Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»

Комментарий

1.Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Данный вид контрольной деятельности осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты общественного контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Целью проведения общественного контроля является проверка соблюдения требований законодательства в области обращения с отходами органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений экологического законодательства.

Правовую основу участия общественности в контроле за деятельностью в области обращения с отходами составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ЗК РФ, ВК РФ и иные нормативные правовые акты.

2.Общественный экологический контроль, как и государственный, осуществляется в форме предупредительного и текущего. Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления оценки воздействия на окружающую среду, референдумах по вопросам, касающихся обращения отходов. Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют, предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и т.д.

Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля – общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур. Аналогичные по своей сущности инструменты гражданского общества мы обнаружим, например, при рассмотрении деятельности Общественных палат (федеральной, региональных, муниципальных), осуществляющих экспертизы законопроектов и осуществляющих поиск компромисса в не всегда простом диалоге формирующегося в России гражданского общества и государства.

3.В осуществлении указанных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не только специализированные экологические общественные и иные не коммерческие объединения, но и профессиональные союзы. Так, согласно п.2 ст. 20 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности, их струк-

91

турные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством (текущий контроль). Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).

Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению. Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать предложения по совершенствованию его работы в области обращения с отходами, либо с требованием о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. Должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности (ст. 32 Закона о местном самоуправлении).

Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.

Однако в целом, сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться. Наиболее перспективная сфера, которую он может занять – это создание дополнительных информационных возможностей для работы государственного экологического контроля. Дублирование функций государственного экологического контроля представляется малоэффективной задачей. В тоже время при налаженном взаимодействии с государственными контрольными органами, общественные объединения и граждане могли бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке (например, о появлении несанкционированных свалок мусора) во дворе, микрорайоне, квартале и т.д.

Глава VII. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Статья 28. Виды ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

Неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий

1. Основой комментируемой статьи явилась ст. 15 Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (принят постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 31 октября 2007 г. № 29-15), установившая, что хозяйствующие субъекты, должностные лица и граждане государства, а также иностранные лица, виновные в нарушении законодательства государства об отходах, в результате которого причинен вред окружающей среде, здоровью человека, имуществу юридических и физических лиц, предусмотренном настоящим Законом и иными государственными нормативными правовыми актами в области обращения с отходами, несут дисциплинарную, административную, уголовную и имущественную ответственность в соот-

92

ветствии с законодательством государства и органов местного самоуправления. В ч.2 ст. 15 Модельного закона перечислены основные виды нарушений законодательства государства об отходах. Практически все из них нашли свое отражение в российском законодательстве. Однако, сокрытие, искажение или отказ от предоставления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и граждан и их объединений относительно негативного воздействия на окружающую среду при образовании отходов и обращении с ними, в том числе об их аварийных сбросах и соответствующих последствиях, как и передача отходов предприятиям или организациям, не имеющим соответствующего разрешения на осуществление деятельности в области обращения с отходами ни в одном из законодательных актов РФ не упоминается в качестве правонарушения, за которое предусмотрена юридическая ответственность.

Несмотря на то, что комментируемая статья в качестве субъектов, привлекаемых к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами относит только граждан и должностных лиц, меры ответственности применяются также к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам. Таким образом, юридической ответственностью за правонарушения в области обращения с отходами является правовое отношение между государством в лице специально уполномоченных органов и совершившим правонарушение в области обращения с отходами лицом (физическим, должностным или юридическим), на которое возлагается обязанность претерпевать меры государственного принуждения в форме определенных лишений (личного, имущественного или организационного характера) за нарушение законодательства в сфере обращения с отходами. Комментируемая статья предусматривает наступление за нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности.

2. Как правило, к дисциплинарной ответственности привлекаются должностные лица, виновные в нарушении законодательства об отходах, которые состоят в трудовых отношениях с организацией, привлеченной к административной ответственности за нарушение этого законодательства. Другими словами, дисциплинарная ответственность этих лиц наступает только после того, как организация, в которой они работают, уже привлечена к административной ответственности. На наш взгляд, данное положение свидетельствует о нарушении принципа недопустимости двойной ответственности за один совершенный проступок. Дисциплинарная ответственность должна наступать во всех случаях совершения работником дисциплинарных проступков в области обращения с отходами на основании Трудового кодекса РФ и уставов, положений о дисциплине, о трудовых обязанностях работников.

