Комментарий к Федеральному закону от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»

Авторы

Киселев Александр Петрович — руководитель следственного отдела по г. Инта следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Республике Коми.

Васильев Олег Анатольевич — военнослужащий, преподаватель кафедры уголовного процесса и криминалистики Саратовского военного института внутренних войск МВД России.

Белянинова Юлия Владимировна — юрист, опыт работы более 20 лет, специалист по вопросам социального, пенсионного обеспечения и страхования, социального обслуживания и защиты, автор (соавтор) многих комментариев, книг и статей, в том числе комментариев к УК РФ, Закону РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации», ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих», ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ФЗ «О порядке отбывания административного ареста», ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» и др.

4

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"

(с изменениями и дополнениями от: 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.,

29 апреля, 22, 25, 26 декабря 2008 г., 28 декабря 2010 г., 21 ноября, 8 декабря 2011 г., 10 июля, 29 ноября 2012 г., 5 апреля, 28 июня, 2 ноября, 21 декабря 2013 г., 29 июня 2015 г.)

Принят Государственной Думой 5 июля 1995 года

Настоящий Федеральный закон определяет содержание оперативно-розыскной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Комментарий к преамбуле

Преамбула всегда предшествует статье нормативного акта, это свойство раскрывает этимологическое значение данного слова. Большая часть законов РФ содержит преамбулу, разъясняя суть и специфику принятого нормативно-правового акта. По сути, в преамбуле не содержится норм права, общеобязательных для определенной категории лиц. В преамбуле в доступной форме сформулирована суть содержащихся и раскрываемых далее в законе понятий. В соответствии с преамбулой, комментируемый Закон определяет содержание оперативнорозыскной деятельности, осуществляемой на территории РФ, и закрепляет систему гарантий законности при проведении оперативно-розыскных мероприятий. В частности, Закон раскрывает понятие оперативно-розыскной деятельности, ее задачи и принципы; регламентирует виды оперативно-розыскных мероприятий, основания, условия и порядок их проведения, определяет органы, которые вправе осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их права и обязанности и т.д. Поскольку комментируемым Законом устанавливается законодательная основа проведения оперативно-розыскной деятельности на территории РФ, то данное понятие требует дополнительного разъяснения. Под территорией РФ в общем смысле понимается территория, расположенная в пределах Государственной границы РФ, В соответствии с Законом РФ от 01.04.1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», под Государственной границей РФ понимается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.

В соответствии с Конституцией и Законом РФ от 01.04.1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» территория РФ складывается из территории суши в границах РФ; территориальных морских вод; столба воздушного пространства внутри границ РФ до верхних слоев атмосферы; неограниченного столба земли вниз; пространства континентального шельфа, т. е. примыкающая к территориальному морю до определенной глубины поверхность и недра морского дна; пространства исключительной экономической зоны; территории российских военных воздушных и морских судов; территории российских гражданских воздушных судов в открытом воздушном пространстве, а морских судов — в открытом море. В аэропортах и портах иностранного государства они считаются территорией соответствующего государства.

5

Территория посольства или консульства РФ является территорией того государства, где находится данное посольство, однако в данном случае действуют договоры о дипломатическом иммунитете.

Помимо указания на территориальный принцип комментируемого Закона, в преамбуле отмечено, что Закон предусматривает систему гарантией законности при проведении оперативнорозыскных мероприятий. Под системой гарантий законности в данном случае понимается точное и неукоснительное соблюдение законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Законодательной основой оперативно-розыскной деятельности являются Конституция РФ, комментируемый Закон, другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Оперативно-розыскная деятельность

Оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее - органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.

Комментарий к ст. 1

1.Комментируемая статья определяет оперативно-розыскную деятельность (далее по тексту также — ОРД) как разновидность социально полезной, юридической деятельности государства, осуществляемой гласно и негласно специальными органами, уполномоченными комментируемым Законом. Впервые оперативно-розыскной деятельности придан официальный статус как государственно-правовой форме борьбы с преступностью. Основной характерной чертой ОРД является ее разведывательно-поисковая сущность, поскольку она направлена, главным образом, на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений путем реализации правоохранительной функции государства.

