Источники права России. Учебное пособие
.pdf
71
и подзаконный характер. Однако это отношение не абсолютно, поскольку некоторые суды наделены правом проверки и отмены законов. Можно сказать, что суды по отношению к закону выступают в двоякой роли: с одной стороны, суды подчиняются закону,
применяют его, с другой стороны, суды проверяют обоснованность закона и вправе его отменить»127. «В чем же, при таких
обстоятельствах, проявляется вторичность актов правосудия? При принятии, к примеру, нового закона постановление Конституционного Суда не может быть преодолено»128. С этим, на наш взгляд, стоит согласиться и на положениях, выработанных нами выше, отметить, что данные судебные акты и деятельность Конституционного Суда в этом отношении занимают особое место в сфере нормотворчества современной России.
Анализируя проблемы правотворчества в современной России, следует заметить, что в юридической литературе при теоретическом анализе понятия правотворчества наблюдается тенденция однозначного обобщения понятий нормотворчества и правотворчества129. Вместе с этим, на наш взгляд, данные понятия несут разную, особенную смысловую нагрузку, если исходить из того, что система нормативного регулирования – это совокупность социальных норм, регулирующих поведение людей в обществе, отношения их между собой в рамках объединений, коллективов, и
социально-технических, регламентирующих их взаимоотношения с природой130.
Система социальных норм выступает лишь частью системы нормативного регулирования, так как в обществе действуют два вида норм (правил поведения): социально-технические и собственно социальные. Следовательно, с учетом обозначенных выше положений, на наш взгляд, нормотворчество включает в себя такие виды, как социально-техническое нормотворчество (по формированию социально-технических норм, входящих в систему нормативного регулирования); собственно социальное нормотворчество (по формированию собственно социальных норм, входящих в систему нормативного регулирования). Социальное нормотворчество, кроме того, включает, при вышеуказанном подходе, как собственно правотворчество (в том числе законотворчество), так и проправовое нормотворчество, обеспеченное возможностью государственного
127См.: Цит. по: Бахрах Д.Н., Бурков А.Л. Указ. соч.
128См.: Там же.
129См., напр.: Общая теория права и государства / под ред. В.В.
Лазарева. М., 1996. С. 151.
130 См.: Комаров С.А. Указ. соч. С. 178.
72
принуждения, а также внеправовое (формирование корпоративных, религиозных и иных норм). Особое место в системе проправотворчества занимает соответствующая деятельность Конституционного Суда, о чем было сказано выше.
Вместе с тем следует сказать, что, исследуя проблематику правотворчества в современной России и, в частности, такой вид правотворчества, как принятие нормативных правовых актов, учитывая исключительную консервативность и относительную устойчивость взглядов на правотворчество как деятельность по формированию правовых норм, обеспеченных возможностью государственного принуждения, мы будем фиксировать внимание именно на законодательном праве некоторых субъектов современной России официально оформить свою волю принятием соответствующих нормативных правовых актов как документов властного характера и соответствующих норм, обеспеченных государственным принуждением.
Продолжая исследовать понятийные характеристики правотворчества современной России, коме того, необходимо, четко разграничивать такие базовые понятия в данной сфере, как правотворчество в целом и правотворческий процесс. Под последним принято понимать систему юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов, «направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в тексте нормативно-правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования»131. Если рассматривать правотворческую деятельность только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, то она характеризуется понятием «правотворческий процесс».
Говоря о понятии правотворческого процесса, следует отметить, что в юридической литературе и на данные понятийные характеристики имеются неоднозначные воззрения. В особенности противоречивостью характеризуется отношение к проблеме начала правотворческого процесса.
Некоторыми исследователями началом правотворческого процесса признаётся принятие процедурного решения о подготовке проекта нормативного правового акта132. Иногда началом
131См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: дисс…канд.юрид.наук. Нижний Новгород, 1994. С.51-52.
132См.: Правотворчество в СССР. С. 164 -166.