Привлечение к дисциплинарной ответственности работника возможно только в ситуации, когда его деяние одновременно нарушает и нормы трудового права, и нормы законодательства об отходах производства и потребления. Перечень дисциплинарных проступков (в отличии, например, от административных) отсутствует, поскольку невозможно учесть в одном документе все многообразие жизненных ситуаций и особенностей трудовых функций различных категорий работников.

Согласно ст. 192 ТК РФ, за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине.

Порядок наложения дисциплинарного взыскания следующий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. В случае отказа работника дать указанное объяснение составляется соответствующий акт. Отказ работника дать объяснение не является препятствием для применения

93

дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под расписку в течение трех рабочих дней со дня его издания. В случае отказа работника подписать указанный приказ (распоряжение) составляется соответствующий акт. Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано работником в государственные инспекции труда или органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Работодатель до истечения года со дня применения дисциплинарного взыскания имеет право снять его с работника по собственной инициативе, просьбе самого работника, ходатайству его непосредственного руководителя или представительного органа работников.

3. Гражданско-правовая ответственность – один из видов юридической ответственности, заключающийся в установлении нормами гражданского права юридических последствий неисполнения или ненадлежащего исполнения лицом предусмотренных нормами гражданского права обязанностей. Данный вид юридической ответственности представляет собой систему мер имущественного характера, принудительно применяемых к нарушителям гражданских прав и обязанностей с целью восстановления нарушенного положения. В сфере обращения с отходами инструментарий гражданско-правовой ответственности может быть применим в следующих случаях.

а) признание совершенной сделки недействительной по основаниям, указанным в ГК РФ (ст. 166, 168) и иных правовых актах. Так, в соответствии со ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона, является недействительной. Поэтому может быть признана недействительной сделка по передаче (по договору купли-продажи, перевозке) отходов определенного класса опасности лицу, не имеющему права обращения с такими отходами.

б) возможно возмещение причиненного вреда, вытекающего из договорных отношений. Под вредом в юридической науке понимаются неблагоприятные изменения в охраняемом законом благе, которые могут быть как имущественными, так и неимущественными (включая моральный вред). Вред имуществу физических и юридических лиц (имущественный вред) именуется убытками. Это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В случае причинения вреда в связи с неисполнением (не надлежащим исполнением) обязательств, вред возмещается в соответствии со ст. 393-406 ГК РФ и законодательством, регулирующим это договорное отношение.

в) в отношениях в сфере обращения с отходами ведущее место занимает третья форма гражданско-правовой ответственности: возмещение причиненного вреда, возникшего из внедоговорных отношений.

Так, с ООО «Сити-Маркет» (г. Ульяновск) взыскано более 350 млн. рублей по иску областного Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды. 20 июня 2007 года Федеральный Арбитражный суд Поволжского округа признал законным решение Ульяновского арбитражного суда по иску Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды Улья-

94

новской области и постановление Одиннадцатого апелляционного суда по делу о взыскании с ООО «Сити-Маркет» платы за негативное воздействие на окружающую среду в размере 350039563 рублей. Плата за негативное воздействие на окружающую среду в таком большом объeме была начислена ООО «Сити – Маркет» за незаконное размещение отходов высокого класса опасности на территории бывшего ульяновского радиолампового завода15.

Вэтом случае вред, причиненный лицом, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим, возмещается в соответствии с правилами главы 59 ГК РФ. Согласно п.1 ст. 1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Указанный принцип полного возмещения вреда носит универсальный характер и применяется также к отношениям в области обращения с отходами. Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования выступают в деликтных обязательствах в лице органов государственной власти Российской Федерации или субъекта РФ, а также в лице органов местного самоуправления только в случаях, прямо указанных в законе.

Согласно ст. 1085 ГК РФ, при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. При определении утраченного заработка (дохода) пенсия по инвалидности, назначенная потерпевшему в связи с увечьем или иным повреждением здоровья, а равно другие пенсии, пособия и иные подобные выплаты, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, не принимаются во внимание и не влекут уменьшения размера возмещения вреда (не засчитываются в счет возмещения вреда). В счет возмещения вреда не засчитывается также заработок (доход), получаемый потерпевшим после повреждения здоровья.

