Источники права России. Учебное пособие

11

и властно-функциональным значением соответствующего государственного органа (или должностного лица) в общей системе исполнительной ветви власти. Поэтому подзаконные нормативноправовые акты нижестоящих государственных органов должны соответствовать нормативно-правовым актам вышестоящих органов государственной власти.

Более подробно такие источники права, как нормативные правовые акты, нормативные правовые договоры (применительно к Российской Федерации), будут нами рассмотрены во втором разделе пособия.

Контрольные вопросы

1.Каковы виды источников права в мире?

2.Каковы особенности источников права в мире?

РАЗДЕЛ 2. ИСТОЧНИКИ ПРАВА РОССИИ И ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПО ИХ

ФОРМИРОВАНИЮ

2.1. Общая характеристика источников права Российской Федерации

Согласно одному из положений общей теории права все виды источников права и их соотношение должны быть определены нормативно. Для федеративного государства, которым является Российская Федерация, конституционное регулирование вопросов установления видов, значения и соотношения источников права особенно важно.

Основные характеристики источников права Российской Федерации намечены в действующей Конституции Российской Федерации и ряде других действующих нормативных правовых актов. В Конституции Российской Федерации 1993 года нашли закрепление множественность источников права, наличие между ними различных вариантов связей и взаимоотношений. Это позволяет говорить о формировании именно системы источников права Российской Федерации.

Одним из самых распространенных и ведущих источников права в Российской Федерации является нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт – это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных

12

правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии12.

Для выявления и анализа правовой природы нормативного правового акта как основополагающего источника российского права необходимо обозначить и рассмотреть его базисные признаки, выработанные теоретиками права.

1.Нормативный правовой акт образуется в результате правотворческой деятельности компетентных органов. Это, как правило, государственные органы. В особых случаях нормативный правовой акт может быть принят в результате прямого народного волеизъявления (референдума). Полномочия правотворческих органов на издание нормативных актов устанавливаются в Конституции, законе. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими законами правом издания нормативных правовых актов наделены органы законодательной и исполнительной государственной власти (федерального уровня и уровня субъектов федерации), Президент Российской Федерации, иные властные органы, а также органы местного самоуправления.

Правотворческая деятельность названных органов состоит в особом порядке его подготовки, принятия, опубликования и вступления в силу. Такой порядок содержится в Конституции

Российской Федерации, федеральных законах или иных нормативных актах13. Соблюдение специально установленной правотворческой процедуры есть обязательное условие законности и эффективности подготавливаемых нормативных решений.

2.Нормативный правовой акт несет волевое содержание. В юридической литературе наиболее распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. Так, по мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации,

принявших акт, «во всех случаях он выражает волю государства.

12См.: Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: лекции.-М.: Изд-во РАГС, 2002. С.97.

13См., напр.: Указ Президента РФ от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и др.

13

Отсюда его властность, авторитарность»14. Г.Ф. Шершеневич отмечал, что норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти15.

Данный признак нормативного правового акта позволяет выделить нормативный правовой акт из числа иных форм права. Нормативные акты государство создает, а иные формы (например, правовой обычай) санкционирует.

3.Официальный характер нормативного правового акта. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду их связи с государством. Нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе «государство – общество». Эту роль выполняет опубликование нормативных

правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием16. Поэтому устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведений других лиц. Современная позиция законодателя, основанная на Конституции РФ, выглядит как требование неукоснительного опубликования нормативных правовых актов.

4.Все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии

собщими целями и задачами общества. Иерархическое подчинение не столько выступает признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Вместе с этим данный признак – основополагающий, так как только в связи с ним нормативные правовые акты могут выполнять стоящие перед ними задачи. М.Н. Марченко полагает, что «сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и

правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности»17. По мнению С.С. Алексеева, «собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости.

Она выражается в иерархическом построении нормативных

14См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973. Т.2.

С. 24.

15См.: Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т.1. Вып.2. М..1911.

16См.: Бошно С.В. Правотворчество: путь от источника к форме права: лекции.-М.: Изд-во РАГС, 2002. С.98.

17См.: Теория права и государства: курс лекций / под ред. М.Н.

Марченко. М.,1998. С.346.

14

юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре»18.