73
правотворческого процесса считают подготовку проекта нормативного правового акта133.
Отдельные авторы ещё больше сужают понятие правотворческой процедуры, не включая в него процедуру подготовки проекта нормативного правового акта. Такой позиции придерживался, например, Д. А. Ковачев. По его мнению, процедура правотворчества включает в себя общественные отношения, возникающие в процессе осуществления правотворческой деятельности, то есть в процессе издания в установленном порядке нормативных правовых актов, а процедура подготовки проекта этого нормативного правового акта – общественные отношения, возникающие в процессе осуществления особой деятельности по подготовке данных проектов. Автор считает, что здесь наличествуют правоотношения, принципиально различные
по субъектному составу, содержанию прав и обязанностей субъектов и
т. д. 134
Исследуя природу правотворчества современной России, можно также отметить, что в юридической литературе выделяют различные основания классификации соответствующих видов правотворчества (круг субъектов правотворчества; в зависимости от формируемых источников права; в зависимости от значимости правотворческой деятельности и др.).
С учетом этих критериев выделяются виды правотворчества, среди которых на первом месте по значению в правовой системе стоит законотворчество. С таких же позиций подходят к пониманию
правотворчества авторы учебного курса «Парламентское право России»135.
Ввиду этого, анализируя понятийные характеристики правотворческой деятельности современной России, следует также охарактеризовать наряду с понятием «правотворчество» и видовое понятие, входящее по смыслу в его состав, а именно «законотворчество».
Российское право, как известно, по большинству своих системообразующих признаков относится к романо-германской (континентальной) правовой семье, из чего следует, что основным направлением правотворческой деятельности в Российской Федерации
133См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций. В 2-х т. Свердловск: Свердловский юрид. ин-т, 1972 - 1973.Т. 2.
134См.: Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства: вопросы теории / Всесоюз. науч.-исслед. ин-т совет. законодательства. М.: Юрид. лит., 1977. С. 81 - 84.
135См.: Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 2003.
74
и её субъектах является работа над созданием, принятием и вступлением в силу законов, других нормативных правовых актов и нормативных договоров.
Законотворчество в самом общем виде отличается от правотворчества, в частности по формально-юридическому критерию: определяя законотворческую деятельность российского общества и государства как систему взаимосвязанных процессов создания, принятия и введения в действие законов (Конституции, федеральных конституционных законов, Основ законодательства, кодексов, федеральных законов; конституций, уставов и других законов субъектов Российской Федерации), мы подчёркиваем особую, высшую юридическую силу закона, а также исключительную важность работы по созданию такого рода нормативных правовых актов (законопроектной работы)136.
Таким образом, можно сделать предварительный вывод, что законотворческая деятельность в России является важнейшим видом правотворчества, основным способом реализации правоустанавливающей функции государства.
Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 26 декабря 1993 г., в ст. 5, 72 и 76 произвела общую классификацию законотворческой деятельности в Российской Федерации и установила два относительно самостоятельных уровня законотворчества органов Российского государства в соответствии с его федеративным устройством:
а) 1-й уровень - федеральное законотворчество; б) 2-й уровень - законотворчество субъектов Федерации.
Следует отметить, что вопросы законотворческой деятельности как важнейшей формы правотворчества вызывали и вызывают живой интерес не только у ученых-правоведов, практиков, так или иначе сталкивающихся с этими проблемами, но и у широкой общественности.
В общей теории права, а также теории конституционного права понятия «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество», «законотворческий процесс» не имеют строго однозначного определения. Существенно, что определение этих понятий идет в сопоставлении с понятиями «правотворчество», «правосознание», «законодательство», «источник права», «закон»137.
Понятие «законодательство» в отечественной теории права принято рассматривать в двух аспектах: в широком – как совокупность
136 См.: Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации.
М., 1996. С. 4.
137 См.: Там же. С.22.