Вслучае причинения вреда жизни гражданина, то есть действий, повлекших смерть потерпевшего, лицо, несущее за это гражданско-правовую ответственность становится должником тех граждан, которым данные действия нанесли имущественный ущерб. Последними являются граждане, находившиеся на иждивении потерпевшего. Их перечень указан в ст. 1088 ГК РФ, а размер возмещения вреда, понесенного в случае смерти кормильца – в ст. 1089 ГК РФ. Конкретный расчет суммы возмещения вреда жизни, здоровью или имуществу производится самим истцом, равно как и подготовка обоснований таких требований, и подлежит доказыванию им в суде.

4. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ). КоАП РФ не содержит отдельной главы, посвященной административной ответственности за нарушение законодательства в области обращения с отходами, однако анализ составов административных правонарушений КоАП РФ позволяет их классифицировать в зависимости от того, прямо или косвенно они затрагивают отношения в области обращения с отходами.

Так можно выделить составы административных правонарушений, посвященных непосредственно сфере обращения с отходами, и группу смежных с ними составов. К числу первых мы можем отнести ст. 8.2 КоАП РФ, устанавливающую меры административной ответственности за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транс-

15 http://www.businesseco.ru/NewsAM

95

портировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Данное правонарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двух тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от десяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (п.2 ст. 8.6 КоАП РФ), нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 8.19 КоАП РФ), загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления (п.2 ст. 8.31 КоАП РФ), невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду (ст. 8.41 КоАП РФ) – эти составы квалифицируются как прямое нарушение законодательства об отходах производства и потребления.

Второй группой смежных с ними составов административных правонарушений являются: несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в

эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов (ст. 8.1 КоАП РФ), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП РФ), нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки (ст. 8.9 КоАП РФ), нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (ст. 8.12 КоАП РФ), нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления (статья 8.13 КоАП РФ), нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39 КоАП РФ).

Составы административных градостроительных правонарушений могут включаться и в Кодексы об административных правонарушениях субъектов РФ. При этом законом субъекта РФ можно предусматривать только две разновидности административных наказаний: предупреждение и штраф. Такие примеры существуют и на практике. Так, например, Кодекс Волгоградской области об административной ответственности от 11 июня 2008 г. предусматривает административные наказания за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка обращения с бытовыми отходами на территории поселений (ст. 8.14), загрязнение территорий поселений, связанное с эксплуатацией и ремонтом транспортных средств (ст. 8.10). Таким образом, по ряду составов закон Волгоградской области дополняет федеральный закон. Поскольку данные новеллы не противоречат федеральному закону, то являются обязательными на территории данного субъекта РФ и порождают у соответствующих лиц необходимые права и обязанности.

5. Действующий УК РФ предусматривает несколько составов преступлений, которые могут быть охарактеризованы как имеющие отношение к сфере обращения с отходами. Основной их направленностью является установление уголовной ответственности за нарушение природного баланса и негативное воздействие на отдельные природные ресурсы. В их числе:

а) нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ). Так, в конце 2008 года в Ханты-Мансийском автономном округе выявлено транспорт-

96

ное предприятие, которое загрязнило нефтепродуктами более 12 га земли и реку ПучипИгый, причинив окружающей среде ущерб на сумму около 20 млн. рублей. Прокуратурой города Пыть-Яха материалы указанной проверки были направлены в Нефтеюганский межрайонный следственный отдел следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по ХМАО – Югре. По результатам их рассмотрения возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, повлекшее загрязнение окружающей среды) УК РФ16;

б) нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ). Так, в ноябре 2008 года сотрудниками правоохранительных органов была проведена проверка унитарного предприятия, эксплуатирующего полигон около деревни Манушкино (Подмосковье). В ходе проверки установлен факт захвата предприятием около 3 гектаров земель Пушкинского участкового лесничества. На захваченных землях МУП осуществляло захоронение твердых бытовых отходов. Организация, эксплуатирующая полигон, никаких разрешительных и эколого-нормативных документов на размещение отходов не предоставляла. По расчетам Управления Россельхознадзора по городу Москве и Московской области, ущерб составил свыше 27 млн. рублей. По данному факту следственным управлением следственного комитета при прокуратуре РФ по Московской области было возбуждено уголовное дело по статье 246 УК РФ17;

в) загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству (ст. 250 УК РФ);

г) загрязнение морской среды из находящихся на суше источников либо вследствие нарушения правил захоронения или сброса с транспортных средств или возведенных в море искусственных островов, установок или сооружений веществ и материалов, вредных для здоровья человека и водных биологических ресурсов либо препятствующих правомерному использованию морской среды (ст. 252 УК РФ);

д) отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ст. 254 УК РФ);

е) нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба (ст. 262 УК РФ).