2.Отдельной особенностью проведения оперативно-розыскных мероприятий (деятельность (далее по тексту также — ОРМ) в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших, является то, что правом на их проведения обладает определенный круг лиц (органов), перечень которых определен комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 13).

Своим назначением оперативно-розыскная деятельность (независимо от субъекта) преследует единственную цель — это защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств.

3.Необходимо не путать и разграничивать оперативно-розыскную деятельность с уголовнопроцессуальной деятельностью. При их сходстве, они имеют ряд существенных различий. Самая главная из них — уголовно-процессуальная деятельность (порядок проведения отдельных следственных действий, круг субъектов, наделенных правом на ее осуществление) строго регламентирована Уголовно-процессуальным кодексом РФ (далее по тексту также — УПК РФ).

6

Другое существенное различие — информация, сведения, полученные в результате следственных действий (при соблюдении порядка по ее собиранию и закреплению), имеет доказательственное значение, в результате оперативно-розыскных мероприятий могут быть получены лишь фактические данные, не имеющие доказательственного значения.

4.ОРД следует отличать от разведывательной деятельности российских спецслужб. В Федеральном законе от 10.01.1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» указано, что разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки РФ посредством добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы РФ реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц; оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности РФ. Исходя из данного положения, можно сделать вывод, что разведывательная деятельность осуществляется, в основном, за пределами РФ, сторонами данных отношений выступают иностранные государства с одной стороны и РФ — с другой.

В самом понятии ОРД определено, что она проводится двумя взаимодополняющими способами — гласно и негласно. В зависимости от конкретной ситуации, конечной цели проводимых ОРМ, должностные лица оперативного подразделения имеют право официально (гласно) представлять интересы соответствующего государственного органа или выступать от его имени. Вместе с тем, должностное лицо или гражданин, содействующий проведению ОРД, могут осуществить свои правомочия, предоставленные комментируемым Законом, негласным путем. Необходимость иметь в распоряжении оперативных подразделений, субъектов ОРД, в том числе, органов внутренних дел комплекс негласных оперативно-розыскных мероприятий, объясняется тем, что пресечь и раскрыть ряд преступлений при помощи только следственных действий и гласных мер административного характера практически невозможно. Обладая иным подходом в данной ситуации было бы, практически, невозможно обеспечить неотвратимость уголовной ответственности для совершивших преступления в завуалированной форме.

5.Проведение оперативными подразделениями субъектов ОРД ограничивается их полномочиями. Полномочие представляет собой право оперативно — розыскного органа на осуществление ОРМ, а также принятие соответствующих юридически значимых решений. Некоторые полномочия оперативного подразделения определены отдельными законодательными

инормативно-правовыми актами, в которых установлена компетенция ОВД (см. п. 10 ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»); органов федеральной службы безопасности (ст. 13 Федерального закона от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»), частных детективных агентств (см. Закон РФ от 11.03.1992 г. № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации») и других правоохранительных органов и подразделений.

6.Среди объектов защиты при проведении ОРМ, законодатель, в первую очередь, поставил интересы человека и гражданина, признав их высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Ведь именно в защите человека от преступных посягательств с помощью ОРМ, выполняется конституционное положение о том, что каждый имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции РФ).

Статья 2. Задачи оперативно-розыскной деятельности

Задачами оперативно-розыскной деятельности являются:

выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших;

7

осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших;

добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации;

установление имущества, подлежащего конфискации.

Комментарий к ст. 2

1. Перечисленные в комментируемой статье задачи взаимосвязаны между собой, но каждая из них имеет характерное содержание, и поэтому их правомерно рассматривать как вполне самостоятельные. Необходимо учитывать и то, что способы решения каждой из задач могут быть самыми различными.

В настоящей редакции Закона, в связи с изменившимися жизненными реалиями, перечень задач несколько расширен, по сравнению с предшествующим Законом РФ от 13.03.1992 г. № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В их число вошло обеспечение государственной, военной, информационной, экологической, экономической безопасности РФ.