В результате соблюдения принципа иерархической соподчиненности обеспечиваются формально-логическая непротиворечивость и согласованность правовых норм. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Этот уровень определяется главным образом исходя из нормативно закрепленного положения нормативного правового акта в правовой системе Российской Федерации, как правило, из соотношения с законом. В некоторых случаях в качестве критерия определения места акта в иерархии нормативных правовых актов служит положение издающего их органа в системе государственновластных органов. Данный критерий был основным и главным в формировании системы нормативных актов в советское время, в современной российской правовой системе он не имеет основополагающего значения19.

Таким образом, положение нормативного правового акта в правовой системе служит первоочередной юридической основой для установления иерархических связей и соподчиненности с другими актами.

Нарушение правотворческим органом установленных юридических зависимостей по отношению к Конституции РФ, закону влечет за собой признание нормативного правового акта неконституционным, незаконным, недействительным, утратившим юридическую силу, он может быть отменен, приостановлен и т.д.

5. В нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, которые представляют собой «общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение»20.

По мнению А.Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат «правовые нормы, т.е. …правила поведения общего

18См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С.43.

19См.: Иванов С.А. Указ. соч. С.6.

20См.: П.2,абз.2 Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. N 781-11 ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 49.

Ст.5506.

16

долго во времени. Труднее задача законодателя в случае проектирования им тех отношений, которые в реальной жизни пока отсутствуют, но обязательно возникнут.

К нормативным правовым актам, на наш взгляд, следует относить также «акты, направленные на утверждение, изменение или отмену действия правовых норм, но не содержащие их»24. Данную группу актов рассматривают в качестве «актов нормативновспомогательного значения»25 и относят к правотворческим актам в качестве одной из разновидностей нормативного правового акта. С.А. Иванов отмечает, что данные акты учитываются при издании новых актов, при составлении перечня актов, утративших юридическую силу, при составлении хронологических и систематических собраний законодательства (напр., для Свода Законов Российской Федерации), в определении того, какие из разрозненных некодифицированных норм

действуют в настоящее время, какие виды отношений урегулированы ими26.

А.С. Пиголкин замечает: «Перечни актов, признанных утратившими силу…, действуют однократно. Но все же это нормативные акты, поскольку они являются составным элементом общего регулирования общественных отношений»27. Примером «актов нормативно-вспомогательного значения» могут служить законы об отмене различных актов в связи с принятием нового закона, законы о введении в действие других законов28.

6. Документарная форма и особая структура нормативного правового акта. В научной литературе высказано мнение о тройственной природе нормативного правового акта, который выступает и как источник, и как форма права, и как акт – документ.

Само понятие «акт» является родовым для наименования данного источника права. Отсюда в нормативном правовом акте в обязательном порядке должны содержаться определенные

24См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства: Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967. С.24.

25См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С.13.

26См.: Иванов С.А. Указ.соч. С.5.

27См.: Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1968. С.76.

28См., напр.: Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. N 117-ФЗ «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.

2001. N 52. Ст. 4924.

17

характеристики, в частности указание на наименование органа, лица, его принявшего, вид акта, название вопроса, которому он посвящен, место и дата принятия, порядковый номер акта, соответствующая структура акта (главы, статьи, пункты и т.д.), подпись уполномоченного лица.

Кроме того, С.А. Иванов отмечает, что в научной литературе встречается упрощенное название данного источника - нормативный акт. Вместе с тем в федеральной Конституции несколько раз упоминается термин «нормативный правовой акт». Добавление прилагательного «правовой» здесь не случайно, поскольку оно указывает на особую группу нормативных актов, которые связаны с правом и сферой правового регулирования общественных отношений, одновременно отделяя от них все другие акты, имеющие нормативные свойства, но никак не связанные с правовой сферой и не входящие в рассматриваемое понятие (уставы партий, общественных организаций, сборники молитв и др.). Включение в название данного источника дополнительного понятия "правовой" свидетельствует также о том, что благодаря названным ранее свойствам он должен соответствовать основным принципам и требованиям права29.

7.Процедурная природа нормативного правового акта. Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что «признак закона состоит в том, что

воля органов государственной власти, творящей норму права, должна выразиться в установленном заранее порядке»30. Данный признак нормативного правового акта, а также такие признаки, как право правотворческого органа на издание нормативных правовых актов только определенного вида, издание правового акта уполномоченными субъектами в пределах их компетенции, будут рассмотрены далее, так как составляют основу содержания принципа законности правотворческого процесса Российской Федерации.