Кроме того, существует возможность привлечения виновных должностных лиц к уголовной ответственности и по иным статьям УК РФ. Так, в Тверской области органами про-

куратуры за 1 квартал 2008 г. проведены проверки соблюдения законодательства, регламентирующего сбор, хранение, захоронение твердых бытовых и иных отходов. Установлено, что полигоны и свалки зачастую эксплуатируются без правоустанавливающих документов, то есть без оформления права пользования земельным участком, лицензии и положительного заключения экологической экспертизы. Так, Бологовской межрайонной прокуратурой выявлено, что муниципальное унитарное предприятие «Спецавтодор» продолжительное время пользовалось полигоном твердых бытовых отходов без отвода земельного участка, а также без лицензии на деятельность по обращению с опасными отходами. По результатам проверки в отношении директора предприятия возбуждено уголовное дело по п. «б» ч.2 ст. 171 Уголовного кодекса Российской Федерации (незаконное предпринимательство) и вынесен обвинительный приговор18.

16http://genproc.gov.ru/news/news-8718/

17http://www.ecocommunity.ru/news.php

18http://genproc.gov.ru/news/news-7727.

97

Статья 29. Исковые требования о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами

1.Исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.Исковые требования о прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, рассматриваются судом.

Комментарий

1.Предусмотренная комментируемой статьей форма защиты экологических прав граждан является довольно распространенной на практике. Так, в конце 2008 года на Ямале про-

куратура приостановила незаконную деятельность предприятия по размещению опасных отходов производства. В ходе проверки, проведенной прокуратурой Тазовского района, установлено, что в нарушение требований комментируемого закона, Закона о лицензировании отдельных видов деятельности и Закона об охране окружающей среды, ООО «Байкитская нефтегазоразведочная экспедиция», осуществляющее свою деятельность на ВосточноМессояхском лицензионном участке, размещало буровой шлам, относящийся к опасным отходам производства, не имея лицензии на осуществление данного вида деятельности, а также в отсутствие утверждённых в установленном законом порядке лимитов на их размещение и нормативов образования отходов. В целях предупреждения причинения вреда здоровью граждан и окружающей среде прокурор Тазовского района обратился в суд с требованием приостановить незаконную деятельность данной организации. Требования прокурора судом удовлетворены, деятельность предприятия в сфере сбора, использования, размещения опасных отходов по решению суда была приостановлена на срок до устранения выявленных прокуратурой нарушений.

Реализация надзорных мер по обеспечению режима законности в сфере обращения отходов весьма способствует стабилизации экологических правоотношений. Однако даже прокуратура иногда оказывается бессильной, поэтому требуется взаимодействие судебных и правоохранительных органов. Комментируемая статья как раз и направлена на это.

2.Настоящая статья основывается на положениях ст. 56 Закона об охране окружающей среды, предусматривающей возможность ограничения, приостановления или прекращения деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, установленных законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 80 названного Закона, требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом. Комментируемая статья относит к рассмотрению суда или арбитражного суда, в соответствии с законодательством Российской Федерации, исковые требования о прекращении деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами. В соответствии с изменениями, внесенными в комментируемый закон в мае 2005 г., упоминание об «ограничении или приостановлении» деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, были исключены из текста статьи. Право предъявления исковых требований о прекращении указанных производств сохранено.

Порядок рассмотрения подобных исков регулируется Арбитражным процессуальным кодексом РФ и Гражданским процессуальным кодексом РФ.. Статья 189 АПК РФ предусматривает, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, с особенностями, уста-

98

новленными в АПК РФ. Заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд по общим правилам подсудности. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие).

Изучая судебную практику, следует сделать выводу о том, что при рассмотрении данной категории дел суды, помимо специальных подзаконных нормативных актов, регламентирующих вопросы предоставления природных ресурсов в пользование, в зависимости от того, в какой отрасли возникли спорные правоотношения, руководствуются именно федеральными законами. В некоторых случаях приостановление и прекращение деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранного законодательства рассматривается судьями как разновидность гражданско-правовой ответственности, предупреждающей причинение вреда (ст. 1065 ГК РФ) и требующей прекращения экологически вредной деятельности (ст. 80 Закона об охране окружающей среды). В частности, ст. 1065 ГК РФ предусматривает, что опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

В любом случае применение таких мер как приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования, а также экологически вредной деятельности есть ответственность, обязывающая правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия. Прекращение же права природопользования относится к виду необратимых санкций и выступает в системе мер государственного принуждения как самый длительный вид воздействия на правонарушителя.