75
законов и принятых в соответствии с ними подзаконных актов и в узком – как совокупность законов в собственном смысле слова138. Для целей настоящего исследования данное понятие будет использоваться нами в узком, собственном значении слова «законодательство». Соответственно этому законодательная деятельность понимается как форма государственной деятельности, направленная на создание законов – нормативных правовых актов высшей юридической силы.
Общепризнанно, что законодательная деятельность есть одна из основных форм правотворчества, наиболее распространенная в Российской Федерации, правом осуществления которой наделены высшие представительные органы Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народ – носитель и источник государственного суверенитета.
Вместе с этим о законодательной деятельности как таковой можно говорить в широком и узком смысле. В широком смысле законодательная деятельность – это и возникновение самой идеи о необходимости принятия (издания) того или иного закона, и научная экспертиза законопроекта, и его обсуждение, принятие, а также обнародование. В узком смысле законодательная деятельность сводится главным образом к разработке, составлению текста конкретного законопроекта, формулированию его норм. Необходимо отметить тот факт, что в правоведческой литературе нередко акцентируется внимание именно на последнем аспекте законодательной деятельности139.
Всвязи с этим хотелось бы остановиться на проблеме различий
вюридической терминологии. Для обозначения процесса создания законов наряду с термином «законодательный процесс» зачастую используется термин «законотворческий процесс», очевидно, по аналогии с правотворческим процессом. При этом и тот, и другой термины обозначают процесс прохождения закона через парламент. Они вполне могут использоваться как тождественные. Но в то же время они несут в себе несовпадающие смысловые акценты. Если в термине «законодательный процесс» на первый план выходит официальная, властная сторона этого процесса, а также процедура
138См.: Лившиц Р.З. Теория права. М.,1993. С.121.
139См., напр.: Пиголкин А.С., Студеникина М.С., Рахманина Т.Н. Проблемы совершенствования российского законодательства //
Юридический мир. 1998. № 11-12; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.,1996; Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982; Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. докт. дисс. М., 1972.
76
создания закона, то в термине «законотворческий процесс» проявляется интеллектуальное, созидательное начало анализируемой деятельности.
Законотворчество, пишут авторы курса «Парламентское право», как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс как деятельность, ограниченную лишь рамками парламента. Законотворчество, по мнению указанных авторов, не всегда имеет правовое регулирование140.
Некоторые авторы рассматривают законодательный процесс как часть процесса законотворчества. По их мнению, законотворчество не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку141.
Понятие «законотворчество» призвано охватить достаточно широкий круг явлений, включить все смежные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного правового акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер регулирования142.
На наш взгляд, следует присоединиться к мнению различения законодательного и законотворческого процесса. «Законотворчество, - по мнению известного ученого и политика А. Шохина, - можно рассматривать в двух измерениях: собственно-юридическом (нормативном) и социально-политическом. В первом понимании это строго урегулированные конституционными и иными правовыми нормами процедуры внесения законопроекта в парламент, его рассмотрения, доработки и принятия, а также подписания и обнародования… Другая сторона законотворчества отражает его понимание как процесса выявления и реализации в законе социальных интересов…»143. Такой подход позволит, в частности, более целесообразно относиться к кругу участников законодательной процедуры при прохождении законопроекта в парламенте.
Следует отметить, что законотворчество включает основное, начальное звено механизма правового регулирования.
140 См.: Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я.Хабриевой. М., 1999. С. 98.
141 См.: Чехарина В.И. Законодательный процесс // Парламентское право России: учеб. пособие / под ред. И.М. Степанова, Т.Я.
Хабриевой. М., 1999. С. 95-147.
142 См: Поленина С.В. Указ. соч. С. 16-25.
143 См.: Шохин. А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1999.
77
Государство, издавая норму права, включает в действие весь сложный комплекс правоприменительных и правоохранительных средств и воздействует таким путем на поведение лиц, коллективов и в конечном счете на развитие общества. От законотворчества, особенно на стадии выявления потребности в правовом регулировании, определения его характера и содержания, в значительной мере зависят качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным целям правового регулирования, степень ее воздействия на поведение соответствующих субъектов и эффективность.