8.Нормативный правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений и гарантируется принудительной силой государства. Регулирование достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных правовых средств. Для характеристики нормативных правовых актов важны адресаты их предписаний, так как их отношения выступают предметом правового регулирования. Но не все отношения нуждаются в правовом воздействии и далеко не все могут поддаваться нормативно-организационному воздействию. В.В.

Лазарев отмечает, что не все действия, отношения социальных

29См.: Иванов С.А. Указ. соч. С.6.

30См.: Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С.520.

18

субъектов могут становиться объектом правового воздействия, а лишь определенная их часть, а именно те из них, которые имеют нормативный характер, т.е. типичны для данных условий, повторяемы, отличаются массовым (потенциальным или реальным) проявлением, поддаются государственно-правовому контролю, могут быть переведены на язык права, т.е. формализованы, и др.31.

Подводя итог общей характеристике рассматриваемого источника, следует согласиться с точкой зрения большинства российских ученых-юристов (А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, А.В. Мицкевич, Ю.А. Тихомиров, Н.И. Матузов, А.В. Малько и мн. др.), что нормативный правовой акт - это один из наиболее совершенных источников права. Нормативный правовой акт регулирует подавляющее большинство общественных отношений в Российской Федерации, это связано, прежде всего, с повышением роли государства в регулировании общественно значимых отношений.

Существует множество видов и классификаций нормативных правовых актов в Российской Федерации. Среди основных наиболее распространена классификация нормативных правовых актов по юридической силе. Их делят на законы и подзаконные нормативные правовые акты. В свою очередь каждый из этих видов делится на несколько разновидностей, которые будут подробно рассмотрены ниже.

Другая классификация - по уровням принятия нормативных актов. Здесь выделяют нормативные правовые акты:

органов государственной власти Российской

Федерации,

органов государственной власти субъектов Российской

Федерации,

органов местного самоуправления,

принятые в результате прямого народного волеизъявления.

По степени обобщенности нормативного материала могут встречаться:

кодификационные акты (кодекс, устав и др.)

и акты текущего правотворчества (тематические федеральные законы и т.д.).

Кроме того, нормативные правовые акты классифицируют по их действию во времени (постоянные, временные, исключительные), в пространстве (на всей территории России, на территории какого-либо

31 См.: Общая теория права и государства / под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С.135.

19

субъекта Федерации, муниципального образования), по кругу субъектов (общие и специальные), по направленности действия (акты внутреннего действия, направленные на сотрудников организации, ведомства, и акты внешнего действия, направленные на иных лиц).

Выделяется классификация по органам, их издающим: нормативные правовые акты законодательных органов, Президента Российской Федерации, исполнительных органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления, организаций (локальные нормативные правовые акты).

Одной из главных разновидностей нормативного правового акта в зависимости от юридической силы является закон.

Закон как источник права существовал еще в самых древних государствах. Известны Законы Хаммурапи (18 в. до н.э.), Законы Ману (1 в. до н.э.) и целый ряд других правовых памятников данной формы. В древних государствах основные правовые нормативы выражали, как правило, личную волю монарха (фараона, царя,

императора и т.д.) и воплощались вовне в самых различных формах, в т.ч. и в форме закона32.

В России понятие «закон» в официальных документах стало наиболее часто употребляться с начала 19-го века. После учреждения Государственного Совета в 1810 году все законодательные акты должны были рассматриваться в данном органе, который являлся не столько законодательным (представительным) органом, сколько совещательным.

Нормативное закрепление понятия «закон» было осуществлено только в Конституции СССР 1936 года, согласно которой акт данной формы мог быть издан Верховным Советом СССР, а в Конституции

СССР 1977 года были обозначены и видовые характеристики этого понятия («закон СССР - общесоюзный закон», «закон союзной республики», «закон автономной республики»).

Разработка классического понимания закона как особой формы юридического акта представительного (законодательного) органа государственной власти в условиях реализации принципа разделения властей стала возможной в России после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года.

Правом принимать федеральные законы по Конституции Российской Федерации обладает Государственная Дума (ст.105 Конституции Российской Федерации), являющаяся одной из палат Федерального Собрания, а законы субъектов Российской Федерации

32 См.: Муравский В.А. Закон и актуальное право в правовых системах стран Древнего мира. Екатеринбург, 1996. С.7.