Активно развивающаяся промышленность и ее негативные последствия для окружающей среды, а впоследствии и для человека, ставит не на последнее место экологические преступления, объединяющие деяния, посягающие на такой видовой объект, как экологическая безопасность страны. Экологические преступления нередко носят транснациональный, пограничный характер, поэтому ОРД призвана сыграть важную роль в выполнении органами внутренних дел своих обязанностей по охране окружающей среды. Говоря о преступлениях в сфере экономики, следует иметь в виду систему общественных отношений, складывающихся в сфере экономической деятельности общества. Осуществление ОРД органами внутренних дел по предупреждению и раскрытию преступлений в сфере экономики позволяет эффективно решать задачу обеспечения экономической безопасности государства.

2. Деятельность по предупреждению совершения преступлений носит превентивный (предупреждающий) характер. Такое предупреждение на «социально неустойчивых» лиц, происходит посредством использования комплекса мероприятий профилактического характера. Способы пресечения преступлений зависят от конкретных обстоятельств и могут быть самыми различными: возбуждение уголовного дела, задержание с поличным, применение уголовнопроцессуальных мер пресечения и иных мер государственного принуждения (см.: гл. 14 УПК РФ). Таким образом, ставится цель по предотвращению общественно опасного деяния еще до момента фактического выполнения его объективной стороны (либо приготовления и покушения).

Выявление и раскрытие преступлений, а также лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, важнейшая часть общих задач ОРД. Выявление и раскрытие применительно к оперативно-розыскной деятельности предопределяют, что оперативно-розыскным путем необходимо установить, обнаружить, сделать явными не только само событие преступления и лиц, его совершивших, но и ряд связанных с этим событием обстоятельств.

Выявление преступлений состоит в установлении, обнаружении общественно опасных деяний, а также лиц, их подготавливающих и совершающих, с помощью оперативно-розыскных сил, средств и методов.

8

Пресечение, как правило, предполагает активные действия оперативных работников и состоит в лишении лица реальной возможности продолжить совершение противоправного деяния.

3. Задача выявления и раскрытия преступлений оперативно-розыскным путем должна рассматриваться в тесной взаимосвязи с уголовно-процессуальной деятельностью, поскольку нередко сам факт обнаружения события преступления служит основанием для возбуждения уголовного дела. Это обстоятельство, в свою очередь, обязывает орган дознания принять все меры

кустановлению лиц, совершивших преступления.

Вданном случае появляется реальная возможность с помощью оперативно-розыскной деятельности обеспечить соответствующей информацией государственные органы, производящие предварительное расследование. Практически это проявляется в том, что оперативные уполномоченные, выявляя лиц, причастных к преступлению, устанавливая обстоятельства преступления, получая фактические данные, свидетельствующие о происшедшем, добывая информацию, передают ее следователю, либо дознавателю для дальнейшего использования в ходе расследования.

Важен тот факт, что в ходе оперативно-розыскной деятельности могут быть созданы условия и предпосылки, обеспечивающие при надлежащем оформлении и закреплении получение практически всех видов доказательств.

4. Организационные основы раскрытия преступлений представляют собой комплекс мер по созданию условий, необходимых для эффективного проведения оперативно-розыскных мер. В число этих мер входят обеспечение оперативно-тактической готовности органов внутренних дел к реагированию на сигналы о совершенных преступлениях; организация взаимодействия оперативных и следственных подразделений, участвующих в раскрытии преступлений; осуществление постоянного оперативного контроля за лицами, состоящими на оперативных учетах. В приказе МВД РФ от 07.06.1995 г. № 213 «О принятии на вооружение специальных технических средств» содержится развернутый перечень специальных технических средств, принятых на вооружение в целях улучшения материально-технического обеспечения оперативнослужебной деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России.

5. Розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших, представляет собой систему организационных, процессуальных, оперативно-розыскных и иных специальных мероприятий, комплексное осуществление которых обеспечивает быстрое обнаружение разыскиваемых лиц и их задержание.

По масштабу розыскных действий, розыск делится: 1) на местный розыск; 2) на всероссийский (федеральный) розыск;

3) на межгосударственный;

4) на международный розыск.