Что касается особенностей законотворчества, выражающих его сущностные качества, то, в первую очередь, необходимо отметить, что законотворчество – это деятельность, направленная на создание актов высшей юридической силы – законов, которые занимают особое, ведущее место среди других нормативных правовых актов. Высшая юридическая сила законов Российской Федерации прямо установлена в ст. 4 Конституции РФ.
Таким образом, на наш взгляд, следует отметить, что законодательная деятельность – важнейшая форма правотворчества современной России. На ее субъектов государством возложена серьезнейшая задача по формированию законодательной базы России и ее регионов. Для плодотворного решения данной задачи необходимо четко ориентироваться в сложном комплексе теоретико-практических проблем организационно-правового порядка законодательного процесса. Четкое сопоставление законодателем понятийных характеристик важнейших категорий данного процесса, предельное внимание к выработанным в юридической науке и практике путям решения соответствующих проблем позволят хоть на шаг приблизиться к пока еще призрачной цели построения в Российской Федерации подлинно правового государства.
Вместе с этим М.Ю. Спирин отмечает, что, как известно, законотворческая деятельность как явление в целом характеризуется органическим единством трёх основных компонентов: познания закономерностей и процессов социальной действительности, деятельности, направленной на придание созданному тексту закона высшей юридической силы, и результата - начала действия закона, которые в своих диалектических взаимосвязях и составляют относительно завершённый цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в целом особую систему этого процесса. Из этого следует, что для достижения адекватного отражения в нормативных предписаниях законов происходящих в обществе процессов необходимо с должной степенью регулярности
78
обнаруживать, изучать и умело использовать в практической законотворческой работе общие объективные закономерности, характеризующие эти процессы. Как раз именно поэтому генеральной предпосылкой создания любого закона является познание субъектом теоретического законотворчества сложных факторов (обстоятельств), оказывающих влияние на развитие тех общественных отношений, правовое регулирование которых законодательными средствами диктуется нуждами социального прогресса144.
Далее необходимо исследовать аспекты значимости правотворческой деятельности современной России в контексте сопоставления данного понятия с важнейшими категориями общей теории права, которые находятся во взаимосвязи с правотворчеством.
Говоря о значимости правотворчества в целом, необходимо отметить, что, по мнению Р.З. Лившица, государство и право как средство социального компромисса будут постоянными спутниками цивилизованного общества 145. Ввиду этого правотворчество всегда будет оставаться важнейшим видом государственной деятельности.
В настоящее время вопросы правотворчества приобретают особую значимость, поскольку явно обнаруживает себя необходимость в создании механизма выявления потребностей и согласования интересов различных социальных групп и их перевода на язык законодательства, а равно механизма адекватного отражения закономерностей общественного бытия в правовой материи, создаваемой законодателем 146.
От того, в какой мере нормы права выражают потребности и интересы общества, насколько эффективно они воздействуют на поведение людей, зависит во многом решение задач, стоящих перед обществом 147. Говоря, в частности, в этой связи о природе правотворчества в Российской Федерации, на наш взгляд, следует обозначить и проанализировать некоторые аспекты соотношения категории социальной ценности формируемого в процессе правотворчества позитивного права с ролью и значением процесса правотворчества как вида государственной деятельности.
144См.: Спирин М.Ю. Указ. соч. С. 52-53.
145См.: Лившиц Р.З. Государство и право в современном обществе:
необходимость новых подходов // Советское государство и право. 1990. № 10. С.19-20.
146См.: Дмитриевцев К.Н. Процесс правотворчества в РФ: дисс…канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 1994. С. 4.
147См.: Соловьев А.А. Правотворческая деятельность ОВД субъектов
РФ (на материалах ГУВД Московской области): автореф. дисс…канд. юрид. наук. М., 2003. С.3.