3. По некоторым делам на одном и том же основании разные суды принимали решение, как о приостановлении деятельности, так и об ее прекращении (запрете). Так, решениями судов по 3 делам деятельность по природопользованию, осуществляемая без соответствующей лицензии (разрешения) была приостановлена, по 9 по аналогичному основанию прекращена (запрещена).

Например, решением Прокопьевского районного суда от 8 ноября 2007 г. удовлетворен иск Новокузнецкой межрайонной природоохранной прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц к ООО «Разрез Таллинский – Западный» о прекращении экологически вредной деятельности по собору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов, осуществляемой в отсутствие лицензии и лимитов на их размещение. Судом установлено, что предметом деятельности ООО являются производство всего комплекса работ, связанных с добычей каменного угля открытым способом на участке «Разрез Тагарышский» Таллинского каменноугольного месторождения в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ о недропользовании и землепользовании, а также нормативными актами по обеспечению безопасности работ.

Согласно сведениям статистической отчетности формы 2-ТП (отходы) за 2006 год предприятием ООО «Разрез Талдинский-Западный» было размещено 9,624 т опасных отходов, хотя лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию и размещению опасных отходов на предприятии отсутствует. Доводы представителя ответчика о том, что лицензия на деятельность по обращению с опасными отходами в настоящее время находится в стадии получения, судом были отклонены, поскольку закон связывает возможность осуществление данной деятельности, только с наличием лицензии на такую деятельность.

С учетом установленных в судебном заседании обстоятельств, суд решил прекратить деятельность ООО «Разрез Галдинский-Западный» по сбору, использованию, обезврежива-

99

нию, транспортированию, размещению опасных отходов до получения лицензии на право осуществления данного вида деятельности в области обращения с отходами производства.

Таким образом, судебная практика показывает, что у судов нет единой точки зрения относительно того, какое суд должен принять решение (о приостановлении, прекращении или запрете) в случае осуществления лицом деятельности в отсутствие лицензии (разрешения).

Глава VIII. Заключительные положения

Статья 30. Вступление настоящего Федерального закона в силу Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубли-

кования.

Комментарий

Согласно ст. 1 Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Наряду с этим ст. 4 этого же закона официальным опубликованием федерального закона считает первую публикацию его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Как правило, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, однако, если самим законом установлен другой порядок вступления их в силу, то применяется, тот, что установлен законом. Настоящая статья фактически устанавливает иной порядок, и предписывает считать закон действующим на территории всей России со дня его официального опубликования.

Текст комментируемого закона был опубликован в «Российской газете» от 30 июня 1998 г. № 121, в Собрании законодательства Российской Федерации от 29 июня 1998 г. № 26 ст. 3009. Таким образом, дата газеты позже, чем дата журнала, при этом однозначно определить реальную дату вступления закона в силу затруднительно. В настоящее время в справочных источниках сформировалось несколько подходов к разрешению этой ситуации.

Первый подход к решению проблемы первой официальной публикации является формальным и основывается на нормах Федерального закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ: тот источник, который имеет наиболее раннюю дату, и будет первым официальным опубликованием нормативного акта. Следовательно, если дата «Собрания законодательства» более ранняя, чем дата «Российской газеты», то и нужно определять первую публикацию по «Собранию законодательства».

Второй подход (и он кажется более логичным, несмотря на закон формальной логики) состоит в том, что датой официальной публикации не может являться дата публикации в журнале «Собрание законодательства», поскольку постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. № 17-П, дает по этому поводу разъяснение не в его пользу следующего содержания: «Российская газета» является ежедневной газетой, и проставляемая на ней дата является датой, когда опубликованный в газете закон реально доходит до адресатов; в отличие от газеты, «Собрание законодательства» является еженедельным изданием, дата которого совпадает с датой его подписания в печать и не является датой поступления журнала в продажу или по подписке, т.е. реально «Собрание законодательства» доходит до адресатов значительно позже (на практике - через 1,5 - 2 недели после указанной на нем даты). Следовательно, правильнее будет считать первой официальной публикацией – публикацию в «Российской газете», т. е. 30 июня 1998 года.

100