Взависимости от процессуального положения разыскиваемого лица, скрывающегося от правоохранительных органов, поисковые мероприятия делятся на: розыск подозреваемого, обвиняемого (ст. 210 УПК РФ), подсудимого (ст. 253 УПК РФ), осужденного (условно, освободившегося условно-досрочно), розыску может быть подвергнуты потерпевший, свидетель.

Розыск без вести пропавшего, т.е. лица, исчезнувшего с постоянного места жительства, по неизвестным для окружающих обстоятельствам, проводится без возбуждения уголовного дела, на основании волеизъявления заинтересованных лиц (родственников, членов семьи), либо администраций учреждений опеки граждан.

6. Следующей, предусмотренной комментируемой статьей, задачей ОРД является добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной,

9

военной, экономической, информационной или экологической безопасности РФ. Данная задача служит общей цели — защите от преступных посягательств интересов России, ее суверенитета, а также внутренней безопасности.

Добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу информационной безопасности — новая задача, решаемая последствием ОРД в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 21.12.2013 г. № 369-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и статью 13 Федерального закона «О федеральной службе безопасности».

Данная поставленная перед ОРД задача связана с быстро развивающимися компьютерными информационными технологиями. В результате этого процесса информация, и, в частности, компьютерная информация, стала дорогостоящим товаром, который можно приобрести, продать, обменять, а, следовательно, может являться объектом преступления. Так называемые, компьютерные преступления порождают целый ряд проблем по выработке защитных мер против несанкционированного доступа к электронно-вычислительной технике и всевозможных злоупотреблений путем ее использования, дают импульс к разработке и введению в действие соответствующих норм уголовного законодательства.

Так, глава 28 Уголовного кодекса РФ (далее по тексту также — УК РФ) «Преступления в сфере компьютерной информации» входит в состав Раздела IX «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка» и содержит три статьи: ст. 272 — неправомерный доступ к компьютерной информации; ст. 273 — создание, использование и распространение вредоносных программ; ст. 274 — нарушение правил эксплуатации средств хранения, обработки или передачи компьютерной информации и информационнотелекоммуникационных сетей.

Залог успешного осуществления ОРД в данном случае состоит в том, что стратегия и тактика выявления и раскрытия противоправных деяний необходимо строить на основе хороших знаний специфики состава преступления. Другими словами сотрудники, проводящие ОРМ должны обладать хорошими знаниями в области компьютерных технологий и связанных с ними прикладных наук.

7. Установление имущества подлежащего конфискации осуществляется на основе применения норм уголовного и уголовно-процессуального права.

Конфискация имущества распространяется не на любое имущество виновного, а только на то, которое, тем или иным образом связано с совершением преступления. Уголовный кодекс РФ определяет имущество, подлежащее конфискации по следующим критериям:

деньги, ценности и иное имущество, полученные в результате совершения преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 105, ч. 2-4 ст. 111, ч. 2 ст. 126, ст. 127.1, 127.2, ч. 2 ст. 141, ст. 141.1, ч. 2 ст. 142, ст. 145.1 (если преступление совершено из корыстных побуждений), ст. 146, 147, ст. 153155 (если преступления совершены из корыстных побуждений), ст. 171.1, 171.2, 174, 174.1, 183, ч. 3 и 4 ст. 184, ст. 186, 187, 189, 191.1, ч. 3 и 4 ст. 204, ст. 205, 205.1, 205.2, 205.3, 205.4, 205.5, 206, 208, 209, 210, 212, 222, 227, 228.1, ч. 2 ст. 228.2, ст. 228.4, 229, 231, 232, 234, 235.1, 238.1, 240, 241, 242, 242.1, 258.1, 275, 276, 277, 278, 279, 281, 282.1-282.3, 283.1, 285, 290, 295, 307-309, 327.2, 355,

ч. 3 ст. 359 УК РФ, или являющиеся предметом незаконного перемещения через таможенную границу Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС либо через Государственную границу РФ с государствами — членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, ответственность за которое установлена статьями 200.1, 200.2, 226.1 и 229.1 УК РФ, и любые доходы от этого имущества, за исключением имущества и доходов от него, подлежащих возвращению законному владельцу;

10