79
Прежде всего, следует подчеркнуть, что в общесоциологическом смысле понятие социальной ценности характеризует те явления объективной действительности, которые способны удовлетворять определенные потребности социального субъекта, необходимые, полезные для его существования и развития. В юридической литературе отмечается148, что ценность права – это способность права служить целью и средством для удовлетворения социально справедливых, прогрессивных потребностей и интересов граждан, общества в целом. Кроме того, указывается149, что социальная ценность права выражается и в том, что оно призвано «утверждать справедливые и гуманные начала во взаимоотношениях личности и власти, выступать силой, противостоящей произволу».
Основные проявления социальной ценности права могут быть выражены в следующем: 1) право обладает, прежде всего, инструментальной ценностью. Оно придает действиям людей организованность, устойчивость, согласованность, обеспечивает их подконтрольность. Право тем самым вносит элементы упорядочения и порядка в общественные отношения, делает их цивилизованными. Государственно-организованное общество не может без права наладить производство материальных благ, организовать их более или менее справедливое распределение. Право закрепляет и развивает те формы собственности, которые имманентно присущи природе данного строя. Оно выступает мощным средством государственного управления; 2) высшая общественная ценность права в идеале заключается в том, что оно оказывает воздействие на поведение и деятельность людей посредством согласования их специфических интересов. Право не нивелирует частный интерес, не подавляет его, но сообразует его с общим интересом. Ценность права будет тем выше, чем полнее оно будет отображать своим содержанием эти специфические или частные интересы.
Следует также обозначить и то, что социальная ценность права как социального феномена во многом определяется содержанием и характером данного процесса согласования интересов субъектов социума. На наш взгляд, в связи с этим, в частности, можно говорить и о социальной ценности правотворчества или правотворческого процесса современной России, так как правотворческая деятельность выступает средством официального формирования и закрепления правовых норм, которые наделяются и обеспечиваются возможностью
148См.: Общая теория государства и права / под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 127.
149См.: Червонюк В.И. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2003. С.93.
80
государственного принуждения, непосредственной «ареной» процесса выявления и согласования интересов. И, естественно, когда мы говорим о социальной ценности права и правотворчества в связи с согласованием интересов, мы говорим именно об интересах правомерных, социально полезных и общезначимых для членов российского общества. Закрепление посредством правовых норм в правотворческой деятельности социальных и других интересов, противоположных интересам большинства членов государственноорганизованного общества, в том числе без элемента согласования, не свидетельствует о социальной ценности данных правовых нормативных предписаний и правотворчества как вида государственной деятельности, подрывает авторитет данных феноменов современной России. Вместе с этим необходимо также учитывать, что на правотворчество оказывают влияние различного рода факторы (экономические, правовые, психологические, политические и др.) как объективного, так и субъективного характера.
Кроме того, нельзя не отметить, что правотворчество имеет две взаимосвязанных стороны: социальную и юридическую. В юридическом аспекте оно представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных субъектов (в первую очередь государственных органов законодательной власти). Эта деятельность заключается в создании юридических норм и формировании общественного правосознания путем опубликования проектов и официальных текстов нормативно-правовых актов. В процессе правотворческой практики формируются нормативноправовые способы (нормы, принципы и т.п.) воздействия на общественную жизнь. Для юридической деятельности характерен определенный порядок, который должен быть оптимальным для совершения тех или иных юридически значимых действий. Он устанавливается соответствующими нормативными предписаниями (например, Регламентами палат Федерального Собрания РФ). Оптимальный порядок содержит программу юридической деятельности, он имеет ориентирующее значение для достижения определенной правовой цели, тем самым повышая эффективность правового регулирования юридической деятельности и гарантируя ее правомерность и результативность. Нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности, в основном, образуют правотворческий юридический процесс. Для характеристики правотворческого юридического процесса первостепенное значение имеет категория правовой формы данного вида государственной деятельности. Правовая форма правотворческого процесса в Российской Федерации (в том числе правовая форма его официальных