. Противоречит она также нормам федерального законодательства, в частности Законам об использовании атомной энергии и об уничтожении химического оружия. Кроме того, Конституцией субъекта РФ урегулированы правоотношения, отнесенные в соответствии со ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Как полагает прокурор, введение в ч. 2 ст. 6 Конституции субъекта РФ однозначного запрета по хранению и использованию промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства и по испытанию оружия массового поражения на территории Республики Саха является вмешательством в полномочия РФ, а также в ее полномочия по управлению объектами, находящимися в федеральной собственности.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 24 мая 2002 года прокурору в удовлетворении заявления отказано. В кассационном протесте прокурора Республики Саха (Якутия) ставится вопрос об отмене решения суда, как основанного на неправильном применении норм материального права. Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста прокурора, Судебная коллегия оснований к отмене решения суда не находит.

Отказывая прокурору в удовлетворении заявления, суд правильно исходил из того, что содержание оспариваемой нормы не идентично содержанию нормы Конституции Республики Алтай, которая признана Конституционным Судом РФ не соответствующей Конституции РФ, поскольку ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия) по ее смыслу не содержит в отличие от нормы Конституции Республики Алтай запрета по хранению и использованию на территории Республики Саха (Якутия) промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также по проведению

28

испытаний оружия массового поражения. В ней лишь указано на то, что эти действия не должны нарушать прав и охраняемых законом интересов населения.

Из Законов об использовании атомной энергии, об уничтожении химического оружия, об охране окружающей среды, других, регулирующих спорные правоотношения, не следует, что их положения при осуществлении действий по хранению и использованию промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также при проведении испытаний оружия массового поражения на территории субъектов Российской Федерации допускают нарушение прав и охраняемых законом интересов населения. Таким образом, оспариваемая прокурором норма фактически воспроизводит положения федеральных законов, также не допускающие при осуществлении указанных в ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия) действий нарушение прав и интересов населения.

Как правильно указал суд в решении, ч. 2 ст. 6 Конституции Республики Саха (Якутия) не исключает возможности федерального регулирования в области хранения и использования промышленных отходов ядерного, химического, бактериологического и иных видов производства, а также испытания оружия массового поражения, а содержание оспариваемой нормы не свидетельствует о вмешательстве субъекта в полномочия Российской Федерации. При этом Судебная коллегия исходит из того, что аналогично урегулирован вопрос в указанной области и в федеральном законодательстве. С учетом указанных обстоятельств доводы кассационного протеста прокурора не могут повлечь отмены решения суда.

Таким образом, перед нами редкий случай признания судом правомерности регионального экологического нормотворчества и соответствия Конституции субъекта РФ федеральным законам. Однако проблемы экологического нормотворчества субъектов РФ не ограничиваются только этой стороной дела. Важность нормотворчества субъектов РФ в сфере отходов для граждан подтверждают материалы следующего дела (Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 июня 2007 г. № 7-Г07-7).

Законодательным Собранием Ивановской области 4 июля 2005 года был принят Закон № 106-оз «О признании утратившим силу закона Ивановской области «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Ивановской области», который 14 июля 2005 г. подписан Главой администрации Ивановской области и официально опубликован.

Л. обратился в Ивановский областной суд с заявление о признании названного Закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим, в обоснование своих требований ссылаясь на то, что признание утратившим силу закона «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Ивановской области» создает правовой вакуум правового регулирования в области экологии и нарушает право заявителя на благоприятную окружающую среду, поскольку оспариваемый закон принят без проведения государственной экологической экспертизы.

Решением Ивановского областного суда от 27 марта 2007 года в удовлетворении заявленных требований Л. отказано. В кассационной жалобе Л. просил указанное решение Ивановского областного суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не нашла оснований к отмене обжалуемого судебного постановления.

В соответствии с п. «д» ст. 72 Конституции РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый Закон принят законодательным органом

29

субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной ему федеральным законодательством компетенции.

При этом законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе в пределах своей компетенции принимать, изменять и отменять принятые им законы. При отсутствии нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации применяются нормы действующего федерального законодательства. Рассматривая дела в порядке проверки оспариваемых нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации на соответствие их федеральному законодательству, суд вправе выяснять вопросы целесообразности принятия или отмены оспариваемого заявителем закона или других нормативных правовых актов. С учетом изложенного суд обоснованно отказал Л. в удовлетворении его требования о признании оспариваемого закона противоречащим федеральному законодательству и недействующим.

Ссылка заявителя на то, что в связи с признанием утратившим силу закона Ивановской области «Об обращении с отходами производства и потребления на территории Ивановской области» создан правовой вакуум и нарушено право заявителя на благоприятную окружающую среду, суд правильно признал несостоятельными.

Кроме того, 18 июля 2006 г. принят Закон Ивановской области № 75-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Ивановской области», регулирующий вопросы обеспечения чистоты, повышения качества надлежащего содержания и благоустройства территорий муниципальных образований, а также обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия жителей Ивановской области. Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила: решение Ивановского областного суда от 27 марта 2007 года - оставить без изменения, а кассационную жалобу Л. - без удовлетворения.

Статья 7. Утратила силу с 1 января 2005 г.

Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами

1.К полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

2.К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области обращения с отходами относится организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

3.К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами относится организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Комментарий

1. Предусмотренные комментируемой статьей полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами являются частным случаем более широкой сферы – природоохранных полномочий органов местного самоуправления, представляющих собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образования и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.

Закон об охране окружающей среды в числе принципов охраны окружающей среды называет ответственность органов местного самоуправления (наряду с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безо-

30